Foto: pilsetnieks
Būvniecības likums varēja būt daudz kvalitatīvāks, ja tā izstrādei tiktu pievērsta lielāka rūpība.
Būvniecības likuma izstrādes process ir bijis ilgs un interesants. Likums tika rakstīts un pārrakstīts, uzlabots un papildināts. Taču jāsecina, ka likums varēja būt daudz kvalitatīvāks, ja tā izstrādei tiktu pievērsta lielāka rūpība, izvērtējot esošās problēmas, meklējot labākos risinājumus un apskatot citu valstu pieredzi.
Politikas veidošanas procesu būvniecības nozarē var iedalīt vairākos posmos, kuros veikto vai neveikto aktivitāšu sekas ir jūtamas vēl šodien. Diemžēl process ir bijis gauss, bez īpaša uzrāviena vai būtiskām kvalitatīvām izmaiņām, līdz brīdim, kad Saeimā nonāca nu jau spēkā esošais Būvniecības likums, kurš noteikti nav uzskatāms par pilnīgu vai ideālu. Šajā rakstā pievērsīšos dažiem būtiskiem momentiem, kas ļauj izprast būvniecības nozares attīstības gaitu un pieņemto lēmumu ietekmi uz mūsdienu situāciju.
Būvniecības valsts politika līdz 2008.gada ekonomiskajai krīzei
Jau 2005.gadā PROVIDUS un Sabiedrība par atklātību Delna norādīja Ekonomikas ministrijai uz nepieciešamiem labojumiem būvatļaujas izsniegšanas procesā, sekmējot korupcijas risku mazināšanu un nodrošinot kvalitatīvāku būvniecības procesu uzraudzību. Pētnieki norādīja, ka jāveic nozīmīgas izmaiņas būvniecības pārraudzības sistēmā un jārada efektīvs mehānisms, kas garantētu ikviena indivīda tiesību ievērošanu – gan būvnieka, gan blakus esošo kaimiņu. Diemžēl nekas no tā visa nemainījās daudzus gadus.
2004.gadā, veicot pētījumu „Korupcija būvatļauju izsniegšanas procesā”[ 1 ] pētnieks secināja, ka formālās prasības, kas regulē būvatļauju saņemšanu Latvijā, ir neskaidras, pretrunīgas un reizēm pat neizpildāmas, tādējādi korupcijas risks šajos darījumos ir ļoti augsts. Jau toreiz tika norādīts, kas tieši būtu jādara gan politikas plānotājiem, gan būvvaldēm, nodrošinot kvalitatīvu un no korupcijas brīvu procesu.
Atskatoties atpakaļ, jāsecina – ne tikai pētnieki, bet arī būvniecības nozares pārstāvji vairāku gadu garumā norādīja politikas veidotājiem, ka būvniecības nozarē pastāv augsts korupcijas risks un jāmeklē risinājumi, kā nodrošināt efektīvu būvdarbu uzraudzību. Savukārt, politikas veidotāji nedzirdēja vai nevēlējās dzirdēt ekspertu ieteikumus un slavināja būvniecības nozares ietekmi uz tautsaimniecību, nemeklējot vai neradot mehānismus konstatētām problēmām.
Kā piemēru tam, ka būvniecības nozarē netika meklēti risinājumi problēmām var minēt 2002.gadā apstiprināto Būvniecības nacionālo programmu. Politikas dokumentā, cita starpā, tika nolemts, ka „jāizveido vienota valsts informācijas sistēma, kas apvienotu informāciju par būvēm to tapšanas gaitā un ekspluatācijas laikā, ietverot informāciju par izdotajām būvatļaujām, būvekspertīzes slēdzieniem, būvju pieņemšanas ekspluatācijā aktiem, tiesību aktu pārkāpumiem un negadījumiem būvniecībā un citu informāciju[ 2 ]”. Diemžēl šāda informācijas sistēma netika izveidota toreiz, un tāda nepastāv arī šodien – 2015.gadā. Tātad, jāsecina, ka politikas dokuments tika rakstīts, lai atrakstītos, nevis definētu skaidru valsts uzdevumu ar mērķi risināt problēmu.
Būtisks pavērsiens notika 2008.gadā, kad Ekonomikas ministrijas pasūtījumā tiek veikts pētījums „Būvniecība. Normatīvo aktu analīze”[ 3 ]. Pētījumā tiek analizēta būvniecības kontroles sistēma un piedāvāti grozījumi kontroles sistēmas stiprināšanai. Šis, manuprāt, bija pirmais par jomu atbildīgās ministrijas mēģinājums pievērsties problēmām būvniecības nozarē, meklējot reālus risinājumus. Pētījumā tika ieteikts veikt izmaiņas pienākumu sadalījumā starp būvniecības procesu uzraugošām institūcijām – sašaurināt pašvaldības pienākumu apjomu un paplašināt Valsts būvinspekcijas lomu un tiesības. Tā rezultātā 2008.gada beigās Ekonomikas ministrijā tapa grozījumi Būvniecības likumā[ 4 ], cita starpā, nostiprinot ekspertu piedāvātos ieteikumus attiecībā uz izmaiņām būvniecības kontrolē, taču Saeimu likumprojekts nesasniedza. 2009.gada beigās tika likvidēta Valsts būvinspekcija, tās funkcijas tika sadalītas starp citām valsts un pašvaldību institūcijām. Man neizdevās atrast jebkādu analīzi vai pētījumu, kurā būtu meklēti un analizēti risinājumi, kā nodrošināt kvalitatīvu būvniecības kontroli ekonomiskās krīzes apstākļos, līdz ar to ir pamats uzskatīt, ka lēmums par Valsts būvinspekcijas likvidāciju tika pieņemts bez pietiekama izvērtējuma.
2010.gadā, gadu pēc tam, kad tika likvidēta Valsts būvinspekcija, Valsts Kontrole sagatavoja Revīzijas ziņojumu „Būvniecības uzraudzības un kontroles funkciju īstenošana pēc Valsts būvinspekcijas reorganizācijas” (turpmāk saukts – Ziņojums). Ziņojumā konstatēts, ka, likvidējot Valsts būvinspekciju fiskālās konsolidācijas mērķu sasniegšanas nolūkā, līdzekļi 2009.gada otrajā pusgadā ir ietaupīti tikai daļēji. Valsts kontrole norādīja, ka lēmuma sagatavošanas procesā netika pietiekami izvērtēta plānotās reorganizācijas ietekme uz būvniecības procesa kontroles funkcijas īstenošanu valstī. Turklāt revīzijas laikā tika konstatētas nepilnības normatīvajā regulējumā un atbildīgo institūciju faktiskajā rīcībā, kas ietekmē patērētāju drošību.
Lai gan Valsts kontroles sagatavotajā Ziņojumā konstatētās problēmas ir nozīmīgas, tas tā arī palika nepamanīts un būvniecības kontrole notika pēc vecās shēmas – kā sanāk un kad sanāk. Arī jaunajā Būvniecības likuma redakcijā, kas pirmajā lasījumā apstiprināta Saeimā 2010.gada 10.jūnijā, netika meklēti un piedāvāti risinājumi nedz attiecībā uz kontroles stiprināšanu būvniecībā, nedz korupcijas risku mazināšanu.
Būvniecības valsts politika, izstrādājot jauno Būvniecības likumu
Izvērtējot visu pieejamo informāciju par jaunā Būvniecības likuma izstrādes gaitu, jāsecina – pirms tika gatavots likuma teksts, netika veikta nozares problēmu izpēte un meklēti visaptveroši un kompleksi risinājumi, kā arī netika analizēta citu valstu pieredze.
Nekvalitatīvais sagatavošanas darbs un nepareizā motivācija atspoguļojās likuma tekstā, kas tika iesniegts Saeimā. Likumprojekta sākotnējā redakcija bija ļoti vispārīga, un nedeva risinājumu ne vienai līdz šim uzrunātai problēmai. Reālie risinājumi tika meklēti darba grupā Saeimā, balstoties uz klātesošo ekspertu pieredzi. Pateicoties tam, ka darba grupā Saeimā darbojās plašs ekspertu loks, likumā ietvertie risinājumi ir pietiekami veiksmīgi un, iespējams, ļaus sasniegt likuma mērķi – kvalitatīvas dzīves vides radīšana, nosakot efektīvu būvniecības procesa regulējumu, lai nodrošinātu ilgtspējīgu valsts ekonomisko un sociālo attīstību, kultūrvēsturisko un vides vērtību saglabāšanu, kā arī energoresursu racionālu izmantošanu[ 5 ].
Vēl dīvaināka un neizprotamāka situācija izveidojās, kad, strādājot Saeimā pie jaunā Būvniecības likuma, tika nolemts grozīt spēkā esošo Būvniecības likumu. Prakse, kad jaunā regulējuma izstrādes laikā tiek būtiski grozīts esošais regulējums, norāda uz politikas veidotāju un lēmumu pieņēmēju neizpratni par to, ko nozīmē kvalitatīvs un izvērtēts politikas process. Saeima likumprojektu apstiprināja (steidzamības kārtā, divos lasījumos), neņemot vērā Ekonomikas Ministrijas iebildumus un nevalstisko organizāciju skaļu iestāšanos pret izmaiņām spēkā esošajā Būvniecības likumā. Taču 13 dienas pēc tam, kad šie grozījumi bija spēkā, tie tomēr tika daļēji atcelti (piemēram, tika atcelts pants par iespēju veikt būvniecību arī tad, ja būvatļaujas tiesiskumu izvērtē tiesa) un būvniecības process atkal notika pēc normām, kas bija spēkā vairāk kā desmit gadus.
Būvniecības valsts politika pēc Zolitūdes traģēdijas
Zolitūdes traģēdija atklāja būtiskas problēmas nozarē, par kurām jau vairākus gadus runāja eksperti, taču nerisināja jaunais Būvniecības likums. Likums steigšus tika labots un papildināts. Tika nolemts izveidot Būvniecības valsts kontroles biroju, nosakot funkciju sadalījumu starp pašvaldību būvinspektoriem un kontroles biroja būvinspektoriem. Tāpat Būvniecības likumā tika ietverta norma par ēku ekspluatācijas kontroli, par sabiedriskās apspriešanas noteikumiem un citiem svarīgiem pasākumiem, veicinot drošu un kvalitatīvu būvniecības procesu.
Laiks labāko risinājumu meklēšanai nebija, visi pieņemtie lēmumi bāzēti uz dažādu ekspertu dažādo pieredzi, kas neatbilst tai praksei, kādu gribētos redzēt, izstrādājot un pieņemot tik svarīgus lēmumus. Iespēju robežās tika meklēta citu valstu pieredze, piemēram, attiecībā uz kontroles stiprināšanu skatīta Skandināvijas pieredze, taču iztrūkstot konceptuālam redzējumam par būvniecības nozari grūti vai pat neiespējami atrast labākos risinājumus konstatētām problēmām.
Ja likumprojekts jau sākotnēji būtu bijis daudz kvalitatīvāks, iespējams, to nebūtu bijis jāgroza un visas būvniecības procesā iesaistītās personas daudz savlaicīgāk apzinātos savus pienākumus un tiesības. Zolitūdes traģēdija deva mums iespēju pilnveidot likumu, tādejādi padarot būvniecības procesu kvalitatīvāku un drošāku, ļaujot izdarīt arī plašākus secinājumus par nozari vispār. Žēl, ka grozījumiem bija nepieciešama traģēdija, bet labi, ka esam mācījušies un pilnveidojuši normatīvo regulējumu būvniecības jomā.
Nākotnē skatoties
Būvniecības nozare vienmēr ir bijusi svarīga tautsaimniecības nozare, taču peripetijas ar vecā Būvniecības likuma grozīšanu un jaunā likuma papildināšanu, meklējot ātrus risinājumus, norāda uz faktu – ir nepieciešamas izmaiņas politikas veidošanas procesā. Tikai pārdomāta, izvērtēta un pamatota lēmuma pieņemšana var nodrošināt kvalitatīvu procesu, arī būvniecības jomā. Ja likuma izveide balstītos iepriekš izvērtētos risinājumos, iepazīstot citu valstu pieredzi, mums nebūtu jālauza galva, kā risināt vienu vai citu problēmu, atliktu tikai izvēlēties labāko kompromisu. Ļoti ceru, ka turpmāk grozījumi Būvniecības likumā (un ikvienā citā normatīvajā aktā) tiks pieņemti zināšanās balstītā izpētē, apspriesti ar nozares pārstāvjiem un vērsti uz sabiedrības labuma nodrošināšanu.
Šis raksts ir izdots ar Eiropas Ekonomikas zonas finanšu instrumenta un Latvijas valsts finansiālu atbalstu. Par raksta saturu atbild biedrība „Sabiedriskās politikas centrs PROVIDUS”.
Raksts sagatavots projekta „PROVIDUS – valsts partneris politikas plānošanas un veidošanas procesā” ietvaros.
Projektu finansiāli atbalsta Islande, Lihtenšteina un Norvēģija NVO darbības atbalsta programmas ietvaros.
NVO darbības atbalsta programma tiek finansēta ar Eiropas Ekonomikas zonas finanšu instrumenta un Latvijas valsts finansiālu atbalstu.
