Foto: IFRER

It kā nevainīgs strīds starp VID un Rīgas Domi par 100 latu administratīvo sodu Gundaram Bojāram var radīt lavīnas efektu, kas paver visplašākās korupcijas iespējas jomā ar visaugstāko tās risku – publiskajos iepirkumos. Strīda būtība – vai iepirkumu komisijas locekļi ir valsts amatpersonas?

Lai gan lielākā daļa Latvijas iestāžu, tajā skaitā gandrīz visas pašvaldības, savus iepirkumu komisiju locekļus uzskata par valsts amatpersonām – atbilstoši Valsts ieņēmumu dienesta (VID) un Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja (KNAB) atzinumam, tomēr Rīgas Administratīvā rajona tiesa ir lēmusi citādāk. Proti, tā ir atcēlusi VID piemēroto administratīvo sodu Rīgas mēram Gundaram Bojāram, kurš vēl arvien vairākus iepirkumu komisiju locekļus spītīgi neiekļauj valsts amatpersonu sarakstos[1].

It kā nevainīgs strīds starp VID un Rīgas Domi par 100 latu administratīvo sodu var radīt lavīnas efektu, kas paver visplašākās korupcijas iespējas jomā ar visaugstāko potenciālo risku – publiskajos iepirkumos. Pamatojoties uz tiesas nolēmumu šajā G.Bojāra administratīvā pārkāpuma lietā, arī tās valsts un pašvaldību institūcijas, kas šobrīd ir akceptējušas KNAB un VID viedokli par to, ka uz iepirkumu komisijas locekļiem attiecināms valsts amatpersonas statuss, var atsaukt savus iesniegtos valsts amatpersonu sarakstus un izslēgt no tiem iepirkumu komisiju locekļus. Tādā gadījumā kļūtu faktiski neiespējami kontrolēt to, vai iepirkumu komisiju locekļu rīcība ir tiesiska un tātad – vai efektīvi tiek izmantota ievērojam daļa valsts un pašvaldību budžeta līdzekļu.

Valsts ieņēmumu dienests ir pārsūdzējis Administratīvās rajona tiesas lēmumu, tāpēc pirms šo jautājumu atkārtotas vētīšanas vēlamies šajā rakstā izklāstīt būtiskākos argumentus par labu tam, ka iepirkumu komisiju locekļi ir atzīstami par valsts amatpersonām, kas izdod administratīvos aktus un rīkojas ar valsts vai pašvaldību mantu.

Vai iepirkumu komisiju locekļi ir valsts amatpersonas?

Domstarpības ir radījusi likumā „Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā” dotā valsts amatpersonas definīcija un jautājums, vai to ir lietderīgi piemērot attiecībā uz iepirkumu komisiju locekļiem. Interešu konflikta likumā ir paredzēti divi paņēmieni valsts amatpersonas statusa noteikšanai: pirmkārt, uzskaitot konkrētus amatus (piemēram, Valsts prezidents, Saeimas deputāts utt.), otrkārt, par kritēriju izvirzot noteiktu funkciju veikšanu (piemēram, administratīvo aktu izdošana vai rīkošanās ar valsts un pašvaldības mantu, tai skaitā finanšu līdzekļiem)[2].

Likumā ir precizēts, ka „rīcība ar valsts vai pašvaldības mantu, tai skaitā finanšu līdzekļiem, (..) ir pilnvarotas valsts amatpersonas lēmuma sagatavošana vai pieņemšana par valsts vai pašvaldības mantas iegūšanu vai nodošanu īpašumā vai lietošanā, vai atsavināšanu citām personām, kā arī par valsts vai pašvaldības finanšu līdzekļu pārdali.”[3]

KNAB uzskata, ka iepirkumu komisiju locekļi ir valsts amatpersonas Interešu konflikta likuma izpratnē, jo likums nepārprotami definē, ka par amatpersonām uzskatāmi visi, kam valsts un pašvaldību iestādēs ir tiesības izdot administratīvos aktus vai rīkoties ar valsts vai pašvaldības līdzekļiem.

Savukārt tiesa īpaši uzsver, ka tā neanalizē, vai iepirkumu komisijas locekļu lēmums ir administratīvais akts un vai šie darbinieki rīkojas ar valsts vai pašvaldību līdzekļiem, jo uzskata, ka tam nav izšķirošas nozīmes. Tiesa atzīst, ka iepirkumu komisiju lēmumi ir pakļauti stingrai vairāku pakāpju specifiskai valsts pārvaldes un tiesas kontrolei, tāpēc neesot pamata noteikt „neproporcionālus, speciālajos likumos nereglamentētus ierobežojumus”.

Publiskie iepirkumi – korupcijas ēnu zona

Publisko iepirkumu komisiju locekļi mēdz sadarboties ar potenciālajiem pretendentiem un iekļaut iepirkuma nolikumā prasības, kas atbilst tikai viena uzņēmēja interesēm – to apliecina gan KNAB ierosinātās krimināllietas, gan arī dalībnieku teiktais pērnajā novembrī Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD) Parīzē rīkotajā konferencē “Korupcijas novēršana publiskajos iepirkumos”. Vēl vairāk – konferencē valdīja diezgan pesimistiska gaisotne, secinot, ka korupcijas sērga iepirkumos visā pasaulē tikai plešas plašumā un ir nepieciešama efektīvāka kontrole. Galvenais cēlonis – iepirkumiem valsts un pašvaldības vajadzībām tiek izdots aptuveni 10 – 15% no valsts kopbudžeta, tas ir stabils ienākums, ko iekāro gan uzņēmēji, gan arī tie, kuru varā ir publiskā maka pārziņa. Kā uzsvēra ASV pārstāvji, liela loma te ir arī politisko spēku interesēm.

Lai arī pastāv simtiem dažādu normatīvo aktu un obligāti ievērojamu procedūru, tomēr pasūtāmo būvju, pērkamo preču un pakalpojumu daudzveidība vienmēr atstāj amatpersonām zināmu rīcības brīvību. Piemēram, kaut vai izdomāt, ka viens vai otrs priekšmets vispār ir jāpērk, vai kāda superdatorprogramma jāievieš, vai jāpieaicina kāds konsultants „ekskluzīvu” konsultāciju sniegšanai.

KNAB pieredze liecina, ka iepirkumos visa vara koncentrējas iepirkumu komisiju locekļu rokās – kā viņi nolems, tā būs. Iepirkumu komisija izstrādā nolikumu, pēc tam izvēlas kandidātus un vērtē pretendentu piedāvājumus. Katrs komisijas loceklis rakstveidā dod vērtējumu un atkarībā no šiem vērtējumiem tiek pieņemts lēmums par iepirkuma procedūras rezultātiem – komisija nolemj ar kādu pretendentu slēgt līgumu, citu piedāvājumi tiek noraidīti, izbeidzot ar viņiem konkrētās tiesiskās attiecības.

Saskaņā ar likumu „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām”[4], komisijas lēmums ir saistošs pasūtītājam. Tas nozīmē, ka institūcijas vadītājam, slēdzot iepirkumu līgumu, nav tiesības mainīt vai papildināt iepirkumu komisijas lēmumu.

KNAB pārbaudēs ir konstatēti fakti, kad, piemēram, kāds no komisijas locekļiem, izstrādājot tehniskās specifikācijas, pats sazinās ar potenciālajiem pretendentiem un saskaņo nolikumā izvirzāmās prasības, lai nodrošinātu tieši šī uzņēmēja uzvaru. Negodīgi ļaudis mēdz arī izpaust konfidenciālu informāciju, piemēram, cik iestāde ir paredzējusi tērēt šim iepirkumam, lai pretendents varētu pielāgot savu piedāvājumu.

Francijas Centrālā korupcijas novēršanas dienesta eksperts Žans Pjērs Buebs (Jean Pierre Bueb) konstatējis, ka izmantotie krāpšanās paņēmieni kļūst arvien izsmalcinātāki: pasūtītāji ar nolūku “piemirst” iekļaut, piemēram, ēkas projekta prasībās kāda posma izbūvi. Pretendents, kas zina par šādu “kļūdu”, piedāvā viszemāko cenu, bet vēlāk, par būves pabeigšanai nepieciešamajiem papildu darbiem uzņēmējs pieprasa milzīgi augstu samaksu. Tā kā pasūtītājs pats ir vainojams savā “aizmāršībā”, nekas cits neatliek kā maksāt, cik prasa.

Šos un citus hrestomātiskos piemērus par tūkstošiem latu vērtām “jaunām” sadaļām iestāžu interneta mājas lapās vai par simtiem tūkstošu nodokļu naudas izdošanu komunikācijas pakalpojumiem Latvijas presē var lasīt itin bieži. Lai arī pasākumi mēdz būt tādi, kuru pozitīvo efektu pat ar lupu nevar atklāt, tomēr saukt vainīgos pie atbildības izrādās neiespējami, ja lēmumu pieņēmēji nav valsts amatpersonas.

Latvijas realitāte ir tāda, ka sodāma ir tikai valsts amatpersonu nonākšana interešu konfliktā, kukuļa pieņemšana vai arī ļaunprātīga dienesta stāvokļa izmantošana. Līdz ar to amatpersonas statusa piemērošana ir tik būtiska iepirkumu komisiju locekļiem, kuru lēmums ir saistošs pat institūcijas vadītājam un kuri patiesībā nosaka, ko un no kā iepirkt.

Tiesas secinājums, ka iepirkumu komisiju lēmumi ir pakļauti stingrai vairāku pakāpju specifiskai kontrolei, liecina par ārkārtīgi vāju izpratni par iepirkumu procedūru un tās kontroli. Iepirkumu uzraudzības birojs (IUB) izskata tikai limitētā laika periodā šaura personu loka iesniegtās sūdzības par normatīvo aktu pārkāpumiem. IUB ir sūdzību izskatīšanas, nevis vispārējas kontroles mehānisms – to apliecina kaut vai fakts, ka 2003.gadā birojs izskatīja 158 sūdzības par iepirkumu procedūrām virs 10 000 latiem, bet valstī kopumā tika veiktas 20 753 iepirkumu procedūras kopsummā par 397,9 miljoniem latu. Tātad, IUB spējis pārbaudīt tikai nepilnu procentu no visiem iepirkumiem.

Turklāt IUB kompetencē nav pārbaudīt cenu aptaujas, kas ir visbiežāk piemērotā iepirkuma metode un 2003.gadā ir tikusi izmantota 19 188 reižu jeb 95% gadījumu. Tieši izmantojot cenu aptaujas visbiežāk iespējama pretendentu un pasūtītāju vienošanās, kas abām pusēm ir izdevīga un nav neviena, kas par to sūdzēsies.

Tiesās pārsūdzēto iepirkumu komisiju lēmumu skaits ir tik niecīgs, ka uzskaitīšanai pietiktu ar abu roku pirkstiem, tādēļ iepirkumu komisiju locekļu rīcības tiesiskuma kontrole ir iespējama tikai tad, ja viņi tiek vērtēti kā amatpersonas. Tāpēc, pretēji tiesas viedoklim, KNAB uzskata, ka kontrole ir ārkārtīgi vāja un faktam, ka komisiju locekļi izdod administratīvos aktus un rīkojas ar finanšu līdzekļiem, ir izšķiroša nozīme, lai nodrošinātu vienu no Iepirkumu likuma mērķiem – valsts vai pašvaldību līdzekļu efektīvu izmantošanu.

Vai iepirkumu komisiju locekļi izdod administratīvos aktus?

Saskaņā ar Administratīvā procesa likumu[5] administratīvais akts ir uz āru vērsts tiesību akts, ko iestāde izdod publisko tiesību jomā attiecībā uz individuāli noteiktu personu vai personām, nodibinot, grozot, konstatējot vai izbeidzot konkrētas tiesiskās attiecības vai konstatējot faktisko situāciju.

KNAB uzskata, ka lēmums par iepirkuma procedūras rezultātiem ir administratīvais akts par rīcību ar valsts un pašvaldības līdzekļiem, ar kuru tiek nodibinātas, grozītas, konstatētas vai izbeigtas tiesiskās attiecības. Šie lēmumi noteikti nav uzskatāmi par iestādes iekšēju lēmumu, kas skar tikai pašu iestādi, jo ar iepirkumu komisijas lēmumu pretendentam vai kandidātam tiek radītas tiesiskas sekas, kā arī tiek aizskartas viņa tiesības vai intereses.

Arī Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes pasniedzējs F.Vaivods, analizējot publiskā iepirkuma tiesisko dabu, atzīst, ka pasūtītāja lēmums, ar kuru pasūtījuma izpildes tiesības tiek piešķirtas vienam pretendentam vai vairākiem pretendentiem, atbilst administratīvā akta pazīmēm.[6]

Līdzīgu viedokli paudusi arī VID Korupcijas kontroles daļas priekšniece A.Krastiņa, vērtējot iepirkuma komisijas locekļu valsts amatpersonu statusu likuma „Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā” kontekstā[7].

Tā kā iepirkumu komisijas locekļi ir tie, kas sagatavo pretendentu piedāvājumu vērtējumu un lēmumu par iepirkuma procedūras rezultātiem, tad viņi ir atzīstami par valsts amatpersonām un uz viņiem attiecas Interešu konflikta likuma normas.

Vai iepirkumu komisiju locekļi rīkojas ar valsts naudu?

Lemjot par valsts amatpersonas statusa attiecināšanu uz iepirkumu komisijas locekļiem, „tiesa atzīst, ka nav pamata attiecināt uz plašu personu loku papildus ierobežojumus situācijā, kad likumdevējs nav skaidri paudis savu gribu šādus ierobežojumus uz šo personu loku attiecināt”.

Te nu jāpaskaidro, ka Interešu konflikta likums ir pieņemts tieši tādēļ, lai izvairītos no situācijām, kad valsts amatpersonu darbībā pastāv jebkāda personiskā vai mantiskā ieinteresētība. Likums definē to valsts un pašvaldības iestāžu darbinieku loku, kas uzskatāmas par valsts amatpersonām, un tajā minētajām pazīmēm nepārprotami atbilst iepirkumu komisiju locekļi. Ja likumdevējs visas amatpersonas vēlētos uzskaitīt, tad iestāžu lielo atšķirību dēļ amatu nosaukumi aizņemtu vairākus desmitus lappušu. Lai no tā izvairītos, Interešu konflikta likuma izstrādes darba grupa vienojās, ka amatpersonu saraksti jāveido, pamatojoties uz darbinieku funkcijām, nevis amata nosaukumu[8].

Pieņemot lēmumus par visu iepirkuma gaitu, sākot ar uzaicinājumu iesniegt piedāvājumu līdz pat uzvarētāja izvēlei, iepirkumu komisiju locekļiem ir piešķirtas pilnvaras rīkoties ar valsts un pašvaldību finanšu resursiem. Tādēļ, lemjot par valsts amatpersonas statusa noteikšanu, nedrīkst ignorēt tā likuma prasības, kurš specifiski nosaka interešu konflikta riska jomas.

Noslēgumā jāuzsver, ka tiesas lēmums G.Bojāra administratīvā pārkāpuma lietā var radīt sekas, kas nodarīs milzīgus zaudējumus ne tikai valsts budžetam, bet arī valsts ekonomikai kopumā, jo, atbrīvojot iepirkumu komisijas locekļus no Interešu konflikta likuma ievērošanas, nebūs iespējams šīs personas saukt pat pie kriminālatbildības par amata noziegumiem. Būs apgrūtināta arī zaudējumu piedziņa no šīm personām, ja to darbība būs nodarījusi kaitējumu, piemēram, kādam uzņēmējam. Par visām iepirkumu komisijas locekļu „kļūdām” faktiski maksās valsts un sabiedrība kopumā.

_________________

[1] 2004.gada 17.decembrī Administratīvajā rajona tiesā tika skatīts G.Bojāra pieteikums par VID 2004.gada 12.jūlija lēmumu Nr. F11.1.4/26-27, ar kuru viņam tika uzlikts 100 latu naudas sods saskaņā ar Latvijas Administratīvo pārkāpumu kodeksa 16632.pantā noteikto, t.i., par normatīvajos aktos noteikto valsts amatpersonu sarakstu un to grozījumu neiesniegšanu noteiktā kārtībā, kā arī par nepilnīgu šādu sarakstu iesniegšanu. G.Bojārs sarakstos nebija iekļāvis iepirkumu komisijas locekļus, uzskatot, ka tiem nav piemērojams valsts amatpersonu statuss. Saistībā ar to tiesa lēma par valsts amatpersonas statusa attiecināšanu uz iepirkumu komisijas locekļiem.

[2] Likuma 4.panta 1.daļa nosauc amatus, bet 2.daļa paredz, ka par valsts amatpersonām uzskatāmas arī personas, kurām, pildot amata pienākumus valsts vai pašvaldības institūcijās, saskaņā ar normatīvajiem aktiem ir tiesības izdot administratīvus aktus, kā arī veikt uzraudzības, kontroles, izziņas vai sodīšanas funkcijas attiecībā uz personām, kas neatrodas to tiešā vai netiešā pakļautībā, vai tiesības rīkoties ar valsts vai pašvaldības mantu, tai skaitā finanšu līdzekļiem.

[3] Likuma” 18.panta 2. daļa.

[4] Likuma 23.panta 6. daļa.

[5] Administratīvā procesa likuma 1.panta trešā daļa

[6] Skat. Vaivods F. Publiskā iepirkuma divējādā tiesiskā daba. Žurnāls „Likums un Tiesības, 2004, oktobris, 6.sējums, nr.10, 313.lpp..

[7] Skat. Krastiņa. A, Iepirkuma komisiju locekļi: ir vai nav valsts amatpersonas. „Jurista Vārds”, 2004.gada 30.novembris, Nr.46, 8.-10.lpp..

[8] Interešu konfliktu novēršanas likuma izstrādes darba grupa 2001.gada 3.maija sēdes protokols