"Latvijas Vēstnesis", 09.09.2003.Pielikums "Jurista vārds"
Šā gada 30. jūnijā pie Valsts prezidentes kancelejas pēc partijas “Jaunais laiks” iniciatīvas tika izveidota darba grupa, kuras uzdevums ir izstrādāt likumprojektu par ombuda (valsts tiesībsarga) institūciju un priekšlikumus šādas institūcijas ieviešanai. Plašsaziņas līdzekļos jau izskanējuši tās iniciatoru komentāri, ka Latvija ir viena no retajām Eiropas valstīm, kurā nav ombuda institūcijas un tā nekavējoties jārada. Jāpiebilst, ka diskusijas par ombuda institūcijas izveidi Latvijā notika jau 2000.gadā, kad tika izstrādāta koncepcija par ombuda institūcijas izveidošanu Latvijā un Ombudbiroja likumprojekts. Taču, izstrādājot sākotnējo likumprojektu, diemžēl netika ņemta vērā jau esošā cilvēktiesību ombuda praktiskā pieredze. Iesaistoties jaunajā diskusijā par ombuda institūcijas izveidi Latvijā, Valsts cilvēktiesību birojs (VCB) vēlētos vērst sabiedrības uzmanību uz vairākiem būtiskiem aspektiem.
Vai Latvijā ir ombuds?
Cilvēka tiesību aizsardzībai nacionālajā līmenī ir ļoti būtiski izveidot pieejamu institūciju sistēmu un nodrošināt tās neatkarīgu un efektīvu darbību. Katra valsts to veido atbilstoši vietējai situācijai, tiesiskajām tradīcijām un savām iespējām ar mērķi uzlabot katra indivīda iespējas aizsargāt savas tiesības. Institūcijas nosaukumam, iekšējai struktūrai un darbības veidam šeit ir tikai sekundāra nozīme. Par ombudsmenu[1] šī institūcija tiek saukta galvenokārt Skandināvijas valstīs un atsevišķās Austrumeiropas valstīs, kas pārņēmušas tieši šo modeli, kura pamatā ir sūdzību izskatīšana par valsts pārvaldes iestāžu rīcību.
1995.gadā Latvijā tika izveidots Valsts cilvēktiesību birojs, kas saskaņā ar likumu “Par Valsts cilvēktiesību biroju” (05.12.1996.) ir patstāvīga valsts iestāde, kuras funkcijās ietilpst sūdzību izskatīšana par jebkuru cilvēktiesību pārkāpumu. Tas ir neatkarīgs lēmumu pieņemšanā un uzdevumu realizācijā. VCB tika izveidots kā cilvēktiesību aizsardzības iestāde un cilvēktiesību ombuds, balstoties uz Parīzes principiem[2], saskaņā ar kuriem valsts cilvēktiesību institūcijām tiek piešķirti plaši mandāti, kuros bez sūdzību izskatīšanas iekļautas arī tādas funkcijas kā likumdošanas un administratīvās prakses pārbaudes, ziņojumu sagatavošana, cilvēktiesību veicināšanas un publicitātes pasākumi. Turklāt valsts cilvēktiesību institūciju mandāti atšķirībā no klasiskajiem ombudu modeļiem parasti attiecas ne tikai uz valsts sektoru, bet arī uz privāto sfēru.
Veidojot VCB, par pamatu tika ņemti vairāku cilvēktiesību un ombudinstitūciju darbības paraugi, bet visvairāk — Austrālijas modelis, kur cilvēktiesību aizsardzības iestāde darbojas trijos virzienos — informē un izglīto sabiedrību par cilvēktiesībām, sniedz atzinumus par konkrētiem jautājumiem cilvēktiesību jomā, kā arī izskata jebkuru sūdzību par cilvēktiesību pārkāpumu. Tātad ombudsmeņa funkcijas jau ir iekļautas vienā no VCB darbības virzieniem. Kompetenci sūdzību izskatīšanā reglamentē likuma “Par Valsts cilvēktiesību biroju” 5.—8.pants. Jāpiebilst, ka kopš 1997.gada VCB ir pilntiesīgs un atzīts Starptautiskās ombudu institūcijas loceklis. VCB kā cilvēktiesību ombuds atbilst kritērijiem, kas izvirzīti ombuda institūcijai, kurus noteicis Starptautiskais ombuda institūts, un VCB pārstāvji regulāri apmeklē ombudu institūciju seminārus un gadskārtējās konferences. 2003.gada sākumā VCB ir iesaistījies arī Eiropas Savienības ombudsmeņa informācijas apmaiņas un koordinācijas tīklā (sistēmā).
Vairākās starptautiskās ombudu institūciju sanāksmēs ir izskanējis viedoklis, ka tradicionālais ombudsmeņa modelis, kas ietver tikai sūdzību izskatīšanu par pārkāpumiem no valsts iestāžu puses, ir mazāk efektīvs, jo sabiedrības informēšana ir ļoti svarīga cilvēktiesību situācijas uzlabošanai valstī, kā arī praksē šīm iestādēm arvien biežāk tiek prasīts izteikt viedokļus un veikt pētījumus. No iepriekšminētā izriet, ka Latvijā esošais modelis ir progresīvāks, arī savā astoņu gadu darba praksē VCB ir secinājis, ka šīs funkcijas ir savstarpēji cieši saistītas un viena otru papildinošas un no tām noteikti nevajadzētu atteikties. Kā konstatējusi starptautisku ekspertu grupa, kas 2001.gadā veica VCB darbības izvērtējumu saistībā ar ombuda funkcijām,[3] VCB ir plašāks mandāts, proti, vairāk proaktīvu funkciju nekā tradicionālajiem ombudiem, turklāt pozitīvi vērtējama ir VCB ir uzraudzības kapacitāte, kas attiecas uz privātpersonām.
VCB Latvijā darbojas kā cilvēktiesību ombudsmens un arī turpmāk vēlas attīstīt savu darbību šajā jomā. Taču savā sūdzību izskatīšanas praksē VCB ir saskāries ar to, ka daudzās ar cilvēktiesībām nesaistītās sfērās (piemēram, pakalpojumu nodrošinājums un tarifi, īres maksa, civiltiesiski strīdi, kvalitatīvas vides jautājumi u.c.) indivīdiem pagaidām nav iespējama efektīva savu tiesību aizstāvēšana citās institūcijās un viņi iesniedz savas sūdzības VCB. Ar pašreizējiem finanšu un darbinieku resursiem un biroja pilnvarām liela daļa no šīm sūdzībām netiek risinātas, kā arī nav biroja kompetencē pēc būtības, taču apstāklis, ka indivīdam tiek liegtas tiesības uz efektīvas aizsardzības nodrošinājumu valsts institūcijās tiesību pārkāpuma gadījumā (Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 13.pants) automātiski “ievirza” šo lietu VCB darbības sfērā. Tomēr birojs vēlētos pievērsties pamatotām sūdzībām par cilvēktiesību pārkāpumiem un tās kvalitatīvi izskatīt, nevis bezjēdzīgi tērēt resursus kvantitātē. Latvijā ir vajadzīga ombuda darbības paplašināšana, it īpaši izskatot visa veida sūdzības par valsts pārvaldi. Arī minētā starptautisko ekspertu grupa vērsa uzmanību, ka šobrīd Latvijā nevienam neatkarīgam valsts institūtam nav dotas īpašas pilnvaras izskatīt sūdzības par sliktu pārvaldi, kas neietver cilvēktiesību aspektu. Tomēr, tika uzsvērts, ka reformai jābūt tādai, lai izmaiņas likumdošanā neietekmētu VCB kapacitāti, sašaurinot tā mandātu cilvēktiesību jomā.
Struktūra un kompetence
Lemjot par ombuda darbības paplašināšanu Latvijā, ir jāņem vērā valstī jau pastāvošās prakses rezultāti, kā arī līdzīgu valstu pieredze. Nereti valstīs darbojas vairāki neatkarīgi ombudsmeni, katrs pārzinot konkrētu sfēru (sektoru ombudi). Taču, ieviešot šādu modeli, ir rūpīgi jāizvērtē katras sfēras problemātika un potenciālo sūdzību daudzums.
VCB līdzšinējā prakse rāda: ja, kā iecerēts Ombudbiroja likumprojektā, līdztekus Vispārējo cilvēktiesību ombudam tiks ieviesti daži sektoru ombudi, varētu izveidoties situācija, ka katrs sektoru ombuds saņemtu saprātīgi izskatāmu sūdzību apjomu un norobežotos savā sfērā, taču Vispārējo cilvēktiesību ombudam, līdzīgi kā līdz šim VCB, tiktu sūtītas sūdzības par visdažādākajiem jautājumiem, kas skar vai arī neskar cilvēktiesību jomu. Mājokļu jautājumi, īpašumtiesības, tiesības uz sociālo drošību u.c. sociālās problēmas, kas ir visaktuālākās, saskaņā ar VCB saņemto sūdzību statistiku, būtu jāuzņemas šim ombudam. Līdz ar to izskatāmo lietu sadalījums būtu diezgan nesamērīgs. Būtisks trūkums pašreizējā likumprojektā ir tāds, ka, nosakot atsevišķus neatkarīgus ombudus, nav definēta un konkretizēta katra ombuda kompetence, tematu un sūdzību loks, kas piekritīgi katram no ombudiem. Absolūti nav saprotams, kā kompetences sadalīs šobrīd paredzētais Tieslietu, iekšlietu un militāro jautājumu ombuds un Procesuālo tiesību ombuds. Piemēram, kurš no viņiem izskatīs sūdzību no ieslodzījuma vietas par nepamatoto aizturēšanu, ilgo apcietinājumu un procesuālajiem pārkāpumiem tiesas darbā?
Citu ombudinstitūciju prakse rāda, ka sadrumstalota institūcija ar vairākiem neatkarīgiem ombudiem ir nepieejamāka un rada cilvēkos neizpratni, pie kura no ombudiem jāvēršas, kā arī var veicināt kompetenču pārklāšanos. Piemēram, Lietuvā, kur ir pieci atsevišķi ombudi ar katram likumā paredzētu savu kompetenci, pašlaik diskutē par to reorganizāciju, jo darba apjoms ir ļoti nevienlīdzīgs un nereti cilvēki ar vienu un to pašu problēmu vēršas pie katra no tiem. Situācijai atbilstošāks šķiet Slovēnijā ieviestais modelis, kur ombudam pakļautie vietnieki ir atbildīgi katrs par savu jomu. Tas, vispirms, nerada neskaidrības iedzīvotājos, kā arī ļauj ombudam sadalīt lietas vienlīdzīgi un efektīvāk pārzināt un uzraudzīt situāciju valstī kopumā. Arī iepriekšminētā ekspertu grupa noraida sektoru modeli kā Latvijai nepiemērotu, sabiedrībai nesaprotamu un iesaka veidot centralizētu ombudinstitūciju ar dažādiem specializācijas departamentiem. Eksperti uzsver: “VCB darbotos kā visaptverošs neatkarīgs uzraudzības mehānisms cilvēktiesību un sliktas pārvaldes sferā.” Tam par labu runā apstākļi, ka organizācija jau darbojas, tā ir atpazīstama, reorganizācija prasītu mazāk līdzekļu un tā būtu efektīvāka gan pieejamības, gan valsts līdzekļu izmantošanas ziņā.
Funkcijas un darbības efektivitāte
Absolūtā vairākumā valstu ombuda lēmumiem ir rekomendējošs raksturs. To iedzīvināšana tiek panākta ar ombuda autoritāti valstī, publiskā vārda spēku, sabiedrības respektu pret valsts tiesību sistēmu un starptautiskajām saistībām. VCB prakse rāda, ka Latvijā “nostrādā” arī bailes no negatīva atspoguļojuma presē, nevēlēšanās zaudēt, ja lieta nonāks līdz tiesai, vai vēl jo vairāk — līdz starptautiskajām institūcijām. Tomēr joprojām valstī ir daudz problemātisku jomu, kur progress noris lēni, un būtu naivi cerēt, ka iestādes nosaukšana maģiskajā ombuda vārdā spēs krasi mainīt situāciju.
Lai darbotos pēc iespējas efektīvi, likumā ir svarīgi nostiprināt plašu ombuda tiesību un pilnvaru loku. Likums par VCB paredz tiesības pieprasīt informāciju no valsts amatpersonām un privātpersonām, kā arī pēc savas iniciatīvas reaģēt uz cilvēktiesību pārkāpumiem. Izstrādājot jaunu likumu, papildus šīm tiesībām vajadzētu nostiprināt arī tiesības bez iepriekšēja brīdinājuma netraucēti iekļūt slēgta tipa iestādēs (cietumos, izolatoros, slimnīcās, pansionātos u.c.) un bez personāla klātbūtnes tikties ar to iemītniekiem. Tāpat būtu vēlams likumā nostiprināt ombuda pieeju valsts noslēpumam, kuras trūkums šobrīd ir kavējis vairāku lietu vispusīgu izskatīšanu VCB.
Pašlaik bažas rada fakts, ka sākotnējā Ombudbiroja likumprojekta 14.pants sašaurina ombuda kompetenci, aizliedzot izskatīt sūdzības par vairākām valsts augstākajām amatpersonām. VCB tagad šādā veidā nav ierobežots un izskata jebkuru sūdzību par cilvēktiesību pārkāpumu, un tas nekad nav izraisījis strīdus par hierarhiju kompetencēm vai tamlīdzīgi. Jāpiebilst, ka sūdzības parasti tiek iesniegtas par konkrētu pārkāpuma faktu, tiesības aizskarošiem iestāžu lēmumiem u.tml., bet ne par konkrētām amatpersonām. Cilvēktiesības ir attiecības starp indivīdiem un valsti, un tikai valsts var tikt atzīta par vainīgu cilvēktiesību pārkāpumā. Cilvēka tiesības aizskarošus lēmumus var pieņemt jebkura valsts amatpersona, tādēļ nebūtu efektīvi tādējādi sašaurināt institūcijas kompetences loku. Turklāt, tā kā ombuds nepieņem juridiski saistošus lēmumus, arī plašāka kompetence sūdzību izskatīšanā nenonāk konfliktā ar pašreizējo tiesību sistēmu un uzraudzības hierarhiju. Piemēram, liedzot izskatīt sūdzības par ģenerālprokuroru, ārpusē paliks daudz nopietnu sūdzību, jo ļoti daudzās lietās cilvēks ir izgājis visas prokuratūras instances un lietā ir arī atbildes ar ģenerālprokurora parakstu.
Nozīmīga funkcija, kas noteikti ar likumu jāietver ombuda kompetencē, ir diskriminācijas gadījumu izskatīšana. ES Direktīvas 2000/43/EC, kas nosaka vienādas attieksmes principa ieviešanu neatkarīgi no personas rases un etniskās piederības (ES Rasu direktīva), kā arī Dzimumu līdztiesības direktīva, pieprasa noteikt valstī atbildīgo institūciju par nediskrimināciju, izvirzot tai konkrētas prasības. ES valstīs tieši ombudu institūcijas ir tās, kas parasti veic šos pienākumus. VCB tiek minēts kā atbilstošākais vienlīdzīgas attieksmes veicināšanas iestādei, jo darbojas šai jomā un ir neatkarīgs. Pašlaik VCB mēģina piesaistīt līdzekļus atsevišķas nodaļas izveidošanai, kas padziļināti darbotos tieši ar šiem jautājumiem. VCB jau ir iesaistījies šo ES institūciju apritē, darbiniekiem apmeklējot vairākus pasākumus un ziņojot par savu darbu. Arī Ministru kabineta akceptētajā Valsts koncepcijā dzimumu līdztiesības ieviešanai VCB ir noteikts kā institūcija, kas izskata sūdzības par dzimumu līdztiesības pārkāpumiem. Ombuds šajā koncepcijā tika minēts kā mehānisms nākotnes perspektīvā.
Pašlaik valstī darbojas vairākas institūcijas, kas izskata sūdzības par specifiskiem cilvēka tiesību pārkāpumiem, piemēram, Datu valsts inspekcija, Valsts darba inspekcija u.c. Taču tās nav neatkarīgas, jo atrodas konkrētas ministrijas pārraudzībā, kas atsevišķos gadījumos var būt šķērslis objektīvai lietas izskatīšanai. Ieviešot ombuda institūciju, ir jādomā par tiesību aizsardzību konceptuāli un, mūsuprāt, efektīvāk būtu, ja šīs jomas tiktu iekļautas ombuda kompetencē, tādējādi nodrošinot neatkarību.
Svarīgākais, izstrādājot jaunu likumu un paplašinot ombuda darbības jomu, ir, lai, paredzot jaunas funkcijas un kompetences, netiktu zaudētas jau esošās, kuru nepieciešamība ir apstiprinājusies praksē.
Ja reorganizētajai iestādei tiks atstātas tikai klasiskās ombuda funkcijas, tas nozīmēs kompetences zaudēšanu pār privāto sektoru. Tā rezultātā tiktu ierobežota VCB kapacitāte ieņemt alternatīvās tiesas lomu atsevišķos cilvēktiesību strīdos, kuros iesaistīti privāti darba devēji vai tamlīdzīgi. Tāpat rastos problēmas būt par ES prasīto vienlīdzīgu iespēju institūciju, jo saskaņā ar ES Rasu direktīvu tai ir jāizskata arī strīdi starp privātām pusēm.
Nebūtu lietderīgi atteikties no atzinumu sniegšanas par aktuāliem cilvēktiesību jautājumiem, ko šobrīd VCB ļoti bieži pieprasa gan indivīdi, gan iestādes, gan plašsaziņas līdzekļi. Šāda prakse būtu jāturpina, lai veicinātu izpratni par cilvēktiesībām sabiedrībā. Tāpat nozīmīga ir izglītojošā funkcija, ko gan diemžēl pēdējos gados VCB traucē pilnvērtīgi veikt ierobežotais valsts budžeta finansējums.
Kopsavilkums
Latvijā jau astoņus gadus darbojas cilvēktiesību ombuds, kura kompetence būtu jāpaplašina, aptverot dažāda veida sūdzības par valsts pārvaldi, lai tas darbotos kā visaptverošš neatkarīgs uzraudzības mehānisms cilvēktiesību un sliktas pārvaldes sferā. Visracionālāk būtu veidot ombuda institūciju uz VCB bāzes, ņemot vērā pozitīvo un negatīvo pieredzi, t.i., paplašināt pilnvaras, kuru pietrūkst, taču nezaudējot esošo plašo kompetenci — reaģēt pēc savas iniciatīvas, izskatīt sūdzības par privāto sfēru, sniegt atzinumus, analizēt likumdošanu, izglītot.
Ceram, ka jaunā likumprojekta izstrādātāji un virzītāji ņems vērā uz Latvijas cilvēktiesību ombuda pieredzi balstītos ieteikumus un plānotās pārmaiņas tikai uzlabos indivīda tiesību aizsardzību.
_______________________
[1] “tiesību sargs” vai “sūdzību komisārs”, kuru parlaments ieceļ, lai atklātu un atrisinātu problēmas, kas rodas starp valsts pārvaldi un iedzīvotājiem. Radies no zviedru valodas vārda “ombudsman” (zviedru val. ombud — pilnvarotais; man — vīrs), kas ar tieši tādu rakstību vai, piemērojot to nacionālām īpatnībām, pārņemts valstīs, kur šī institūcija iedibināta.
[2] Apvienoto Nāciju Rezolūcijas 48/134 (20.12.1993) pielikums “Principi attiecībā uz nacionālo cilvēktiesību aizsardzības un to veicināšanas institūciju statusu un darbību” (t.s. Parīzes principi)
[3] Apsvērumi un rekomendācijas. Ekspertu grupas pārskata ziņojums par Valsts cilvēktiesību biroja un ombuda funkcijām Latvijā, 2001.g. 3. — 11.aprīlis