PROVIDUS kā pieaicinātās personas viedoklis Satversmes tiesai par pašvaldību jautājumiem (17.12.2019)
Nr.2019/IK-033
Rīgā, 2019.gada 17.decembrī
Latvijas Republikas Satversmes Tiesas tiesnesei
Sanitai Osipovai
Pieaicinātās personas viedoklis lietā Nr.2019-17-5
Domnīcas PROVIDUS vārdā pateicos Jums par iespēju sniegt viedokli par jautājumiem, kuriem varētu būt nozīme lietā Nr. 2019-17-05.
Izskatāmajā lietā Satversmes tiesai būtu jāatbild uz lietas pamatjautājumu – vai pašvaldībai ir tiesības organizēt konsultācijas ar sabiedrību tādā formā, kas atgādina vēlēšanas vai referendumus? PROVIDUS nevar piedāvāt juridisko analīzi par šo jautājumu, taču vēlamies padalīties ar konteksta informāciju un dažiem novērojumiem, kuri var palīdzēt Satversmes tiesai, meklējot uz to atbildes.
(1)Pašvaldību iespēja eksperimentēt ar dažādām iedzīvotāju iesaistes formām ir laba un demokrātiskā sabiedrībā vajadzīga prakse. Providus 2019.gadā identificēja 38 piemērus tam, kā Latvijas pašvaldības ir sekmīgi iesaistījušas iedzīvotājus savā darbā – lielāko daļu no šiem labās prakses piemēriem raksturo tas, ka tie bija pašvaldības pašas iniciatīva, bez izvērsta likuma regulējuma (piemēram, konsultācijas ar iedzīvotājiem par pašvaldības budžetu, iespēja norādīt uz risināmām problēmām pārvaldniekam WhatsApp čatā).
(2)Latvijas sabiedrības iesaiste lēmumu pieņemšanā Latvijas pašvaldībās, kā arī pašvaldību deputātu vēlme izzināt plašākas sabiedrības viedokļus par savas pašvaldības darba aktualitātēm ir reta un neregulāra. 2016.-2017.gadā PROVIDUS pētnieces Līga Stafecka un Iveta Kažoka veica pētījumu par varas līdzsvaru un kontroli Latvijas pašvaldībās . Pētījumā tika atklāts: “Reaģējot uz jautājumu par to, vai „pašvaldībā darbojas kādas sabiedriskās organizācijas, kas uzrauga pašvaldības darbu vai kas piedalās domes komiteju sēdēs ar savu ekspertīzi, viedokli?”, trīs ceturtdaļas (76%) no aptaujātajiem deputātiem atbildēja noliedzoši. Tas nozīmē, ka labi ja katrā ceturtajā pašvaldībā sabiedrisko organizāciju līdzdalība domes sēdēs ir norma. Tā kā anketa tika aizsūtīta tikai lielāko pašvaldību deputātiem, var pieņemt, ka iedzīvotāju līdzdalība citās pašvaldībās ir vēl zemāka. Kā tipiskākā līdzdalības forma tika piesaukta iedzīvotāju konsultatīvās padomes. Zemo sabiedrības interesi un vājās iespējas sekot līdzi pašvaldību darbam apliecina arī pētījuma ietvaros veiktās intervijas: ja neskaita nesen izveidoto Saldus aizsardzības biedrību, gandrīz visi tajās piesauktie gadījumi, kur vietējā sabiedrība ikdienā cenšas sekot līdzi domes darbam, attiecās uz Rīgu vai pašvaldībām, kas atrodas netālu no Rīgas. Lai gan epizodiski arī citās pašvaldībās vietējās organizācijas vai aktīvisti cenšas ietekmēt domes pieņemtos lēmumus, aktivizēšanās un organizēšanās notiek ap kādu gaidāmu lēmumu un izzūd tad, kad tas vairs nav aktuāls. (15.-16.lpp.)” Arī 2019.gadā, meklējot labās prakses piemērus Latvijas pašvaldībās par sekmīgu iedzīvotāju iesaisti , pētījuma autores, pēc visu Latvijas pašvaldību uzrunāšanas, identificēja tikai 38 labās prakses piemērus no 21 Latvijas pašvaldībām, secinot, ka “sadarbībai atvērto pašvaldību varētu būt vairāk, ņemot vērā, ka Latvijā pašlaik darbojas 119 pašvaldības (8.lpp.)” Ikšķiles novada pašvaldība uz aicinājumu padalīties ar labās iedzīvotāju iesaistes prakses piemēriem pētniekiem neatsaucās.
(3)Ikšķiles novada organizētā aptauja nav Latvijas pašvaldībām tipiska. Kad Providus pētnieki 2019.gadā meklēja labās iedzīvotāju iesaistes prakses Latvijas pašvaldībās, vairākas pašvaldības minēja, ka tās organizē iedzīvotāju aptaujas. Ar iedzīvotāju aptaujām gan šīs pašvaldības parasti saprata vienkāršas, internetā pieejamas anketas (piemēram, Google formas), nevis lielus klātienes pasākumus.
(4) Ja Ikšķiles novada pašvaldības mērķis bija precīzi izzināt pašvaldības iedzīvotāju viedokli, tad tā izvēlējās šim nolūkam maz piemērotu metodi. Visefektīvākais veids tam, lai noskaidrotu iedzīvotāju šī brīža attieksmes – reprezentatīva attiecīgās sabiedrības iedzīvotāju aptauja, kura tiek uzticēta socioloģisko pētījumu veicējam ar lielu pieredzi un labu reputāciju. Ja valsts institūcija vai pašvaldība vēlas iegūt ne tikai pašreizējo noskaņojumu “fotogrāfiju”, bet arī saprast, kā iedzīvotāju noskaņojumi varētu mainīties tad, ja iedzīvotājiem būtu iespēja dziļāk iepazīties ar attiecīgo jautājumu, tad iestāde vai pašvaldība var šim nolūkam izmantot šobrīd daudz kur pasaulē populārās deliberatīvās demokrātijas metodes. Šo metožu esence: pēc nejaušības principa atlasīt uz apspriedi tādus iedzīvotājus, kuri pēc saviem demogrāfiskajiem un sociālekonomiskajiem paradumiem reprezentē iedzīvotāju kopumu, dot viņiem iespēju rūpīgi izsvērt attiecīgo jautājumu, pēc tam mērīt viņu noskaņojumu izmaiņas (piemēram, Deliberative Polling metode). Citas iedzīvotāju viedokļu apkopošanas formas – interneta aptaujas, klātienes sanāksmes, referendumi – ļauj noskaidrot sabiedrības viedokli ierobežotākā veidā, proti, tās ļauj spriest tikai par aptauju dalībnieku noskaņojumiem, bet neļauj šos noskaņojumus vispārināt uz sabiedrību kopumā vai uz visiem konkrētās pašvaldības iedzīvotājiem.
(5)Demokrātiskā sabiedrībā valsts iestāžu un pašvaldību konsultācijas ar sabiedrību ir vēlama metode arī gadījumos, kad konsultāciju dalībnieki pārstāv tikai savu viedokli un nereprezentē sabiedrību kopumā. Attīstot šādas iedzīvotāju iesaistes metodes, “tiek stiprināta vietējā līmeņa demokrātija, savstarpējā uzticēšanās, spēja uzņemties atbildību, sadarboties un panākt iedzīvotāju vajadzībām atbilstošākos, efektīvākos risinājumus (8.lpp.) ” Vienlaikus šādos apstākļos daudz lielāka nozīme ir viņu izteikto viedokļu vai argumentu saturam un spēkam, nevis tam, cik daudzi dalībnieki attiecīgo viedokli ir vai nav pauduši. Vienīgais izņēmums – gadījumi, kad šīm iedzīvotāju apspriedēm ir saistošas sekas (piemēram, vēlēšanas, lemjoša rakstura referendumi, ar likumu noregulētās kolektīvās petīcijas, ja valsts iestādēm ir pienākums uz tām atbildēt, sabiedrības līdzlemti budžeti tad, ja balsošanas rezultāti pašvaldību domēm ir obligāti jāņem vērā).
(6)Ikšķiles novada organizētās aptaujas forma pēc savas būtības atgādina konsultatīva rakstura referendumu. Abstrahējoties no jautājuma par to, vai Ikšķiles novada pašvaldība drīkstēja organizēt konsultatīva rakstura referendumu bez īpaša šim nolūkam domāta likuma regulējuma, domnīcas PROVIDUS vārdā vēlos paskaidrot, kādēļ esam 2019.gadā iebilduši pret konsultatīviem referendumiem veltītu regulējumu jaunizstrādājamā Pašvaldību referendumu likumā un arī turpmāk pret šo ieceri iebildīsim.
Par spīti pēdējo gadu progresam, Latvija joprojām ir to ES valstu pieciniekā, kur iedzīvotāji vismazāk tic savām spējām ietekmēt savā valstī pieņemtos lēmumus . Caurmērā 45% Latvijas pilsoņu tic tam, ka viņu balsij Latvijā ir nozīme, kamēr Eiropas Savienībā vidēji savas balss nozīmei savā valstī tic 65% pilsoņu. Ir divas piemērotas metodes tam, lai mazinātu distanci starp varu un pilsoņiem, – dot iespējas pilsoņiem pieņemt vairāk tādus lēmumus, kuriem būtu saistošas sekas (piemēram, lemjošie referendumi, sabiedrības līdzlemta budžetēšana, kolektīvie iesniegumi, uz kuriem iestādei ir obligāti jāsniedz atbilde), vai arī veidot efektīvas un jēgpilnas konsultēšanās metodes, kur iedzīvotāji var dalīties ar savu pieredzi, pārrunāt dažādus risinājumu variantus, izdomāt jaunas pieejas. Konsultatīva rakstura referendumi nepiedāvā ne platformu jēgpilnai diskusijai, ne arī iespēju iedzīvotājiem pašiem pieņemt lēmumus. Tad, ja konsultatīvos referendumus varētu ierosināt pašvaldību vadītāji, tas drīzāk kļūtu par sabiedrisko attiecību, pašvaldību tēla veidošanas instrumentu (proti, pašvaldību vadītāji organizētu šādas konsultācijas tikai tad, ja viņiem pašiem tas būtu izdevīgi), nevis jēdzīgu metodi tam, lai ieklausītos iedzīvotāju bažās un argumentos.
Šie ir iemesli, kādēļ domnīca PROVIDUS neatbalsta pašvaldību līmeņa konsultatīvos referendumus. Vienlaikus gadījumā, ja Latvijā tomēr tiktu organizēti konsultatīvie referendumi, būtu labāk, lai to vispārējais organizēšanas regulējums tiktu nostiprināts likumā, nevis tiktu ad hoc formā izdomāts katrā konkrētajā pašvaldībā. Pretējā gadījumā būtu risks, ka konsultatīvā referenduma pamatnoteikumi (nosacījumus dalībai šādā referendumā, laika grafiku, balsu skaitīšanu, organizēšanas formu) tiktu piemēroti domes deputātu vairākuma tā brīža izpratnei par to, kā panākt sev vēlamu iznākumu.
Ar cieņu,
Iveta Kažoka
PROVIDUS direktore