Foto: Andrew Carr
Jāsecina, ka būvatļaujai ir divas daļas ar atšķirīgām tiesiskām sekām un ietekmi uz trešajām personām.
Ir pagājuši nedaudz vairāk kā trīs mēneši kopš spēkā ir jaunais Būvniecības likums – likums, par kura kvalitāti un kapacitāti ir izteikti daudz dažādi pieņēmumi un minējumi. Ir bijušas gan pozitīvas atsauksmes, gan kritiskas piezīmes, taču to, vai likums sasniegs likumdevēja noteikto mērķi, vērtēsim tikai pēc pāris gadiem, analizējot pastāvošo praksi un tiesas atziņas.
Šobrīd varam teorētiski vērtēt ieviestos jauninājumus un to ietekmi uz būvniecības procesu un pieņemto lēmumu kvalitāti. Tāpēc šī raksta mērķis ir analizēt būvatļaujas īpašo nozīmi būvniecības procesā, kas būtiski atšķiras no līdz šim līdzšinējās kārtības, kā arī piedāvāt risinājumus dažām konstatētajām problēmām.
Būvatļaujas vieta
Līdz 2014.gada 1.oktobrim būvatļauja bija lēmums, kas noslēdza dārgu un ilgstošu sagatavošanās procesu, kura ietvaros tapa būvprojekts. Tā adresātam (saņēmējam) deva tiesības uzsākt būvdarbus,[ 1 ] savukārt, kaimiņiem un ikvienam sabiedrības loceklim ļāva nojaust plānotās būvniecības apjomus un izlemt par būvniecības tiesiskuma kontroles nepieciešamību.
Arī judikatūrā ir nostiprinājusies atziņa, ka dokuments, kas dod tiesības uzsākt būvdarbus un rada tiesiskas sekas, ir būvatļauja. Visi līdz tam pieņemtie lēmumi ir starplēmumi. Piemēram, Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments 2006.gada 15.marta nolēmumā SKA-123 noteicis, „ja plānošanas un arhitektūras uzdevums tiek izsniegts un tiek akceptēts būvprojekts, iesniedzējs var pretendēt uz būvatļaujas saņemšanu, kas dod tiesības uzsākt būvdarbus. Tādējādi būvprojekta akcepta atteikuma gadījumā minētais atteikums ir administratīvais akts (galīgais lēmums), bet būvprojekta akcepta gadījumā – starplēmums, kas pats par sevi nerada nekādas saistošas galīga rakstura tiesiskas sekas, proti, nedod tiesības uzsākt būvniecību. Minētā lēmuma tiesiskums var tikt izvērtēts būvatļaujas apstrīdēšanas un pārsūdzēšanas gaitā. Pretēja tiesiskā regulējuma gadījumā (ja būvniecības procesā katrs no pieņemtajiem lēmumiem varētu tikt apstrīdēts un pārsūdzēts) būvniecības ieceres īstenošana būtu nesamērīgi laikietilpīga un faktiski neiespējama”.[ 2 ]
Pieņemot jauno Būvniecības likumu, Ekonomikas ministrija un likumdevējs izvēlējās piešķirt būvatļaujai jaunu vietu Būvniecības procesā, pārceļot to uz agrāku posmu jeb brīdi, kad tās adresātam ir diezgan vispārīgs priekšstats par to, kā būvēs iecerēto ēku.
Šīm izmaiņām ir vairāki iemesli:
• Visbiežāk minētais ir saistīts ar investoru un pasūtītāju neapmierinātību par sabiedrības pārāk plašajām tiesībām apturēt visu būvniecību, apstrīdot vai pārsūdzot būvatļauju. Šādā situācijā būvniecības process tiek apturēts uz nezināmu laiku, un būvatļaujas adresāts cieš lielus zaudējumus. Daudz lielāki zaudējumi rodas gadījumā, ja tiesa atzīst būvatļauju par prettiesisku un tādejādi tiesības to īstenot zūd pilnībā, kopā ar visiem ieguldītiem līdzekļiem, piemēram, būvprojekta izstrādes izmaksām.
• Otrs biežāk minētais iemesls saistās ar pārāk lielo administratīvo slogu, kas gulstas uz būvatļaujas saņēmēju, jeb daudzajiem lēmumiem, kas jāsaņem pirms tiek izsniegta būvatļauja. Manuprāt, likumā ietvertais risinājums ir labs sākums reformām, bet bez kardināliem uzlabojumiem būvvalžu darbā, iepriekš minētie riski turpinās eksistēt.
Izvērtējot būvatļaujas vietu šodienas būvniecības procesā, var uzskatīt, ka tā ir Plānošanas un arhitektūras uzdevuma un būvdarbu veikšanas atļaujas apvienojums.
No vienas puses šāda pieeja, mainot būvatļaujas vietu procesā, dod sabiedrībai iespēju ļoti savlaicīgi uzzināt par plānoto būvniecību – par to, ko būvēs, cik augstu, platu un kur būve tiks novietota. Taču no otras puses, būvatļauja un to pavadošie sākotnējie dokumenti nesniedz pilnīgu ieskatu iecerētajā būviecerē, jo iztrūkst, piemēram, tehniskā risinājuma sadaļa. Līdz ar to teorētiski var veidoties situācijas, kad iesniegtie dokumenti nav pietiekošā apjomā, lai sabiedrība un arī tiesa spētu izvērtēt būvniecības tiesiskumu.
Tāpat teorētiski pastāv iespēja, ka būvatļaujas izpildes brīdī- uzsākot projektēšanas un saskaņošanas procesu- būvniecības iecere var atšķirties no sākotnējās idejas, jo likumdevējs ir noteicis iespēju izdarīt izmaiņas paredzētajos risinājumos un būvvaldē iesniegtajos sākotnējos dokumentos. Personai, kurai izdota būvatļauja, var lūgt veikt izmaiņas būvprojektā attiecībā uz:
• būves novietojumu, ja tās pamatotas ar institūciju izdotajiem tehniskajiem vai īpašajiem noteikumiem un neskar trešo personu tiesības;
• ēkas būvapjomu, ja netiek skartas trešo personu tiesības un izmaiņas ir saistītas ar būvizstrādājumu specifikāciju būvprojektā, ēkas konstrukciju, izolācijas un apdares materiāliem vai inženiertehniskiem risinājumiem un nerada smaku, troksni, vibrāciju vai cita veida piesārņojumu;
• ēkas fasādes risinājumu, ja izmaiņas neskar trešo personu tiesības.[ 3 ]
Izvērtējot iepriekš minēto likuma normu, jāsecina, ka likumdevējs ir izveidojis mehānismu sabiedrības (trešo personu) interešu aizsardzībai – nosakot atļautās robežas projekta izmaiņām un uzliekot pienākumu būvvaldēm izvērtēt izmaiņu ietekmi uz trešajām personām.
Ņemot vērā iepriekš minētos iemeslus, iecerētās būves kaimiņiem vai plašākai sabiedrībai varētu būt diezgan grūti un dažreiz pat neiespējami uzsākt administratīvo procesu par būvniecības tiesiskumu izvērtēšanu būvprojekta izstrādes stadijā, jo:
• būs nokavēts būvatļaujas apstrīdēšanas termiņš, kas pēc jaunā regulējuma ir viens mēnesis no būvatļaujas spēkā stāšanās dienas;
• vai administratīvais akts (būvatļauja) vairs nebūs apstrīdams, jo būs notecējis termiņš, kurā administratīvo aktu var apstrīdēt.[ 4 ] Tā kā šis termiņš ir viens gads no būvatļaujas izsniegšanas dienas, bet būvprojekta izstrādes process var ilgt vairāk kā vienu gadu, sabiedrība šajos gadījumos nevarēs vērsties pašvaldībā un tiesā ar lūgumu par būvatļaujas tiesiskuma kontroli, un būvniecība turpināsies.
Būvatļaujas duālā daba
Saskaņā ar jauno regulējumu, būvatļauja ir administratīvais akts ar nosacījumiem būvniecības ieceres realizācijai dabā — projektēšanai un būvdarbiem.[ 5 ]
Būvatļauju izsniedz, ja:
• būvniecības iecere atbilst vietējās pašvaldības teritorijas plānojumam, lokālplānojumam (ja tāds ir izstrādāts) un detālplānojumam (ja tas nepieciešams saskaņā ar normatīvajiem aktiem), izņemot gadījumus, kad būvniecības iecere attiecas uz nacionālo interešu objektu;
• būvniecības iecere ir saskaņota ar zemes gabala īpašnieku un būves īpašnieku gadījumā, kad būvniecība paredzēta esošā būvē, vai zemes gabala īpašnieks ir informēts gadījumā, kad to prasa normatīvie akti;
• atbilstoši būvniecību regulējošu normatīvo aktu prasībām ir izstrādāts būvprojekts minimālā sastāvā, izņemot gadījumus, kad tāda projekta izstrāde nav nepieciešama.[ 6 ]
Tātad, būvatļauja ir lēmums, kas nostiprina tās saņēmēja jeb adresāta tiesības būvēt noteikto būvieceri, kā arī dod tiesības ikvienai personai vērsties iestādē un vēlāk tiesā ar lūgumu par būvatļaujas tiesiskuma kontroli. Taču, iedziļinoties būvatļaujas saturā, jāsecina, ka būvatļaujai ir divas daļas ar atšķirīgām tiesiskām sekām un ietekmi uz trešajām personām:
• Savā sākotnējā izpausmē būvatļauja dod tiesības uzsākt pilna būvprojekta izstrādi. Tās adresāts uzzina kādus tehniskos noteikumus un saskaņojumus nepieciešams saņemt, kādus tehniskos un arhitektoniskos norādījumus jāievēro, kādi priekšdarbi jāveic, lai drīkstētu ievest būvtehniku un strādniekus, utt. Līdz ar to ir pamats uzskatīt, ka būvatļauja spēkā ir tikai daļēji, jo ļauj izstrādāt pilno būvprojektu, taču neļauj uzsākt būvdarbus. Ja salīdzina šo būvatļaujas spēkā esamības stadiju ar kārtību, kas tika piemērota līdz 2014.gada 30.septembrim, būvatļauja vairāk līdzinās plānošanas un arhitektūras uzdevumam, ko tiesa vairākkārtīgi ir atzinusi par starplēmumu un atteikusies vērtēt tā tiesiskumu.
• Tiesības uzsākt būvdarbus būvatļaujas adresāts iegūst tikai tad, kad būvvalde būvatļaujā ir veikusi atzīmes par projektēšanas nosacījumu un būvdarbu nosacījumu izpildi. Tātad, faktiski būvatļauja savu galīgo spēku iegūst vairākus mēnešus vai pat gadus pēc spēkā stāšanās brīža.
Kā jau iepriekš konstatēts, tieši būvatļauja, jeb lēmums, kas ļauj uzsākt būvdarbus, ir uzskatāma kā administratīvais akts, kas rada saistošas galīga rakstura tiesiskās sekas un tādejādi pakļauts administratīvas tiesas kontrolei.
Ieteikumi situācijas uzlabošanai
Lai mazinātu prettiesiskās būvniecības iespējamību un nodrošinātu efektīvu sabiedrības interešu aizstāvību jau šodien, kad tiesu prakse par jauno būvniecības regulējumu vēl nav izveidojusies, par būvniecības nozari atbildīgām institūcijām būtu:
• Jāgatavo metodiskie materiāli par Būvniecības likuma normu piemērošanu. Izmaiņas būvatļaujas saturā un nozīmē ir tikai viens no būtiskiem jauninājumiem Būvniecības likumā, kas prasa skaidrojumu. Taču tikpat svarīgi ir skaidrot gan būvju iedalījumu grupās, gan iesaistīto kontroles institūciju mijiedarbību un sadarbību, gan būvatļaujai iesniedzamo dokumentu nozīmi, saturu un apjomu.
• Jānodrošina regulāras mācības būvvalžu darbiniekiem gan par Būvniecības likuma normu piemērošanu, gan speciālo normu piemērošanu – teoriju un praksi.
• Jānodrošina regulāra tiesu prakses apkopošana un būvvalžu izglītošana par judikatūrā nostiprinātām atziņām, lai neveidotos situācija, kad jautājums reiz jau izlemts, bet būvvaldes meklē risinājumus.
Projektu finansiāli atbalsta Islande, Lihtenšteina un Norvēģija NVO darbības atbalsta programmas ietvaros.
NVO darbības atbalsta programma tiek finansēta ar Eiropas Ekonomikas zonas finanšu instrumenta un Latvijas valsts finansiālu atbalstu.