Foto: neilsphotoalbum; PROVIDUS
Satversmes tiesas tiesneša Gunāra Kusiņa pieaicinātās personas viedoklis par Priekšvēlēšanu aģitācijas likumā noteikto „pārdomu periodu” vēlēšanu dienā un dienā pirms vēlēšanām.
Rīgā, 2016.gada 6.septembrī
Gunāram Kusiņam
Satversmes tiesas tiesnesim
Pieaicinātās personas Ivetas Kažokas
viedoklis lietā Nr.2016-09-01
A.god.Kusiņa kungs!
Pateicos par iespēju izteikt viedokli par Priekšvēlēšanu aģitācijas likumā noteikto „pārdomu periodu” vēlēšanu dienā un dienā pirms vēlēšanām.
Aptuveni kopš 2006.gada partiju finanšu un priekšvēlēšanu aģitācijas jautājumi ir viena no manām specializācijas tēmām domnīcā Providus. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija mani ir regulāri pieaicinājusi kā eksperti piedalīties komisijas sēdēs par šobrīd jau spēku zaudējušajiem likumiem „Par priekšvēlēšanu aģitāciju pirms Saeimas vēlēšanām un Eiropas Parlamenta vēlēšanām” un „Par priekšvēlēšanu aģitāciju pirms pašvaldību vēlēšanām”, kā arī izstrādājot Priekšvēlēšanu aģitācijas likumu un izvērtējot tā darbību.
Lai novērtētu lietā Nr.2016-09-01 apstrīdēto normu, kas attiecas uz aģitācijas aizliegumu specifiski internetā, manā ieskatā ir derīgi iesākumā aplūkot „pārdomu perioda” kā idejas ģenēzi un institucionalizēšanu Latvijas tiesiskajā regulējumā.
„Pārdomu perioda” ieviešanas vēsture
Ideja par pārdomu periodu – laiku bez politiskajām reklāmām dienā pirms vēlēšanām – Latvijas priekšvēlēšanu aģitācijas regulējumā ir salīdzinoši jauna. Saeimas un Eiropas Parlamenta vēlēšanu kontekstā attiecībā uz televīziju, radio, preses izdevumiem jaunais regulējums tika ieviests 2009.gadā, bet attiecībā uz internetu – 2010.gadā. Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijas diskusijās šis jaunievedums vairākkārt tika pārrunāts. Ja spriež pēc diskusijām, kurās man bija izdevība piedalīties, jauno regulējumu motivēja divi apsvērumi. Pirmais apsvērums bija vēlme aģitācijas pēdējās dienās pirms vēlēšanām pasargāt vēlētāju no priekšvēlēšanu aģitācijas – radīt no aģitācijas tīru telpu, kur vēlētājs varētu racionāli apsvērt priekšvēlēšanu periodā dzirdētos vēstījumus un bez spiediena pieņemt savu lēmumu. Atceros, ka kāds no deputātiem komisijas sēdē argumentēja, ka šim aizliegumam jāattiecas ne tikai uz apmaksātām politiskām reklāmām, bet arī, piemēram, aģitējošiem viedokļrakstiem laikrakstos – tādiem, kā savulaik bija raksturīgi laikrakstam Diena, kas dienu pirms vēlēšanām redakcijas slejā aicināja savus lasītājus balsot vai nebalsot par konkrētām partijām. Otrais apsvērums bija vēlme atrast kompromisu par politiskās reklāmas aizlieguma ilgumu. Šajā laikā Latvijā ideja par politisko reklāmu (apmaksātu reklāma rullīšu, avīžu laukumu, vides reklāmas) aizliegumu plaši tika apspriesta masu medijos un citos diskusiju forumos, tomēr frakcijām nebija vienprātības par to, uz cik ilgu laikaposmu aizliegumu attiecināt. 9.Saeimas likumprojekta Nr. 1743/Lp9[ 1 ] otrā lasījuma tabulā redzams, ka dažas frakcijas un deputāti piedāvāja 15 un 3 dienu ilgus aizliegumus reklāmām radio un televīziju. Lēmums aizliegt reklāmu dienu pirms vēlēšanām bija kompromisa risinājums.
Šie abi apsvērumi daļēji izskaidro to, kādēļ, ieviešot „pārdomu periodu”, likumā nebija skaidri definēts, uz ko šis pārdomu periods attiecas, proti, kas konkrēti ir domāts ar „priekšvēlēšanu aģitācijas materiāliem” – vai ar to tiek saprastas tikai apmaksātas reklāmas vai arī jebkādi aģitējoši paziņojumi. Daļa deputātu uzskatīja, ka aizliedz tikai politiskās reklāmas, kamēr citi bija sapratuši, ka aizliedz ne tikai apmaksātas politiskās reklāmas, bet arī jebkādu citu informāciju, kas, pat nebūdama publicēta par maksu, varētu tikt uztverta kā pozitīva vai negatīva publicitāte kādam no politiskajiem spēkiem. Šāds pārpratums bija iespējams tādēļ, ka agrākie priekšvēlēšanu aģitācijas likumi nekonsekventi lietoja terminu „aģitācija” – dažkārt ar to saprotot tikai apmaksātas reklāmas un dažkārt šo terminu lietojot plašāk. Uz šo problēmu Saeimai norādīju vēl 2007.gadā[ 2 ], kā arī 2008.gadā, strādājot pie 2009.-2010.gada regulējuma, rosinot skaidri noteikt, ka dienā pirms vēlēšanām un vēlēšanu dienā ir aizliegta nevis jebkādas formas aģitācija, bet tieši apmaksāta politiskā reklāma.
Nākamā reize, kad vērsu Saeimas uzmanību uz neskaidrību likuma formulējumā, bija 2011.gads. Iepriekšējā gadā notika Saeimas vēlēšanas, kurās Providus monitorēja partiju izdevumus un jaunā priekšvēlēšanu aģitācijas likuma darbību. Kā redzams Providus ziņojuma 57.lpp. viena no priekšvēlēšanu laikā konstatētājam problēmām bija šāda: “Nav vienotas izpratnes par to, kas tieši ir aizliegts dienu pirms vēlēšanām un vēlēšanu dienā: vai tās ir tikai priekšvēlēšanu reklāmas vai arī, piemēram, izdales materiāli, aizliegums slavināt savu partiju priekšvēlēšanu diskusijās u.tml.[ 3 ]” Mana rekomendācija problēmas novēršanai bija šāda: “Attiecīgā norma būtu jāprecizē, skaidri pasakot, ka tā attiecas tikai uz politiskajām reklāmām.” Līdzīgu rekomendāciju sniedzu Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijai, kas mani 2011.gada 1.februārī uzaicināja pastāstīt par monitoringa secinājumiem un galvenajiem ieteikumiem.[ 4 ]
11.Saeimas sasaukums 2011.-2012.gadā strādāja pie jauna Priekšvēlēšanu aģitācijas likuma, kur pārceļoja arī norma par „pārdomu periodu”. Šī likuma izstrādes posmā kādā no Valsts pārvaldes un pašvaldību komisijas vai tās likuma izstrādes darba grupas sēdēm ar deputātiem vēlreiz pārrunājām aģitācijas materiālu izvietošanas aizlieguma tvērumu: tobrīd tie deputāti, kas pauda savu viedokli, iestājās par to, ka esošais formulējums saglabājams, jo vēlētāji pirms vēlēšanām jāsargā ne tikai no politiskajām reklāmām, bet arī no citas formas aģitācijas. Vienlaikus arī jaunajā likumā netika ienesta pilnīga skaidrība par to, cik lielā mērā „priekšvēlēšanu aģitācijas materiāli” ir vai nav „apmaksātu politisko reklāmu” analogs.
2013.gada nogalē Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija uzdeva man izvērtēt, kā jaunpieņemtais likums darbojies 2013.gada 1.jūnija pašvaldību vēlēšanās (jautājums izrunāts ar deputātiem 2014.gada 29.aprīļa sēdē[ 5 ]). Tā kā „pārdomu perioda” norma nebija jauna, kā arī nozīmīgus tās pārkāpumus pirms vēlēšanām nebiju novērojusi, tad pārskatā par jaunā Priekšvēlēšanu aģitācijas likuma darbību jautājums par „pārdomu periodu” netika skarts.
Izvērtējums
Manā vērtējumā „pārdomu perioda” noteikšana īsi pirms vēlēšanām demokrātiskā sabiedrībā principā ir pieļaujama to iemeslu dēļ, kurus Satversmes tiesa jau ir uzskaitījusi savā 2010.gada 22.februāra spriedumā lietā Nr.2009-45-01.
„Pārdomu perioda” galvenā jēga – dot vēlētājam atelpu pēc priekšvēlēšanu kampaņas, lai varētu apkopot domas racionālas izvēles veikšanai. „Pārdomu perioda” aizlieguma centrālais objekts ir apmaksātas priekšvēlēšanu reklāmas (reklāmas klipi televīzijā, apmaksātie laukumi internetā vai preses izdevumos, vides reklāmās) – no „pārdomu perioda” nebūtu nekādas jēgas, ja tā laikā netiktu aizliegtas apmaksātas priekšvēlēšanu reklāmas. Tādēļ uzskatu, ka Saeimas 2016.gada 16.jūnijā pieņemtie Priekšvēlēšanu aģitācijas likuma 32.panta pirmās daļas grozījumi, kas aizliedz internetā dienu pirms vēlēšanām un vēlēšanu dienā par maksu veikt priekšvēlēšanu aģitāciju (izvietot un par maksu izplatīt politiskās reklāmas), atbilst Satversmei.
Tomēr jautājums par to, vai Satversmei atbilda arī iepriekšējā šīs normas redakcija – kas bija spēkā pirms 2016.gada 15.jūlija, – ir komplicēts. Vēlos vērst Jūsu uzmanību uz diviem apsvērumiem, kas, iespējams, var Satversmes tiesai palīdzēt šī vērtējuma veikšanai:
1. Neskaidrais „pārdomu perioda” aģitācijas aizlieguma tvērums. Manā vērtējumā Saeimas ieviestā „pārdomu perioda” aģitācijas aizlieguma tvērums ir bijis problemātisks – proti, saprātīgu cilvēku viedokļi par aizlieguma būtību varēja leģitīmi atšķirties un pašam likumdevējam nebija vienota, skaidra koncepcija par aizlieguma robežām t.i. likumdevēja patieso gribu šajā konkrētajā gadījumā vēlētos raksturot kā difūzu un miglainu (skat. augstāk vēsturisko izklāstu). Šādos apstākļos vienlīdz leģitīma būtu interpretācija, ka ar „aģitācijas materiāliem” jāsaprot tikai apmaksātas politiskās reklāmas (kā tas ir atrunāts attiecībā uz internetu Saeimas 2016.gada 15.jūlija jaunajā redakcijā), kā arī tāda interpretācija, ka šis aizliegums ir plašāks un attiecas ne tikai uz apmaksātiem reklāmas darījumiem, bet arī, piemēram, uz aģitējošiem uzsaukumiem avīžu viedokļrakstos, publiskiem aicinājumiem balsot par kādu partiju interneta blogos vai sociālajos tīklos, raidījumiem televīzijā ar kandidātu dalību, utt.
Ja pieņem, ka ar „aģitācijas materiālu izvietošanu” likumā tika saprasts kas vairāk nekā tikai apmaksātas politiskās reklāmas, tad es pievienojos pieteikuma iesniedzēju argumentācijai, ka apstrīdētā norma bija problemātiska Satversmes 90.panta (tiesības zināt savas tiesības) gaismā. Izlasot 32.panta iepriekšējo redakciju, pat es kā priekšvēlēšanu aģitācijas regulējuma eksperte, kas pēdējos desmit gadu laikā ir sekojusi līdzi un piedalījusies priekšvēlēšanu aģitācijas regulējuma izstrādē, nevarētu pateikt, kāda veida informāciju par vēlēšanu sarakstiem internetā drīkst vai nedrīkst publicēt laikā pirms vēlēšanām tā, lai nekļūtu par aizliegtu „priekšvēlēšanu aģitācijas materiālu”. Jaunā likuma redakcija, aizliegumu nofokusējot tikai uz maksas saturu, šo problēmu noņem attiecībā uz internetu, bet saglabā attiecībā uz tradicionālajiem medijiem.
2. Likuma piemērošanas vadlīnijas. Partiju finanšu un priekšvēlēšanu aģitācijas jautājumi ir viena no tām jomām, kas ir tik komplicēta un dinamiska, ka nebūtu saprātīgi gaidīt, ka tieši likumdevējs ienesīs skaidrību visos jautājumos un atrisinās visas problēmas. No likumdevēja ir pamatoti sagaidīt vispārējo regulējuma rāmi, bet kontrolējošajām iestādēm būtu jāsniedz vadlīnijas likuma piemērošanai konkrētās problēmsituācijās. Kā labas prakses piemēru vēlos minēt Nacionālās elektronisko plašsaziņu līdzekļu padomes (NEPLP) vadlīnijas pirmsvēlēšanu raidījumiem,[ 6 ] kas, reaģējot uz praksē sastaptām problēmām, tiek pielāgotas tā, lai medijiem būtu skaidri no likuma plašajām normām izrietošie pienākumi. Savā pārskatā par jaunā Priekšvēlēšanu aģitācijas likuma darbību, ko sagatavoju Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisijai un kas tika pārrunāts komisijas sēdē 2014.gada 29.aprīlī, norādīju uz trim priekšvēlēšanu aģitācijas problēmjautājumiem, kur, spriežot pēc iepriekšējā gada priekšvēlēšanu kampaņas pieredzes, ļoti noderētu kontrolējošo iestāžu vadlīnijas: 1) aģitācijas „trešo personu” definēšanas problēma – piemēram, vai medijs var tikt uzskatīt par aģitatoru? 2) administratīvo resursu definēšanas problēma; 3) priekšvēlēšanu aģitācijas un cita veida politisko reklāmu nodalīšanas problēma.
Atgriežoties pie konkrētās lietas, mans vērtējums ir tāds, ka tad, ja kontrolējošās iestādes „pārdomu perioda” aizliegumu lasīja plašāk nekā kā tikai apmaksātu politisko reklāmu aizliegumu, tad tām bija pienākums nākt klajā ar skaidrojošām vadlīnijām par to, kā tās iecerējušas likumu piemērot. Pretējā gadījumā ne tikai vēlēšanu kandidātiem, bet arī jebkuram citam pilsonim būtu teju neiespējami pateikt, kāda veida komunikācija par vēlēšanām internetā var vai nevar tikt uzskatīta par „pārdomu perioda” pārkāpumu un novērtēt, vai aizlieguma tvērums pārkāpj viņa cilvēktiesības uz vārda brīvību. Attiecīgo likuma normu bija iespējams piemērot gan tā, ka vārda brīvības pārkāpuma noteikti nav (piemēram, ja aizliegums attiektos tikai uz maksas reklāmas baneriem vai cita veida par maksu todien izplatītu informāciju), gan tā, ka cilvēktiesību pārkāpumus ir acīmredzams (piemēram, aizliegums tvītos vai blogos paust attieksmi par kandidātiem; pieprasījums no interneta izņemt visus agrāk publicētos materiālus, kuros varētu būt ietvertas politiskās reklāmas – piemēram, avīžu PDF failus vai televīzijas raidījumu ierakstus, kuros kāds kandidāts aicina balsot par sevi). Tieši no likumdošanas piemērotāja vadlīnijām ir atkarīgs, kā strukturējas „pelēkā zona” starp acīmredzami leģitīmiem un acīmredzami neleģitīmiem ierobežojumiem. Piemēram, pelēkajā zonā varētu būt ietilpusi dienu pirms vēlēšanām tapusi petīcija, aicinot parakstīties par kādu jautājumu, ar ko asociējas tikai viens no vēlēšanu dalībniekiem; pelēkajā zonā būtu arī valsts amatpersonu uzsaukumi balsot par savu partiju, ja tas darīts, izmantojot sociālos tīklus, kur valsts amatpersonas profila satura veidošana pilnībā vai daļēji tiek segta no valsts līdzekļiem. Ja kontrolējošās iestādes ar vadlīniju vai citāda veida konsultāciju palīdzību šo „pelēko zonu” nesastrukturē, tad kandidātiem un citiem pilsoņiem ir teju neiespējami prognozēt, vai viņu rīcība, pēc kontrolējošās iestādes ieskata, atbilst vai neatbilst likuma plašajam formulējumam.
Ar cieņu,
Iveta Kažoka
PROVIDUS vadošā pētniece
Alberta 13 (Providus), Rīga, LV1010
67039361
Iveta.kazoka@providus.lv
Viedoklis par Priekšvēlēšanu aģitācijas likumā noteikto „pārdomu periodu” vēlēšanu dienā un dienā pirms vēlēšanām ir sagatavots ar Sabiedrības integrācijas fonda finansiālu atbalstu no Latvijas valsts budžeta līdzekļiem. Par atzinuma saturu atbild PROVIDUS.
