"Latvijas Vēstnesis", 15.05.2004 Pielikums "Jurista vārds"

Administratīvā procesa likumā (APL) ir ietverts tiesiskais regulējums attiecībā uz privātpersonas (ziskas personas, privāto tiesību juridiskas personas vai šādu personu apvienības) prasījumiem pret valsti, kuri izriet no administratīvi tiesiskajām attiecībām. Diemžēl praksē vēl nav iespējas pārliecināties par attiecīgo tiesību normu efektivitāti un vērtēt tiesu praksi zaudējumu atlīdzības prasījumos pret valsti. Tam par pamatu ir ne tikai faktiskie apstākļi, jo APL ir spēkā trīs mēnešus, bet arī juridiski iemesli. Pašlaik zaudējumu atlīdzības praktiskā izpilde ir apgrūtināta, jo nepastāv zaudējumu atlīdzības realizācijas mehānisms. Šajā rakstā tiek sniegts teorētisks ieskats APL ietvertajā zaudējumu atlīdzības regulējumā un analizēts Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu aprēķināšanas un atlīdzināšanas likumprojektā (turpmāk tekstā – likumprojekts) paredzētais zaudējumu atlīdzības praktiskās realizācijas mehānisms.

Tiesiskais regulējums un praktiskā realizācija

Valsts atbildības konstitucionālais pamats ir ietverts Satversmes 92.panta trešajā teikumā, kur teikts, ka “nepamatota tiesību aizskāruma gadījumā ikvienam ir tiesības uz atbilstīgu atlīdzinājumu”. Tādējādi tiesiskais pamats valsts atbildībai, kas izriet no administratīvi tiesiskajām attiecībām, faktiski pastāv jau no 1998.gada 6.novembra, kad Satversme tika papildināta ar jaunu VIII nodaļu “Cilvēka pamattiesības”. Minēto apstiprina arī Satversmes tiesas secinājums: “Satversmes 92.panta trešajā teikumā ietvertā tiesību norma ir piemērojama tieši un nepastarpināti, šī norma neparedz, ka tās konkretizēšanai nepieciešams īpašs likums. Šāda likuma neesamība nevar būt iemesls atteikumam pieņemt tiesā indivīda prasību par atlīdzinājuma piedziņu.”[1]

Tomēr tikai ar Valsts pārvaldes iekārtas likuma un APL pieņemšanu tiek izvērsts Satversmes 92.panta normatīvais regulējums, tādējādi garantējot privātpersonu tiesības uz atlīdzinājumu par zaudējumiem, kas tām nodarīti ar administratīvo aktu vai iestādes faktisko rīcību.

Zaudējumu atlīdzība administratīvajā procesā ir regulēta APL VIII nodaļā “Atlīdzinājums”, kurā noteikta piekritība lietās par atlīdzinājumu, subjekti, kuriem ir atlīdzināšanas pienākums pret privātpersonu, un principi, kas piemērojami, nosakot mantiskā zaudējuma un personiskā kaitējuma atlīdzinājuma apmērus. Savukārt likumprojektā paredzēts noteikt zaudējuma konstatēšanas un aprēķināšanas priekšnoteikumus, atbilstīga atlīdzinājuma apmērus, zaudējuma izmaksas procesuālo kārtību, ievērojot valsts subsidiārās atbildības principu, zaudējumu atlīdzinājuma gadījumu izvērtēšanu un amatpersonu civiltiesisko atbildību. Nosakot zaudējuma atlīdzināšanas apmēru, vērā ņemamas arī Civillikuma (CL) attiecīgās normas.

Raugoties no procesuālo tiesību normu viedokļa, APL paredz principiāli jaunu procesuālo kārtību zaudējumu atlīdzības prasījumiem pret valsti. Atšķirībā no iepriekšējā tiesiskā regulējuma, saskaņā ar kuru lietas par zaudējumu atlīdzinājumu tika izskatītas divpakāpju tiesvedībā (vispirms, izskatot sūdzību par valsts pārvaldes vai pašvaldības institūcijas vai amatpersonas prettiesisku rīcību/lēmumu un pēc tam izskatot prasību pret attiecīgo valsts pārvaldes vai pašvaldību iestādi par zaudējumu atlīdzību), APL 93.pants paredz, ka zaudējumu atlīdzinājumu iespējams prasīt vienlaikus ar administratīvā akta apstrīdēšanu padotības kārtībā augstākajā institūcijā vai, ja tādas nav, vienlaikus ar administratīvā akta pārsūdzēšanu tiesā. Atlīdzinājumu var prasīt arī vienlaikus ar iestādes faktiskās rīcības pārsūdzēšanu tiesā. Turklāt pat tad, ja persona atlīdzinājumu kaut kādu iemeslu dēļ nav prasījusi, apstrīdot administratīvo aktu padotības kārtībā augstākajai institūcijai vai tiesai vai pārsūdzot iestādes faktisko rīcību tiesā, tai tiesības uz zaudējumu atlīdzinājumu netiek liegtas. Pamatojoties uz Administratīvā procesa likuma 93.panta trešo daļu, persona pēc attiecīgās administratīvās lietas izskatīšanas iestādē vai tiesā ir tiesīga iesniegt iesniegumu par atlīdzinājumu iestādē, ar kuras izdoto administratīvo aktu (turpmāk – saīsināti AA) vai faktisko rīcību personai nodarīts zaudējums vai kaitējums. Tādējādi APL privātpersonai nodrošina vienkāršotu un efektīvāku zaudējumu atlīdzības prasījuma procesuālo realizāciju, kas ievērojami atšķiras no iepriekšējā tiesiskā regulējuma. Shematiski piekritība lietās par atlīdzinājumu attēlota 1.zīmējumā.[2]

Zaudējumu atlīdzinātājs un finanšu avoti

Administratīvā procesa likums nosaka, kam ir atlīdzināšanas pienākums. Tas ir atkarīgs no iestādes veida (tiešās pārvaldes iestāde, pastarpinātās pārvaldes iestāde, cits publisko tiesību subjekts, kam piemīt procesuālā tiesībspēja un ir patstāvīgs budžets), kas zaudējumu vai kaitējumu nodarījusi un funkcijām, ko iestāde pilda (funkcijas iestādes autonomajā kompetencē vai Latvijas Republikas funkcijas un uzdevumi), kā arī no tā, kāda budžeta ietvaros attiecīgā iestāde veic publiskos pienākumus (valsts budžeta vai sava patstāvīgā budžeta ietvaros). Zaudējumu atlīdzinātāji shematiski attēloti 2. zīmējumā.

Savukārt, ja iestāde ir privātpersona, atlīdzinājumu prasa no tās publisko tiesību juridiskās personas, kuras orgāns vai iestāde apveltījusi privātpersonu ar valsts varu.

Šķiet, ka praksē šī norma, kas nosaka, kuram ir atlīdzināšanas pienākums, var sagādāt grūtības. Pirmkārt, nosakot iestādes veidu, kas zaudējumu vai kaitējumu nodarījusi; otrkārt, konstatējot, vai funkcija, ko iestāde veikusi, ir iestādes autonomajā kompetencē un vai tā ir Latvijas Republikas funkcija (spēkā esošajās tiesību normās šāds dalījums nav iestrādāts); treškārt, izzinot iestādes nansēšanas avotus un to, kāda budžeta ietvaros tika veikta funkcija, kas radīja zaudējumu vai kaitējumu (ir iestādes, kuras tiek nansētas no vairākiem budžetiem). Tomēr pozitīvi vērtējams, ka gadījumos, ja privātpersona, prasot atlīdzinājumu, nav pareizi norādījusi publisko tiesību subjektu, no kura atlīdzinājums prasāms, vai, ja starp publisko tiesību subjektiem radies strīds, no kura atlīdzinājums prasāms, atlīdzinātāja noskaidrošanas pienākumu likumdevējs ir uzlicis iestādēm un tiesai.

Praksē problēmas var sagādāt arī zaudējumu atlīdzības prasījumu norobežošana civiltiesiskā kārtībā no zaudējumu atlīdzības prasījumiem administratīvi procesuālajā kārtībā gadījumos, kad iestāde ir privātpersona. Ja teorijā ir samērā viegli nošķirt privātpersonas darbību privāttiesību sfērā no tās darbības publisko tiesību jomā, tad praksē tas var izrādīties problemātiski.

1. tabula

2. tabula

Likumprojektā uzskaitīti zaudējumu atlīdzinājuma finansēšanas avoti – valsts budžeta līdzekļi, pašvaldības budžeta līdzekļi, citas atvasinātas publiskas personas budžeta līdzekļi un tādas iestādes budžeta līdzekļi, kurai ir savs patstāvīgs budžets. Bet, ko darīt, ja publisko tiesību subjektam ir nepietiekami budžeta līdzekļi, lai privātpersonai atlīdzinātu zaudējumu vai kaitējumu? Šī problēma varētu būt mazāk aktuāla lielajām un turīgākajām pašvaldībām, piemēram, Rīgai (2004.gada ieņēmumu budžets sastāda apmēram 207 miljonus latu) un Ventspilij (2004.gada ieņēmumu budžets – apmēram 13 miljoni latu). Tomēr tā varētu būt problēma mazajām pašvaldībām, piemēram, Latvijā mazākās pašvaldības Alūksnes rajona Kalncempju pagasta budžets 2004.gadā ir 49 227 latu.

Ņemot vērā valsts pārvaldes vienotības principu, kas nostiprināts gan Satversmē, gan Valsts pārvaldes iekārtas likumā, likumprojektā iestrādāts subsidiārs atbildības un zaudējuma atlīdzinājuma princips. Tas nozīmē, ja pašvaldībai, citai atvasinātai publisko tiesību personai vai publisko tiesību subjektam, kam ir savs patstāvīgs budžets, nepietiek līdzekļu zaudējumu atlīdzības segšanai, valsts kā sākotnējā publiskā persona ir atbildīga par to radītajiem zaudējumiem. Publisko tiesību subjektu atbildība attiecībā pret privātpersonu ir valsts kā sākotnējās publiskās personas atbildība, un neatkarīgi no publisko personu veidiem valsts vienmēr atbildēs par to radītajiem zaudējumiem ar saviem budžeta līdzekļiem.

Protams, tas neizslēdz valsts tiesības pēc tam šos budžeta līdzekļus atgūt no attiecīgā publisko tiesību subjekta, kuram bija pienākums maksāt zaudējumu atlīdzību. Valsts budžeta līdzekļu izlietojuma izlīdzinājuma procedūru nosaka Valsts budžeta likums.

Ņemot vērā hronisko valsts budžeta deficītu, apskatāms jautājums, ko darīt gadījumos, ja valstij nepietiek līdzekļu, lai izpildītu savas saistības pret privātpersonu? Kā negatīvs piemērs šai sakarā minama norma, kas iestrādāta Ministru kabineta noteikumos, kas regulē zaudējumu atlīdzību par izziņas iestādes, prokuratūras vai tiesas nelikumīgas vai nepamatotas rīcības rezultātā nodarīto zaudējumu atlīdzināšanu, tātad valsts atbildību, kas izriet no kriminālprocesuālajām darbībām: “Ja kārtējā gada valsts budžeta likumā zaudējumu atlīdzības izmaksām paredzētie līdzekļi ir izlietoti, zaudējumu atlīdzības izmaksas tiek pārtrauktas uz laiku, kamēr tiek piešķirti līdzekļi šim mērķim.”[3]

Likumprojektā paredzēts, ka par zaudējumu atlīdzinājuma izmaksas nokavējumu privātpersonai maksājami [4]. Nosakot nokavējuma procentu piemērošanu no brīža, kad iestāde (ar lēmumu) vai tiesa (ar nolēmumu) atzinusi privātpersonas tiesības uz atlīdzinājumu, valstij būtu lielāks stimuls mazināt birokrātiskos šķēršļus atlīdzinājuma izmaksai un laikus pildīt savas saistības pret privātpersonu. Salīdzinājumam, citās Eiropas valstīs nokavējuma procents, likumiskie procenti. Tomēr šīs normas praktiskā nozīme būtu vēl lielāka, ja likumdevējs noteiktu, ka pienākums maksāt likumiskos procentus rodas no brīža, kad iestāde vai tiesa konstatē publisko tiesību subjekta pienākumu atlīdzināt privātpersonai zaudējumu vai kaitējumu, t.i., ar iestādes lēmuma vai tiesas nolēmuma pieņemšanas brīdi. Likumprojekta pašreizējā redakcija prezumē, ka likumiskie procenti aprēķināmi no brīža, kad iestāde nokavējusi likumprojektā paredzēto iestādes lēmuma vai tiesas nolēmuma izpildes termiņu (nokavējuma procenti). Ņemot vērā iestādes tiesību sadalīt zaudējumu atlīdzinājuma izmaksu, atlīdzinājuma pilnīgas izmaksas termiņš var būt pat līdz vienam gadam ko valsts maksā privātpersonai novēlota atlīdzinājuma izmaksas gadījumā, ir augstāks (Ungārija – 11%, Igaunija – 7%, Slovēnijā – tāda pati procentu likme, kura nokavētu nodokļu maksājumu gadījumā būtu maksājama privātpersonai), un tā tecējums aprēķināms no brīža, kad valstij rodas atlīdzināšanas pienākums pret privātpersonu (Ungārija, Spānija).

Atlīdzinājuma priekšmets un veids

APL 92.pants noteic, ka “ikviens ir tiesīgs prasīt atbilstīgu atlīdzinājumu par mantiskajiem zaudējumiem vai personisko kaitējumu, arī morālo kaitējumu, kas viņam nodarīts ar administratīvo aktu vai iestādes faktisko rīcību.”[5]

Tātad privātpersonai ir tiesības saņemt atlīdzinājumu gan par mantisku zaudējumu, gan par personisku kaitējumu, ieskaitot morālo kaitējumu. Salīdzinot ar citām Eiropas valstīm, Latvija izceļas to valstu vidū, kuras ar normatīvo aktu paredzējušas valsts atbildību arī par personisko morālo kaitējumu. Morālā kaitējuma atlīdzināšanas kontekstā vērā ņemama ir Eiropas Cilvēktiesību tiesas prakse, no kuras izriet, ka:

• pret adresātu vērsts prettiesisks nelabvēlīgs administratīvais akts vai prettiesiska faktiskā rīcība parasti rada morālo kaitējumu, t.i., morālais kaitējums tiek prezumēts;
• morālais kaitējums personai var tikt nodarīts arī tad, ja indivīdam vienlaicīgi nav nodarīts mantisks zaudējums vai personisks kaitējums.

Turklāt uzteicama ir likumprojekta izstrādes autoru iecere denēt gan personisko kaitējumu, gan morālo kaitējumu. Līdz šim šie jēdzieni nav bijuši denēti nevienā normatīvā tiesību aktā, kas daļēji apgrūtināja to satura izpratni.

“Atlīdzinājums” ir reti pateicīgs vārds latviešu valodā – tajā var ielasīt gan atlīdzinājumu nansiālā izteiksmē (atlīdzinājumu naudā), gan tā dēvēto dabisko restitūciju (restitutio in integrum), tas ir, tāda stāvokļa atjaunošanu, kāds bijis pirms tiesību aizskāruma. Piemēram, gadījumā, ja privātpersona ir saņēmusi atteikumu kādas licences saņemšanai un, apstrīdot attiecīgās iestādes lēmumu, tā prasa atlīdzinājumu, atbilstošākais atlīdzinājums būtu licences izsniegšana (protams, konkrētās lietas ietvarā ir vērtējami arī citi iespējamie zaudējumi, kas privātpersonai varēja tikt nodarīti).

Bez minētajiem atlīdzinājuma veidiem – nansiāla atlīdzinājuma un stāvokļa atjaunošanas – likumprojekts paredz arī tādu atlīdzinājuma veidu kā rakstisku vai publisku atvainošanos gadījumos, ja personas tiesību vai tiesisko interešu aizskārums nav smags. Tādējādi likumdevējs ir atzinis, ka valsts pārvaldes kultūras jautājums ir sniegt privātpersonai ne tikai materiālu atlīdzinājumu (naudā vai graudā), bet arī morālu gandarījumu.

Zaudējuma apmēra noteikšana

Zaudējuma apmērs administratīvajās tiesībās, tāpat kā civiltiesībās, tiek noteikts, balstoties uz pierādījumiem, un, proti, iesniedzējam (iestādē) un pieteicējam (tiesā) ir pienākums savu zināšanu un praktisko iespēju robežās darīt iestādei vai tiesai zināmus apstākļus un faktus, lai konstatētu zaudējuma apmēru, kas privātpersonai nodarīts. Minētais neattiecas uz personisko un morālo kaitējumu, kas personai nodarīts. Tā apmērs privātpersonai nav jāpierāda. Iestāde vai tiesa vērtē tā apmēru, ņemot vērā personas tiesību vai tiesisko interešu aizskāruma būtību un apstākļus, kas izslēdz vai samazina personiskā vai morālā kaitējuma atlīdzību.

Attiecībā uz zaudējuma apmēra noteikšanu APL paredz, ka piemērojami civiltiesību principi, ja likumā nav noteikts citādi.[6]

Privāttiesību normu piemērošana publisko tiesību regulējuma kvalitātes nodrošināšanā ir atzīta prakse ne tikai Latvijā, bet arī ārvalstīs. Piemēram, Vācijā un Igaunijā, nosakot zaudējumu atlīdzības apmēru administratīvajā procesā, tiek piemēroti civiltiesību principi. Zaudējumu aprēķināšanā nav principiālas atšķirības tam, kas ir zaudējumu nodarītājs, – valsts vai privāto tiesību subjekts. Tādēļ attiecībā uz zaudējumu atlīdzināšanu administratīvajā procesā piemērojami visi civiltiesībās atzītie zaudējumu atlīdzības principi.

Attiecībā uz atlīdzinājuma apmēru gan Satversmes 92.panta trešais teikums, gan APL noteic, ka zaudējumu atlīdzinājumam ir jābūt atbilstīgam. Atbilstīga atlīdzinājuma jēdziena interpretācijas problēmas lielā mērā ir par pamatu tam, ka likumprojekta izskatīšana Ministru kabinetā tik ilgi tika novilcināta.

Likumprojekts paredz, ka, nosakot mantiskā zaudējuma atlīdzinājumu, vispirms tiek noteikts nodarītā zaudējuma apjoms un pēc tam – atbilstīgs atlīdzinājums. Nosakot atbilstīgu atlīdzinājumu, iestādes un tiesas var ņemt vērā tādus faktorus kā personas pašas rīcību konkrētajā gadījumā, iestādes nodarījuma tiesisko un faktisko smagumu, personas pienesumu valsts ekonomikā (nodokļu maksājumi un izveidotās darba vietas), piešķirtās atlīdzības ietekmi uz privātpersonas spēju turpināt savu līdzšinējo darbību un citus būtiskus faktorus. Tomēr līdztekus minētajiem taisnīguma un zaudējuma atbilstīguma kritērijiem, kuru vērtēšana ir iestādes un tiesas ziņā, likumprojekts paredz zaudējumu atlīdzības summas procentuālu ierobežojumu atkarībā no tā, cik liela ir konkrētā zaudējuma summa. Likumprojektā noteikts, ka mantiskais zaudējums parasti tiek atlīdzināts apmērā, kas redzams 1.tabulā.

Savukārt paredzams, ka personiskais un morālais kaitējums tiks atlīdzināts apmēros, kas redzami 2.tabulā.

Valstī nav apkopota statistika par līdzšinējiem prasījumiem pret valsti, kas izriet no administratīvi tiesiskajām attiecībām.

Tādēļ nav iespējams paredzēt, kādu iespaidu uz prasījumiem pret valsti atstās noteiktie zaudējumu atlīdzības ierobežojumi. Turklāt nav izslēdzams, ka prasījuma apjoms pret valsti var pārsniegt 10 000 latu un ka tas, kā to paredz likumprojekts, var netikt apmierināts pilnā apmērā. Te nu vietā atgādināt, ka valsts budžetu veido tās nodokļu maksātāji. Jo augstākas likmes par savu padoto kļūdām noteiks valsts (likumdevējs), jo vairāk maksājumu nodokļu veidā būs jāveic nodokļu maksātājam.

Tomēr no juridiskā viedokļa diskutējams ir jautājums par to, vai atbilstīgs atlīdzinājums ir zaudējumu atlīdzinājums faktisko zaudējumu apmērā vai šis termins pēc savas būtības drīzāk nozīmē “samērīgu” un “taisnīgu” atlīdzinājumu. Ja likumprojekts tiks pieņemts piedāvātajā redakcijā, tad visticamāk savu gala vārdu par tajā noteiktajiem zaudējumu atlīdzinājuma apmēriem teikts Satversmes tiesa.

Gan Satversme, gan spēkā esošais Administratīvā procesa likums nosaka privātpersonas tiesības uz zaudējumu atlīdzību gadījumos, ja tās tiesības vai tiesiskās intereses saskarsmē ar valsti ir aizskartas. Tomēr pašlaik šīs tiesības realizācija ir apgrūtināta, jo nav mehānisma un procedūras, kā privātpersona savas tiesības var realizēt. Nepiedodami ilgi likumdevējs ir aizkavējies ar Valsts pārvaldes iestāžu nodarīto zaudējumu aprēķināšanas un atlīdzināšanas likuma pieņemšanu. APL spēkā stāšanās likuma pārejas noteikumi paredz, ka Ministru kabinetam jau līdz 2003.gada 1.septembrim bija jāizstrādā un jāiesniedz Saeimai izskatīšanai attiecīgais atlīdzināšanas kārtības likumprojekts. Tāpat jau 2004.gada valsts budžetā bija jābūt garantētiem līdzekļiem, kas nodrošinātu zaudējuma atlīdzinājuma izmaksu privātpersonām.

Cerams, ka pašreizējās valdības deklarācijā minētais, ka Latvijas iedzīvotājiem ir jāsniedz reāla iespēja gūt kompensāciju par zaudējumu, kas var tikt nodarīts ar nekvalitatīvu administratīvo aktu, un ka nekavējoties jānodrošina to normatīvo aktu izstrāde un pieņemšana, kas saistīti ar zaudējumu atlīdzību Administratīvā procesa likumā, veicinās ātrāku likumprojekta nonākšanu no Ministru kabineta līdz Saeimai un tā pieņemšanu. Pašlaik gan nekas par to neliecina.

______________________

[1] Satversmes tiesas 2001.gada 5.decembra spriedums lietā nr. 2001070103 Par likuma “Par izziņas iestādes, prokuratūras vai tiesas nelikumīgas vai nepamatotas rīcības rezultātā nodarīto zaudējumu atlīdzināšanu” 2.panta un Ministru kabineta 1998.gada 31.augusta noteikumu nr.327 “Pieteikumu iesniegšanas un izskatīšanas, lēmumu pieņemšanas, darba garantiju un sociālo garantiju atjaunošanas un zaudējumu atlīdzības izmaksas kārtība” 3.punkta 1.apakšpunkta atbilstību Satversmes 91. un 92.pantam”.

[2] J.Briede, A.Ļubļina, M.Groduma, L.Menģele. “Administratīvā procesa vispārīgie noteikumi un administratīvais process iestādē. Shēmas”, Tiesu namu aģentūra, 2003, 70.lpp.

[3] 1998.gada 31.augusta Ministru kabineta noteikumu Nr.327 “Pieteikumu iesniegšanas un izskatīšanas, lēmumu pieņemšanas, darba garantiju un sociālo garantiju atjaunošanas un zaudējumu atlīdzības izmaksas kārtība” 11.punkts, Latvijas Vēstnesis, 249/250 nr.,1998.

[4] Likumprojekta anotācijā gan minēts: “Lai veicinātu zaudējumu atlīdzinājuma izmaksas veikšanu un nevilcinātu to līdz gadam, likumprojekts paredz likumiskos nokavējuma procentus.”

[5] Iestāde zaudējumu var nodarīt gan ar savu darbību, izdodot prettiesisku administratīvu aktu vai veicot prettiesisku faktisku rīcību, gan bezdarbību, ja iestādei bija pienākums rīkoties un tā to prettiesiski nav pildījusi (piemēram, iestāde nesniedz informāciju, neizdod administratīvo aktu utt.). Iestādes atbildība iestājas abos gadījumos.

[6] Piemēram, likuma “Par Valsts ieņēmumu dienestu” 23.pants (Nepareizi piedzīto maksājumu atmaksāšanas un Valsts ieņēmumu dienesta ierēdņu prettiesiskas rīcības vai kļūdas dēļ radušos zaudējumu atlīdzināšanas kārtība) paredz īpašu kārtību to zaudējumu atlīdzināšanai, kas privātpersonai radušies Valsts ieņēmumu dienesta prettiesiskas rīcības vai kļūdas dēļ.