Foto: Uģis Rotbergs; Foto - B. Koļesņikovs © AFI

Recenzija Pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas pamatnostādņu 2005.–2014.gadam un Valsts programmas "Pilsoniskās sabiedrības stiprināšana 2005.–2009.gads" projektiem

Pilsoniskas sabiedrības nostiprināšana ir priekšnoteikums efektīvas demokrātijas funkcionēšanai un Satversmē garantētās tautas suverēnās varas nodrošināšanai. Pēc savas nozīmes pilsoniskās sabiedrības stiprināšanai vajadzētu kļūt par vienu no galvenajām iekšpolitiskajām prioritātēm Latvijas turpmākajā attīstībā. Šādā kontekstā pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas pamatnostādnes un no tās izrietošas valsts programmas kvalitātes nozīmīgums ir būtisks.

Recenzijā tiek apskatīti divi politikas dokumenti – “Pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas pamatnostādnes 2005.–2014.gadam” (tālāk tekstā – pamatnostādnes) un ”Valsts programma “Pilsoniskās sabiedrības stiprināšana. 2005. – 2009. gads”” (tālāk tekstā – valsts programma). Autori dokumentu izstrādē balstījušies uz jau esošiem politikas dokumentiem, kā arī uz tirgus un socioloģiskajiem pētījumiem, konsultantu pētījumiem. Dokumentu izstrādes laikā notikušas diskusijas ar ieinteresētajām nevalstiskajām organizācijām, vietējiem un ārvalstu pilsoniskās sabiedrības atbalstītājiem, pašvaldību un centrālās varas pārstāvjiem. Abi dokumenti ir savstarpēji saistīti. Lielāka uzmanība recenzijā ir veltīta tieši pamatnostādnēm, jo piedāvātais valsts programmas dokuments izriet no tām.

Pamatnostādņu izstrādāšanai mēģināta lietot stratēģiskās plānošanas metode, kad vispirms nodefinē vēlamās situācijas vīziju/redzējumu. Neviennozīmīgi var vērtēt analīzes un mērķa un politikas rīcības virzienu noteikšanas secību, kad pēc vēlamās situācijas redzējuma tiek sniegts esošās situācijas raksturojums, problēmu analīze, politikas principi un tikai pēc tam nodefinēts pilsoniskās sabiedrības politikas mērķis. Būtu loģiskāk, ja mērķis tiktu definēts pēc vīzijas/redzējuma pieņemšanas un sekojošā problēmu identifikācija balstītos uz esošās situācijas analīzi un izvirzīto mērķu salīdzinošu izvērtējumu. Šādā veidā varētu efektīvāk identificēt turpmākos politikas rīcības virzienus.

Pilsoniskās sabiedrības attīstības redzējums, kas tapis konsultāciju procesā ar sabiedriskajām organizācijām un iedzīvotājiem, visumā uzskatāmi apraksta sagaidāmās pilsoniskās sabiedrības pazīmes, tiesa gan, lielāks uzsvars redzējumā likts uz NVO sektoru, mazāks uz publiskās varas kapacitāti piedalīties pilsoniskās sabiedrības procesos. No šī redzējuma/vīzijas kvalitatīvajām pazīmēm varētu definēt pašu politikas mērķi.

Vērtējot pamatnostādnēs izvirzīto pilsoniskās sabiedrības politikas mērķi „panākt tādu pilsoniskās sabiedrības attīstību, kurā iedzīvotājiem nav šķēršļu sadarboties savu un sabiedrības jautājumu risināšanā” nav skaidrs, kāpēc priekšplānā izvirzīta šķēršļu „noņemšana”, nevis attīstītu pilsoniskās sabiedrības elementu un procesu pastāvēšana un to efektīva funkcionēšana. Šķēršļu noņemšana pati par sevi nav garants pilsoniskas sabiedrības pastāvēšanai, bet gan tikai nepieciešams priekšnoteikums. Tādējādi arī politikas ieviešanas novērtēšanā pastāv risks mērīt „šķēršļu neesamību”, nevis pašas pilsoniskās sabiedrības pazīmes.

Situācijas raksturojums daudzviet balstās uz dažādu pētījumu un aptauju rezultātiem, ar kuriem recenzents diemžēl nebija iepazinies. Tāpēc grūti spriest par dažu apgalvojumu pamatotību, piemēram, ka paļaušanās uz vienu vai pāris finansu avotiem apgrūtina neatkarīga NVO viedokļa saglabāšanu, ka NVO pārstāvju piedalīšanās Valsts sekretāru sēdēs ietekmē politikas veidošanu, ka ārvalstu donori, veicinot NVO attīstību, kavējuši iedzīvotāju vēlmi risināt problēmas pašu spēkiem.

Atbilstoši aprakstītajām trīs problēmu grupām, pamatnostādnes identificē sekojošus politikas rīcības virzienus, kā arī sagaidāmos rezultātus un to mērīšanas metodes:

1. Palielināt to cilvēku īpatsvaru Latvijā, kas formāli un neformāli sadarbojoties savu un sabiedrības mērķu labā vairo sociālo kapitālu;

2. Paaugstināt iedzīvotāju, neformālo grupu un sabiedrisko organizāciju līdzdalības efektivitāti politikas procesā pašvaldības, centrālās valsts pārvaldes un Eiropas Savienības līmenī;

3.Attīstīt vidi ilgtspējīgai, uz rezultātu orientētai nevalstisko organizāciju darbībai.

Katrā no šiem trim politikas rīcības virzieniem pamatnostādnes paredz virkni rīcības virzienu. Būtu lietderīgi ieviest saprotamāku dokumentu struktūru, lai lasītājam būtu vieglāk atšķirt „politikas rīcības virzienu” (trīs augstāk minētie) no „rīcības virziena” (virkne darbību, kas paredzētas katram no trim augstāk minētajiem politikas rīcības virzieniem). Vēl grūtāk ir saprast, ja salīdzina abus dokumentus – pamatnostādnes un valsts programmu. Piemēram, pamatnostādnēs „palielināt to cilvēku īpatsvaru Latvijā, kas formāli un neformāli sadarbojoties savu un sabiedrības mērķu labā, vairo sociālo kapitālu” ir aprakstīts kā politikas rīcības virziens, bet valsts programmā tas pats teksts jau atspoguļots kā programmas apakšmērķis. Tas pats attiecas arī uz pārējiem diviem politikas rīcības virzieniem un programmas apakšmērķiem.

Liekas, kas šī augstāk minētā dokumenta struktūras un „loģiskā rāmja” problēma ir bijusi par iemeslu diezgan vājam valsts programmas apakšmērķu formulējumam. Tā piemēram, programmas III. apakšmērķim par NVO sektora ilgtspēju: „attīstīt vidi ilgtspējīgai, uz rezultātu orientētai nevalstisko organizāciju darbībai”. Apakšmērķu nodefinēšana kā darbības, kuras nav skaidras, saprotamas un izmērāmas, apgrūtina rezultātu sasniegšanu. Arī abi pārējie programmas apakšmērķi ir „paaugstināt un palielināt”, kuri paši par sevi nav ne mērāmi, ne arī dod priekšstatu par sagaidāmo sasniegumu kvalitāti. Kā piemēru var minēt anesteziologa darbu. Vai tā mērķis ir veicināt dzīvības procesus vai nodrošināt pacienta izdzīvošanu operācijas laikā? Kāds ir anesteziologa panākumu mērs – iztērētie medikamenti vai pacienta dzīvība?

Ierobežotais recenzijas apjoms un atvēlētais laiks diemžēl neļauj veikt visaptverošu abu dokumentu analīzi. Tā kā recenzents pats strādā nevalstiskas organizācijas vadībā, vislielāko interesi izpelnījās NVO sektora ilgstpējas sadaļa. Apsveicami ir dokumentos piedāvātie līdz lielai detalizācijas pakāpei izstrādātie priekšlikumi NVO kapacitātes celšanai, dažādu valsts atbalsta formu piedāvājums, kā arī dažādo barjeru samazināšana NVO pastāvēšanai. Taču īpaši gribētos pakavēties pie piedāvātās programmas ieviešanas efektivitātes mērīšanas, piemēram, NVO sektora ilgtspējas jomā. Piedāvātās daudzveidīgās darbības dažādajās jomās neapšaubāmi var atstāt labvēlīgu iespaidu gan uz NVO rīcībspēju, gan arī uzlabos normatīvo un finansu vidi NVO sektora darbībai. Taču atsevišķo piedāvāto darbības rezultātu mērīšana nedos priekšstatu par kopējo NVO sektora ilgtspējību. Būtu lietderīgi izskatīt iespēju pielietot jau kādu no pasaules praksē pielietotiem NVO Ilgstpējas indeksiem. Situācijas analīzē neatradu uz tādiem atsauces. USAID jau no deviņdesmito gadu beigām vērtē Austrumeiropas valstu, tajā skaitā arī Latvijas, NVO sektora ilgtspēju. Ar konkrētu indeksu tiek vērtētas septiņas ar NVO darbību saistītas jomas: normatīvā vide, rīcībspēja, finansiālā ilgtspēja, interešu aizstāvība, NVO pakalpojumi, infrastruktūra, sabiedrības vērtējums. Šāda regulāra indeksēšana ļauj sekot kopējai NVO sektora ilgtspējas attīstībai. Pamatnostādnēs minētās mērīšanas metodes ļauj izmērīt katras atsevišķās darbības sasniegto, bet nedod kopējo priekšstatu par programmas ieviešanas sekmīgumu.

Nobeigumā varu secināt, ka šobrīd dokumenti varētu kalpot kā nozīmīgs materiāls pārdomām, jo sevišķi tādēļ, ka to tapšanā bijis iesaistīts ļoti liels ieinteresēto personu loks. Novēršot nepilnības, tiem ir liels potenciāls kļūt par programmatiskas dabas dokumentiem. Ņemot vērā piedāvātās tēmas nozīmīgumu pilsoniskās sabiedrības attīstībā un programmas ilgtermiņa raksturu, uzskatu, ka abi piedāvātie dokumenti būtu pelnījuši skaidrāk noformulētus izmērāmus mērķus un apakšmērķus, uz mērķu sasniegšanu orientētas darbības un vieglāk uztveramu struktūru, kura nejauktu mērķus ar darbības virzieniem.