Valsts pārvalde ir pastāvīgi jāreformē

Foto: A. Jansons

Daudzi, kas ikdienā ir nonākuši kontaktā ar valsts pārvaldes iestādēm un amatpersonām, varēs pastāstīt par neadekvātu pārvaldes rīcību, no attiecīgās personas viedokļa raugoties. Sabiedrība saprot, ka “kaut kas” ar pārvaldi nav kārtībā, un izjūt to kā problēmu. Eiropas Savienība (ES) šo problēmu apzīmē kā Latvijas “administratīvo vājumu”.

Šeit vispirms mēģināšu ieskicēt valsts pārvaldes vietu Latvijas valststiesiskajā kontekstā, lai tad precizētu “administratīvā vājuma” problēmas būtību, bet noslēgumā uzdošu jautājumu, ko tās pārvarēšanai varētu sagaidīt no politikas.

Valsts pārvalde kā izpildvaras sastāvdaļa

Saskaņā ar klasisko demokrātijas principu, indivīda brīvībai potenciāli bīstamā valsts vara tiek sadalīta trijās daļās – likumdevēja varā, izpildvarā un tiesu varā, kas veido vienota līdzsvara un atsvara sistēmu (checks and balances). Ja likumdevēja uzdevums šajā sistēmā ir pieņemt likumus, kas satur brīvas diskusijas rezultātā, tātad politiskā procesā pieņemtu saistošu lēmumu par sabiedrības (vairākuma) mērķiem un programmu tā īstenošanai, tad izpildvaras uzdevums ir šos likumā abstrakti ietvertos mērķus un to īstenošanas programmu realizēt konkrēti. Tiesu vara, savukārt, izšķir strīdus starp indivīdiem un starp indivīdu un valsti.

Izpildvara ir vertikāli iedalīta divās daļās. Tās “augšā” atrodas valdība, kas ar politiskās atbildības mehānisma starpniecību (Satversmes 59.pants) ir piesaistīta vēlētāja gribai. Tātad valdība ir netieši demokrātiski leģitimēta.

Izpildvaras “apakšā” atrodas valsts pārvalde, t.i., visas iestādes, kas Ministru kabineta padotībā veic pārvaldes funkcijas – īsteno likumu konkrētā gadījumā (kā no valdības neatkarīgu valsts pārvaldes iestādi Satversme paredz tikai Valsts kontroli, 87.pants).

Valsts pārvalde pati par sevi nav demokrātiski leģitimēta, t.i., vēlētājs nevar ietekmēt to amatpersonu darbību. Tādēļ, lai neizveidotos birokrātiska diktatūra, kad valsts pārvalde var rīkoties bez (kaut netiešas) vēlētāja ziņas, demokrātiskā iekārta nosaka stingru valsts pārvaldes iestāžu padotību demokrātiski leģitimētajai valdībai. Tas ir noteikts Satversmes 58.pantā. Padotība nozīmē, ka valdība nosaka, kontrolē un atbild par valsts pārvaldes darbību. Lai to varētu nodrošināt, valsts pārvaldes sistēmā jāvalda stingrai vertikālai hierarhijai, kuras “augšgalā” atrodas ministrs un pēc tam – valdība.

Laba pārvaldība

Pēdējā dekādē gan citur pasaulē, gan Latvijā arvien lielāka uzmanība tiek pievērsta “labai pārvaldībai” (good administration). Tas nozīmē, ka izpildvaras darbībai tiek piemēroti kvalitātes kritēriji, kas orientēti uz sabiedrības interešu īstenošanu. Pārvaldes darbība pamazām zaudē savu vēsturisko “bagāžu” kā indivīdu apspiedoša darbība un arvien vairāk tiek izprasta kā pakalpojums, kas ir vai nu indivīda paša, vai visas sabiedrības interesēs.

Šādā izpratnē nedz valstij kopumā, nedz valsts pārvaldes iestādei vai amatpersonai nedrīkst būt savas intereses – tās, veicot pārvaldes darbības (piemēram, policijai apturot automašīnu, kas pārkāpusi ātruma ierobežojumus, vai attiecīgajai iestādei piešķirot sociālo pabalstu), realizē nevis savas, bet svešas, t.i., sabiedrības un/vai indivīda intereses. Ar to valsts pārvalde atšķiras no privāta uzņēmuma, kurš arī orientējas uz saviem klientiem, taču dara to savās (peļņas maksimizēšanas) interesēs.

Raugoties uz valsts pārvaldi caur šādu prizmu, ir jāmaina arī pārmantotais pārvaldes organizācijas un darba veids, kā arī stils. Nozīmīgas solis šajā virzienā ir labas pārvaldības principa “pacelšana” cilvēktiesību līmenī 2000.gada Eiropas Cilvēktiesību hartā (hartas 41.pants).

Labas pārvaldības elementi

Lai nodrošinātu kvalitatīvu valsts pārvaldes darbību, ir jāizpilda četri galvenie priekšnoteikumi:

valdība, kas orientējas uz iedzīvotāju interesēm. Tas ir godīgas un kompetentas politikas jautājums. To nodrošināt, iesaistoties politiskā procesā, savukārt, ir visu sabiedrības locekļu uzdevums. Kā uzlabot (parasti neapmierinošo) politikas kvalitāti, ir cits jautājums, tādēļ specifiskā pārvaldes analīzes kontekstā šis priekšnoteikums jāpieņem par dotu;

godīgs, kompetents un motivēts civildienests. Šeit pieder jautājumi par efektīvu korupcijas un interešu konfliktu atklāšanas sistēmu, par civildienesta profesionālo kompetenci, par vienota vispārējā civildienesta sistēmu un rotāciju, par taisnīgu un vienotu atalgojuma sistēmu, par ierēdņu pastāvīgas tālākkvalifikācijas nodrošināšanu, rotāciju u.t.t.;

pareiza valsts pārvaldes iestāžu institucionālā uzbūve, kas nodrošina to padotību valdībai un līdz ar to valdības spēju ietekmēt un atbildēt par pārvaldes darbību.

pareizas un taisnīgas pārvaldes darbības procedūras, kas nodrošina korektu (t.i., tiesisku un saprātīgu) pārvaldes lēmumu pieņemšanu. Te pieder, piemēram, efektīvi lēmumu projektu iepriekšējās kontroles un pēckontroles mehānismi; tur, kur lēmums skar indivīdu (administratīvais akts), viņa taisnīga līdzdalība lēmuma pieņemšanas procesā, lēmumu vienveidības nodrošināšana valstī u.c.

Latvijas “administratīvais vājums”

ES vērtējumos par Latvijas atbilstību kļūt par tās dalībvalsti kā viens no mīnusiem regulāri tiek nosaukts valsts pārvaldes “administratīvais vājums”. Salīdzinot ar ES ”vidējo līmeni”, mūsu valsts pārvalde kopsummā darbojas mazāk kvalitatīvi nekā tas būtu nepieciešams modernā, tiesiskā valstī.

Kādēļ šāds nepietiekams rezultāts? Iemeslus iespējams konstatēt, salīdzinot mūsu priekšstatus, kā jāfunkcionē valsts pārvaldei, ar Eiropas priekšstatiem, kas gadu desmitus ir izstrādājušies un noslīpēti gan teorijā, gan praksē. Tur tie ir kļuvuši par pašsaprotamiem principiem, kas ietverti gan likumdošanā, gan īstenoti praksē un tiek apgūti ierēdņu izglītības procesā.

Izdarot šādu salīdzinājumu, piemēram, uzreiz var ievērot, ka pie mums gan teorētiskā, gan praktiskā līmenī – nav skaidru priekšstatu:

par demokrātiskai valsts iekārtai atbilstošu (kontinentālās Eiropas izpratnē) Satversmes noteikto konstitucionālo ietvaru, valsts pārvaldes vietu tajā un no tā izrietošajiem valsts pārvaldes organizatoriskajiem un darbības pamatprincipiem;

par publisko tiesību juridisko personu, tās būtisko atšķirību no privāto tiesību juridiskās personas (it sevišķi saistībā ar pamattiesībām), tās orgāniem un struktūrvienībām, to savstarpējām attiecībām;

par iestāžu hierarhisko sistēmu kā pilsoņu demokrātiskās kontroles pār valsts pārvaldi centrālo sastāvdaļu – rezultātā tiek pieļautas situācijas, ka publiskās varas izmantošana netiek efektīvi kontrolēta;

par to, ka varas deleģēšana privātpersonām pieļaujama tikai īpašos izņēmuma gadījumos, nodrošinot stingru uzraudzību pār tās izmantošanu, it sevišķi pār to, vai administratīvie akti tiek izdoti taisnīgā un caurskatāmā procedūrā;

par to, ka citus pārvaldes uzdevumus, kas nesatur tiesības izmantot valsts varu (izdot administratīvos aktus), var deleģēt privātpersonām ar nolūku iesaistīt sabiedrību valsts pārvaldē, bet ka arī šeit ir jānodrošina efektīva uzraudzība pār to, kā šie uzdevumi tiek veikti;

par iestāžu sadarbību tādā veidā, ka tās veidotu vienotu lēmumu pieņemšanas sistēmu (t.i., ka vienas iestādes lēmums, kas izraisa tiesiskas sekas uz ārpusi, ir saistošs visām valsts iestādēm); teorijā un praksē tiek pieļauta doma, ka iestādēm var būt savas intereses;

par publisko tiesību līguma īpašajiem priekšnoteikumiem – kādos gadījumos publisko tiesību juridiskās personas ir un kādos nav tiesīgas slēgt šādus līgumus, ar ko tie atšķiras no privāttiesiskajiem līgumiem;

par iekšējā apstrīdēšanas un pārējo paškontroles mehānismu nepieciešamību, it sevišķi par pārvaldes lēmumu iepriekšēju kontroli, par to dažādajiem veidiem un juridiski procesuālo būtību;

par nepieciešamību ieviest noteiktu iekšējo normatīvo aktu (instrukciju u.c.) izdošanas procedūru, lai nodrošinātu zināmu kvalitātes un vienveidības minimumu.

Šie ir tikai daži piemēri, bet uzskaitījumu varētu vēl turpināt. Rezultātā mūsu pārvaldes organizācija un procedūras, un līdz ar to arī pārvaldes darbības “galaprodukts” – pārvaldes lēmums – ir kvalitatīvi ļoti dažāds.

Citiem vārdiem, mūsu valsts pārvalde ražo pārāk daudz “brāķi”. Tas nenozīmē, ka tā ražo tikai brāķi, vairums lēmumu ir juridiski korekti un saturiski pareizi. Taču brāķa īpatsvars ir par augstu, lai sabiedrībā rastos paļāvība, ka valsts pārvalde strādā kvalitatīvi. Šis rezultāts tad arī tiek apzīmēts kā administratīvais vājums.

Jaunā likumdošanas bāze

No uzskaitījuma redzams, ka mūsu valsts pārvaldē nav tikai viena samilzusi problēma, kuru atrisinot, tiktu pārcirsts “Gordija mezgls”, un administratīvais vājums būtu likvidēts. Tā ir daudzu – lielāku un mazāku – problēmu kopsumma.

Pēdējā laikā šīm atsevišķām problēmām tiek pievērsta arvien lielāka uzmanība. Arī likumdevējs ir mēģinājis daudzas no tām atrisināt. 2000.gadā tika pieņemts jauns Civildienesta likums, kas risina zināmu daļu no civildienesta problēmām (diemžēl daudzas problēmas gan likumā, gan praksē ir palikušas neatrisinātas). 2001.gadā tika pieņemts un nākamā gada 1.jūlijā spēkā stāsies Administratīvā procesa likums, kas nosaka stingru indivīdam adresēto pārvaldes lēmumu (administratīvo aktu) izdošanas un pārsūdzēšanas procedūru. 2002.gadā tika pieņemts Valsts pārvaldes iekārtas likums, kurš stāsies spēkā nākamā gada 1.janvārī un kuram vajadzētu izskaust daļu no iepriekš minētajām neskaidrībām, un tādējādi palīdzēt valsts pārvaldi vismaz teorētiski orientēt uz tiem pašiem pārvaldes pamatprincipiem, kas darbojas ES.

Tomēr, lai šie likumi sasniegtu savu mērķi, ir nepieciešams:

attīstīt juridiski – teorētiskos pamatus, kas izriet no šiem likumiem, lai varētu tos izprast (likumu izlasīt nav tas pats, kas likumu saprast!);

sistemātiski un pietiekoši dziļi apmācīt ierēdņus, kā rīkoties ar šiem likumiem praksē;

organizēt valsts pārvaldes institucionālo struktūru un lēmumu pieņemšanas procedūras atbilstoši minētajiem likumiem un vispārējiem labas pārvaldības principiem.

Pārvaldes pastāvīgās reformas mehānisms

Pārvalde ir ļoti institucionāli un procedurāli daudzveidīga. Tā ir viskompleksākā no trim varas atzaru (likumdevēja varas, izpildvaras, tiesu varas) sektoriem. Pārvaldei ir raksturīga arī tās pakārtotība konkrētiem mērķiem, kurus nosaka likumdevējs. Tā kā likumos ietvertie sabiedrības (politiskie) mērķi pastāvīgi mainās, tad pastāvīgi līdzi jāmainās arī valsts pārvaldei, kas ir instruments šo mērķu sasniegšanai. Tas nozīmē, kas pastāvīgi jādibina, jālikvidē, jāreorganizē valsts pārvaldes institucionālās struktūras, jāattīsta jaunas vai jākoriģē esošās procedūras, kas nepieciešamas pastāvīgi mainīgo likumu mērķu sasniegšanai.

Likumdošanas varai un tiesu varai šāda pastāvīga reforma nav nepieciešama un būtu kaitīga. Ja ir atrasts optimālais Saeimas lēmumu pieņemšanas modelis (kas noteikts Saeimas Kārtības rullī), tiesas institucionālā uzbūve (kas noteikta Tiesu varas likumā) un tiesas spriešanas procedūras (kas noteiktas procesuālos likumos), tad šiem noregulējumiem ir jābūt stabiliem, un tie jāgroza tikai tad, ja ir gūtas jaunas atziņas vai radikāli mainījusies situācija.

Turpretim valsts pārvaldes struktūrām un procedūrām, kas domātas konkrētu likumu realizācijai, ir jāmainās līdzi atbilstoši likumu mērķu maiņām. Tādēļ valsts pārvalde ir pastāvīgi jāreformē. Ir jārada mehānisms, kas valsts pārvaldi pastāvīgi pārbauda, vērtē un reformē.

Tomēr šāda pārvaldes pastāvīga reforma, kas sastāv no daudzām atsevišķām lielākām vai mazākām reformām, nedrīkst būt haotiska, izolēta vai nepārdomāta. Pārvaldes reformai jāatbilst labas pārvaldības principiem. Šie principi Latvijā vēl ir maz apgūti un ne vienmēr tiek ievēroti praksē, pat ja teorētiski tie ir zināmi.

No teiktā izriet, valsts pārvaldes reformai nepieciešams sasniegt divus mērķus:

pārvarēt līdzšinējo “administratīvo vājumu”,

nodrošināt dinamisku reformas mehānismu, kas, balstoties uz labas pārvaldības principiem, pastāvīgi “pielāgotu” pārvaldi likumu noteiktajiem mainīgajiem mērķiem.

Partijas par pārvaldi

Vienlaikus jākonstatē, ka politiskās partijas, kurām būtu jāpauž sabiedrības intereses, attiecībā uz mūsu valsts “administratīvā vājuma” problēmu un pārvaldes pastāvīgās reformas mehānismu ir visai nenoteiktas. Meklēt atbildes uz šiem jautājumiem partiju programmās (gan īsajās, gan pilnajās) ir veltīgi.

“Valsts pārvalde” kā atsevišķa programmas sadaļa ir izvērsta tikai “Jaunā laika” un “Latvijas ceļa” programmās. Tās satur gan labus mērķus, kuriem visi piekritīs (“e-pārvaldes ieviešana” – abām minētajām partijām, “personas datu aizsardzības nodrošināšana” – “Latvijas ceļš”, “ieviest pārvaldē efektīvu ētikas sistēmu” – “Jaunais laiks” u.tml.), gan arī vairāk vai mazāk konkrētus risinājumus (ombuda institūcijas ieviešana – “Jaunais laiks”, programmas “Saikne ar pilsoni” atjaunošana – “Latvijas ceļš” u.c.). Tomēr abu partiju nodomi valsts pārvaldes jomā ir visai fragmentāri. Tie satur dažādu līmeņu mērķu un konkrētas rīcības priekšlikumus, kas kopumā nevarētu tikt uzskatīti par saskaņotu rīcības programmu saprātīgai un ilgspējīgai pārvaldes reformai.

Pārējo partiju programmās par valsts pārvaldi teiktais nav pieminēšanas vērts. Labākajā gadījumā tās ir banalitātes (“uzlabosim valsts pārvaldi”), dažkārt arī sīku blakusproblēmu uzrādīšana (“novērsīsim funkciju dublēšanos iestādēs”). Tomēr vairums partiju par valsts pārvaldes problēmas risināšanu nesaka neko. Un labāk, ka tā.

Reformu kompetences problēma

Tomēr šo politikas nevarību pilsoņiem nevajadzētu uztvert pārāk saasināti. Pārvaldes reforma primāri ir lietišķās kompetences un tikai sekundāri politiskās izvēles jautājums. Salīdzinājumam – mēs visi vēlētos, lai tiktu uzlabota ārstu darba kvalitāte. Taču uzņemt profesionāli medicīniskus jautājumus partiju programmās nebūtu prāta darbs. Tomēr politikas uzdevums būtu organizēt vidi, apstākļus, kas uzlabotu medicīniskā darba kvalitāti.

Līdzīgi tas ir ar valsts pārvaldes reformu. Tas, kā pareizi organizēt valsts pārvaldi, ir lietišķās kompetences jautājums. Būtu pārspīlēti teikt, ka mūsu valstī šādas kompetences potenciāls ir pietiekošs. Zināmā apjomā tas eksistē pašā valsts pārvaldē. Taču tam ir jāpieiet piesardzīgi – jāņem vērā iespējamais interešu konflikts, kas rodas, iestādēm pašām attīstot savas reformas koncepcijas. Pašreformēšanās parasti nav visai veiksmīga. Turpretim neatkarīgās institūcijās (augstskolās, institūtos, zinātniskās biedrībās u.c.) valsts uzbūves un valsts pārvaldes zinātnei līdz šim ir piegriezta minimāla uzmanība. Tādēļ šādas neatkarīgas kompetences potenciāls ir visai neliels.

“Politiskais minimums” kā pamats pārvaldes reformai

Tā kā pārvaldes reforma ir lietišķās kompetences (kas Latvijā ir deficīts) jautājums, tad būtu ļoti liels (bet pozitīvs) pārsteigums, ja partiju programmatiskajās nostādnēs mēs atrastu detalizētu problēmas analīzi un saskaņotus, pārdomātus reformu priekšlikumus.

Bet tomēr – ko šajā sakarā var sagaidīt no politikas, reālistiski vērtējot tās spējas mūsu apstākļos?

Jāapzinās, ka pārvaldes reforma bez valdības politiskās gribas nav iespējama. Tādēļ, manuprāt, būtu labi, ja no partiju programmatiskajām nostādnēm varētu izlobīt trīs lietas.

Pirmkārt, to, ka partija saskata visu problēmu kompleksu valsts pārvaldes jomā (tātad adekvāta problēmas izpratne).

Otrkārt, to, ka partija vēlas politiski vadīt šīs problēmas risināšanu, balstoties uz lietišķo kompetenci (tātad politiskā griba problēmu kompetenti vadīt), it sevišķi nodrošinot reformas politisko vadību Ministru kabineta līmenī (vislabāk – atjaunojot 1995.gada pāragri likvidēto Valsts reformu ministriju) un veicot pasākumus, lai steidzami palielinātu lietišķo kompetenci valsts pārvaldes reformas jomā, it sevišķi neatkarīgās institūcijās (pētījumi, neatkarīga Valsts pārvaldes institūta nodibināšana u.c. pasākumi).

Treškārt, to, ka partijai ir apņemšanās konsekventi īstenot uz labas pārvaldības principiem balstītās reformas praksē, gan nodrošinot attiecīgu finansējumu, gan sabiedrības kopējo interešu labā pārvarot atsevišķu ieinteresēto grupu un amatpersonu pretdarbību.

Patlaban šāds “politiskais minimums” kā bāze saprātīgai, ilgspējīgai un konsekventai politiskai rīcībai valsts pārvaldes reformas jomā nav atrodams nevienas partijas programmā.
Taču par to nevajag īpaši skumt, jo partiju programmatiskajiem dokumentiem pārāk lielu nozīmi piešķirt nedrīkst. Tādēļ būtiskāk ir tas, vai partijā ir cilvēki, kas domā par šiem jautājumiem, vai tajā var konstatēt kādu diskusiju, kas varētu būt par pamatu šeit uzrādītajam “politiskajam minimumam”, kas, savukārt, ir nepieciešams politiskais priekšnoteikums “administratīvā vājuma” pārvarēšanai un pastāvīga reformu mehānisma ieviešanai.