Latvijas Vēstnesis, 29.11.2007.

Doma par valsts finansētām politiskajām partijām nav jauna ne pasaulē, ne Latvijā. Pirmo reizi valsts finansējums partijām tika piešķirts 20.gadsimta piecdesmitajos gados un šobrīd jau ir kļuvis par normu – dati liecina, ka šādu finansēšanas modeli ir izvēlējušās vairākums pasaules demokrātisko valstu.[1] Latvija ir pēdējā bijušā padomju bloka Eiropas valsts, kurā partijas iegūst līdzekļus tikai no privātiem avotiem.

Arī Latvijā bieži tiek piesaukta partiju finansēšana no valsts. Diemžēl publiski tas tiek aktualizēts gandrīz tikai politisku skandālu kontekstā, kad partijām ir vajadzīgs attaisnojums par aizdomīgām naudas plūsmām vai lēmumiem partiju sponsoru labā. Līdz šim nevienas Saeimas sasaukuma laikā valdošajai koalīcijai nav bijusi vēlme šo jautājumu uzturēt dienaskārtībā tad, kad kārtējais partiju finansēšanas skandāls ir pieklusis.

Visbiežāk dzirdētais iemesls – sabiedrība to nesapratīšot. Lai gan Latvijas iedzīvotāju atbalsts valsts finansējumam partijām patiešām ir zems (2007.gada oktobrī – 15,3%), taču, ja politiķi patiešām konsekventi vēlētos pildīt sabiedrības vēlmes, tad partijām būtu jāatsakās arī no privātiem ziedojumiem, jo sabiedrības atbalsts tiem nav daudz lielāks (21,6%)[2]. Diemžēl mūsdienu partijas nevar iztikt tikai ar biedru naudas maksājumiem, kā to vēlētos gan Latvijas, gan citu valstu iedzīvotāji, tādēļ partiju finansēšanu nevar regulēt, vadoties tikai un vienīgi no sabiedriskās domas aptauju rezultātiem.

Ne tikai politiķi ir runājuši par vajadzību Latvijas partijām piešķirt valsts finansējumu. Šo instrumentu kā līdzekli, lai cīnītos ar dažādiem Latvijas partiju sistēmas trūkumiem, ir ieteikuši gandrīz visi ārzemju eksperti, kas dažādos laikos tika aicināti uz Latviju, lai palīdzētu pilnveidot partiju finansēšanas sistēmu. Piemēram, jau 2001.gadā Pasaules bankas eksperts Bobs Dāls aicināja piešķirt partijām valsts finansējumu, kas ļautu tām segt savas administratīvās izmaksas un kļūt profesionālākām[3]. 2006.gadā par valsts finansējumu iestājās arī Stīvens Ropers, uzskatot, ka ar valsts finansējuma palīdzību varētu mazināt partiju vajadzību pēc nelegāliem ziedojumiem[4]. Maikls Pinto-Dušinskis, britu eksperts, ieteica Latvijai nopietni izvērtēt Kanādas pieredzi, kur valsts piešķir partiju ziedotājiem nodokļu atlaides[5].

1. Kādēļ partijas būtu jāfinansē valstij?

Autores un Marčina Valecka pētījumā Maksa par demokrātiju: vai partijas jāfinansē no valsts budžeta?[6] ir minēti četri iemesli, kādēļ pašreizējā situācija, kad partijas var iegūt finansējumu tikai no privātiem avotiem, ir dziļi problemātiska. Proti:

1) Latvijas partijas ir pārmērīgi atkarīgas no lieliem ziedojumiem;

2) Latvijā nav finansiālu priekšnoteikumu aktīvai partiju konkurencei – ziedotāji izvēlas finansēt galvenokārt labējās “varas” partijas;

3) šaurais ziedotāju loks rada piemērotu augsni koruptīvām saiknēm starp ziedotājiem un partiju;

4) neattaisnojami daudz partiju starp vēlēšanām strādā “izdzīvošanas režīmā”, nespējot piesaistīt privāto finansējumu. Turklāt tām nav pietiekamas organizatoriskas kapacitātes, lai veiktu funkcijas, kas tiek gaidītas no partijām demokrātiskā valstī.

Tās ir ilglaicīgas Latvijas partiju finansēšanas sistēmas problēmas, kurām līdz šim nav bijis risinājuma. Citu valstu pieredze liecina, ka ar valsts finansējuma palīdzību situāciju var uzlabot. Protams, valsts finansējums nebūtu jāuztver kā panaceja, kas pati par sevi novērsīs visas problēmas – tam ir vajadzīgi arī citi priekšnoteikumi, kuri sīkāk aprakstīti minētajā pētījumā.

2. Kādam jāizskatās jaunajam partiju finansēšanas modelim?

Nav universāla modeļa partiju finansēšanai no valsts līdzekļiem. Katra valsts izvēlas savai politiskajai sistēmai visatbilstošāko. Domājot par piemērotāko risinājumu Latvijai, vissvarīgāk ir vienoties par šādiem elementiem:

1) valsts finansējuma apjoms;
2) partijas, kurām ir tiesības uz valsts finansējumu;
3) kādas partiju aktivitātes valstij būtu jāfinansē;
4) valsts finansējuma sadales modelis.

Valsts finansējuma apjoms

Atkarībā no izvēlētā valsts finansējuma sadales principa valsts finansējuma īpatsvars partijas kopējos ienākumos var būt ļoti atšķirīgs. Piemēram, Horvātijā tas veido tikai 10% no partijas kopējiem ienākumiem[7], Dānijā – ap 20%, bet Somijā – pat 84%[8]. Dati rāda, ka valsts finansējuma apjoms ir atšķirīgs pat viena reģiona valstīm. Piemēram, 20.gadsimta pēdējā desmitgadē Ungārijā partijas 69% sava finansējuma ieguva no valsts, Polijā – 50%, Čehijā – 30%, Rietumeiropas valstīs vidēji – 52%[9].

Vai privāto personu ziedojumus un biedru naudas ir iespējams aizliegt vispār? Vācijas konstitucionālā tiesa 1992.gadā noteica, ka šāda pāreja būtu antikonstitucionāla, jo apdraudētu partiju neatkarību no valsts[10]. Tāpēc šobrīd Vācijas partiju finansēšanas sistēma ir veidota tā, lai publiskais un privātais finansējums partijām būtu pēc iespējas līdzsvarots.

Vairākumā demokrātisko valstu valsts subsīdijas partijām palielinājās pakāpeniski (piemēram, no 20% uz 40%, uz 60% no partijas kopējiem ienākumiem). Tādēļ, apsverot piemērotāko variantu Latvijā, sākotnējā (2-3 gadu) valsts finansējuma ieviešanas posmā vajadzētu domāt vidēji par 30-40% no summas, ko partijas līdz šim ir spējušas patstāvīgi savākt no privātiem avotiem. Vēlāk, ja būs tāda nepieciešamība, šī summa būtu jāpalielina, modeli pielāgojot jauniem apstākļiem. Jāpiebilst, ka valsts finansējuma lielumam ir liela nozīme attiecībā uz mērķiem, kurus partiju finansēšanas sistēmas reformētāji vēlas ar šo instrumentu sasniegt – skaidrs, ja valsts finansējuma apjoms būs ļoti zems, arī tā ietekme būs niecīga.

Partijas, kurām ir tiesības uz valsts finansējumu

Kādām partijām piešķirt iespēju saņemt valsts finansējumu – tām, kas iekļuvušas parlamentā, vai arī vēl kādām citām? Eiropas Padomes 2003.gada rekomendācija[11] paredz, ka valsts finansējumam būtu jāattiecas vismaz uz tām partijām, kas ir pārstāvētas parlamentā – tātad nevar būt tāda valsts finansējuma sadales modeļa, kurā daļu no atbalsta nesaņemtu kāda no Saeimas partijām. Taču citu valstu konstitucionālo tiesu prakse liecina, ka ar to vien nepietiek. Tā, Francijā, Vācijā un Portugālē konstitucionālās tiesas pieprasīja samazināt sākotnēji augsto piekļuves valsts finansējuma barjeru, lai vairotu konkurenci politikā. Tādēļ Vācijā šobrīd valsts finansējumu var saņemt katra partija, kura parlamenta vēlēšanās ir ieguvusi vairāk nekā 0,5% balsu (iepriekš – 2,5%)[12]. Vienlaikus, apsverot, kādām partijām piešķirt valsts finansējumu, ir svarīgi arī šo slieksni nenolaist tik zemu, lai sistēmas maiņas dēļ nerastos jaunas partijas, kuru pamatmērķis būtu iegūt valsts finansējumu[13]. Piemēram, Francijā, kur sākotnēji valsts finansējums tika piešķirts gandrīz visām partijām, radās simtiem mazu partiju ar mērķi iegūt šo finansējumu[14].

Ko no tā secināt Latvijai? Latvijā šobrīd ir vairāk nekā 60 reģistrētu politisku partiju un partiju apvienību. No tām pēdējās trīs Saeimas vēlēšanās ir piedalījušās vidēji 19-21 partijas. Šo vēlēšanu rezultāti rāda, ka maksimālais partiju skaits, kas pārvarēja: (a) 5% barjeru – 7 partijas; (b) 4% barjeru – 8; (c) 3% barjeru – 8; (d) 2% barjeru – 11; (e) 1% barjeru – 11. Pārējās partijas ieguva vēl mazāk balsu. Tas nozīmē, ka “dabiskā” valsts finansējuma robeža ir 1-2%. 3% barjera piekļuvei valsts finansējumam būtu par augstu, jo to pārvarējušo partiju skaits varētu pat sakrist ar parlamentāro partiju skaitu. Savukārt, ja valsts finansējums tiktu piešķirts arī partijām, kas nepārvarēja 1% robežu, tas varētu motivēt partijas piedalīties vēlēšanās, tikai lai saņemtu valsts finansējumu.

Vai valsts finansējums var attiekties arī uz jaunajām partijām, kas iepriekš nav piedalījušās vēlēšanās? Teorētiski tas ir iespējams, lai gan praksē ļoti nedaudzās valstīs paredz īpašu atbalstu šādām partijām. Piemēram, par valsts atbalsta saņemšanas kritēriju var noteikt savākto atbalstītāju parakstu skaitu vai partijas biedru skaitu, vai tās popularitātes reitingus gadu pirms vēlēšanām.

Finansējamās aktivitātes

Valsts finansiālais atbalsts partijām ne vienmēr izpaužas kā noteiktas naudas summas ieskaitīšana partijas kasē, ļaujot partijai ar to brīvi rīkoties. Dažreiz valstis izvēlas atrunāt, kādiem izdevumiem partijas attiecīgos valsts budžeta līdzekļus ir tiesīgas tērēt. Tie var būt, piemēram, partijas ikdienas izdevumi (telpu īre, algas partijas darbiniekiem, telefona rēķini), priekšvēlēšanu kampaņas izdevumi vai pat partijas veiktie pētījumi, lai uzlabotu savu politisko programmu.

Vispārējā valstu tendence pēdējo gadu laikā ir nenoteikt ierobežojumus valsts finansējuma izlietošanai. Vismaz sākotnējā valsts finansējuma ieviešanas posmā tos nebūtu vērts ieviest arī Latvijā – partijām pašām būtu jādod iespēja izšķirties, kādiem nolūkiem valsts finansējumu varētu izlietot vislietderīgāk. Tomēr nākotnē, dažus gadus pēc tam, kad Latvijā būs funkcionējis valsts finansējums, varētu domāt par tā paplašināšanu ar īpašām mērķdotācijām partiju teritoriālo struktūrvienību uzturēšanai.

Valsts finansējuma sadales modelis

Valsts finansējuma sadales principi ir ļoti daudzveidīgi. Tie var būt balstīti divu veidu pamatprincipos:

1) pieņēmums, ka vēlētāju izvēlei jānosaka finansējuma sadale. Piemēram, partijai tiek maksāts par katru saņemto vēlētāju balsi, tā motivējot partijas tiekties pēc iespējami lielākas vēlētāju līdzdalības vēlēšanās;

2) pieņēmums, ka visām partijām ir līdzīgi pienākumi un tādēļ arī apmēram līdzīgas izmaksas to komunikācijā ar partijas biedriem un plašāku sabiedrību. Tas varētu attaisnot modeli, kur vēlēšanās salīdzinoši “neveiksmīgākās” partijas tomēr iegūst pietiekamu finansējumu, lai turpinātu sekmīgi darboties, tātad finansējuma sadali nosaka partiju vajadzības.

Pievēršoties Latvijai, jau minētajā ziņojumā veiktā analīze liecina, ka vairāki valsts finansējuma sadales modeļi vidēji partijām piešķirtu tādu valsts finansējumu, kura apjoms aptuveni atbilstu 20-60% no to 2006.gada ienākumiem. Piemēram, modelis, kad valsts finansējums tiktu aprēķināts no summas, kas ir piesaistīta 0,02% no iepriekšējā gada IKP. Pētījuma autori par veiksmīgāko uzskata modeli viens lats par katru Saeimas vēlēšanās saņemto balsi, ja šī summa tiktu izmaksāta reizi gadā. Šī risinājuma priekšrocības: (1) modelis ir viegli saprotams; (2) tā apjoms ir ļoti piemērots valsts finansējuma ieviešanas “eksperimentālajai” fāzei; (3) viegli piemērojams korekcijām, piemēram, attiecībā uz partijām, kurām nav bijuši labi rezultāti vēlēšanās.

3. Partijas demokratizēšana kā priekšnoteikums valsts finansējuma piešķiršanai?

Šobrīd partiju finansēšanas modeļi tiek pārskatīti vairākās valstīs, piemēram, Lielbritānijā un Kanādā. Viena no idejām, kas Lielbritānijā ir radusies izvērtēšanas procesā: likt partijām pieņemt īpašu Biedru tiesību hartu kā priekšnoteikumu lielāka valsts finansējuma saņemšanai. Ar biedru tiesību hartu attiecīgā partija apņemtos, piemēram, būt atvērta pret cilvēkiem, kas vēlas iestāties partijā (izņemot, ja viņi jau ir citas partijas biedri), ievērot demokrātiskas procedūras lēmumu pieņemšanā un partijas līdera izvēlē, atklāti izvirzīt partijas kandidātus vēlēšanām, nodrošināt taisnīgu disciplinārizmeklēšanu tiem, kas pārkāpj partijas noteikumus[15].

Ņemot vērā Latvijas partiju slēgto un ļoti hierarhisko darba stilu, arī mūsu valstī būtu vērts sākt domāt par partiju iekšējās demokrātijas paplašināšanu, apsverot iespēju ļaut valsts finansējumu saņemt tikai tām partijām, kuru darbībā ir ievēroti minimāli iekšējās demokrātijas standarti. Piemēram:

• Prasība partijas valdi un partijas priekšsēdētāju (ja tāda nav, tad valdes priekšsēdētāju) biedru sapulcei vēlēt obligāti aizklātās vēlēšanās.
• Tiesības ikvienam partijas biedram un/vai teritoriālajai struktūrvienībai izvirzīt kandidātus partijas valdes un partijas priekšsēdētāja (vai valdes priekšsēdētāja) vēlēšanām.
• Prasība kandidātu sarakstus Saeimas un Eiropas Parlamenta vēlēšanām obligāti apstiprināt biedru sapulcēs (partiju kongresos). Provizoriskajam sarakstam ir jābūt partijas biedriem pieejamam vismaz divus mēnešus pirms apstiprināšanas un partijas biedriem/teritoriālajām struktūrvienībām ir tiesības tajos piedāvāt izdarīt izmaiņas.
• Skaidras un demokrātiskas partijas biedru disciplinārsodīšanas procedūras (piemēram, nosacījums, ka partijas biedrs obligāti laikus jāuzaicina piedalīties attiecīgajā sēdē).

4. Daļa no pasākumu kompleksa

Ne visās valstīs, kur ieviests valsts finansējums, tas devis “taustāmus rezultātus”. Pasaulē ir ne mazums piemēru, kad valsts finansējums kļuva tikai par finansiālu “piedevu” partijas reklāmas kampaņai. Pats būtiskākais nosacījums, lai ar šī instrumenta palīdzību varētu atrisināt identificētās problēmas, piemēram, partiju organizatorisko mazspēju, – valsts finansējumam jānāk komplektā ar citiem pasākumiem, lai mazinātu partiju vajadzību pēc naudas. Latvijas gadījumā tas nozīmētu, piemēram, nepieciešamību:

• nostiprināt priekšvēlēšanu tēriņu griestus, nosakot skaidrāku regulējumu tā saukto trešo personu kampaņām;
• padarīt bargākus sodus par atļauto priekšvēlēšanu izdevumu pārsniegšanu un kriminalizēt partiju “melnās kases”;

Tāpat, tā kā partiju vajadzību pēc naudas lielā mērā nosaka milzīgās politiskās reklāmas izvietošanas izmaksas raidorganizācijās, šādas reklāmas būtu jāaizliedz vai tām jānosaka būtiski apjoma ierobežojumi, kas jau ir izdarīts lielākajā daļā Eiropas “seno” demokrātiju.

*raksta pamatā pētījums Kažoka, I., Valeckis, M. Maksa par demokrātiju: vai partijas jāfinansē no valsts budžeta? Rīga, 2007.gada 23.novembris, portāls politika.lv

_____________________

[1] Maikls Pinto-Dušinskis 2002.gadā aprēķināja, ka 59% no valstīm, kuras “Freedom House” novērtēja kā “brīvas” vai “daļēji brīvas”, ir ieviests valsts finansējums partijām. Skat. Pinto-Duschinsky, M. (2002) Financing Politics: A Global View. Journal of Democracy Volume 13, Number 4 October 2002, p.75. Šis procents ir vēl lielāks demokrātiskajās valstīs, turklāt tam ir tendence palielināties. Valsts finansējums ir pieejams trīs ceturtdaļās valstu, kur ir liberāli demokrātisks režīms. Bez tam atšķirība starp senajām un jaunajām demokrātijām ir neliela – 77% “seno” demokrātiju partijas saņem valsts finansējumu un 73% jaunajās demokrātijās. Sk. van Biezen, I., Kopecky, P. (2007). The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies. Party Politics. Vol 13. No.2, pp. 245.

[2] 2007.gada septembrī Sabiedriskās politikas centrs “Providus” pētījumu firmai SKDS pasūtīja pētījumu par Latvijas iedzīvotāju attieksmi pret valsts finansējumu. Sk. Attieksme pret partiju finansēšanu: Latvijas iedzīvotāju aptauja. Tirgus un sabiedriskās domas pētījumu centrs SKDS. 2007.gada septembris.

[3] Dahl, B. (2001) Financing of Political Parties in Latvia: Transparency, Regulation and State Subsidies. Prepared for Ministry of Justice Republic of Latvia, November 2001.

[4] Roper, S.D. (2006) The Effectiveness of Legal Framework on Pre-election Campaigning. Submitted to: The Corruption Prevention and Combating Bureau, Government of Latvia. 3 December 2006, p.17.

[5] Pinto-Duschinsky, M. (2006) Aspects of state capture and political financing: Report prepared for a presentation to the Corruption Prevention and Combating Bureau (KNAB), Riga, Latvia , 12 June 2006, p.10.

[6] Kažoka, I., Valeckis, M. Maksa par demokrātiju: vai partijas jāfinansē no valsts budžeta? Rīga, 2007.gada 23.novembris, www.politika.lv

[7] Regulations on the Financing of Political Parties and Electoral Campaigns in Europe – an Inventory. Octopus Interface Conference Corruption and Democracy, Strasbourg, 20-21 November 2006.

[8] Atiecībā uz Somiju un Dāniju gan šie skaitļi ir diezgan seni – proti, tie norāda vēl uz 1989.gada situāciju. Pierre, J., Svasand, L., Widfeldt, A. (2000) State Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric WIth Reality. West European Politics, Vol.23, No.3, p.14.

[9] Grzymala-Busse, A. (2003) Political Competition and the Politicization of the State in East Central Europe. Comparative Political Studies, 36, p. 1134.

[10] Scarow, S.E. (2006) Beyond the Scandals? Party funding and the 2005 German Elections. German Politics, Vol 15, No4, p. 378.

[11] Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns (Adopted by the Committee of Ministers on 8 April 2003at the 835th meeting of the Ministers’ Deputies).

[12] Scarrow, S.E. (2006) Party Subsidies and the Freezing of Party Competition: Do Cartel Mechanisms Work? West European Politics, Vol 29, No. 4, p. 623, 634.

[13] Pasaules bankas pētnieks Bobs Dāls, 2001.gadā izstrādājot Latvijai rekomendācijas par partiju finansēšanu, norādīja, ka slieksnim jābūt pietiekami augstam, lai atturētu ekstrēmistus, nenopietnas vai tikai naudu meklējošas partijas. Sk. Bob Dahl. Financing of Political Parties in Latvia: Transparency, Regulation and State Subsidies. Prepared for Ministry of Justice Republic of Latvia, November 2001, p.23.

[14] Pinto-Duschinsky, M. (2006) Aspects of state capture and political financing: Report prepared for a presentation to the Corruption Prevention and Combating Bureau (KNAB), Riga, Latvia , 12 June 2006, p.10.

[15] Ewing, K.D. (2007) The Costs of Democracy. HART Publishing, Oxford and Portland, Oregon, p. 247-248.