Foto: A. Jansons © AFI

Latvijas konstitucionālo tiesību zinātne un prakse pārsteidzoši vienprātīgi atzīst, ka pašreizējais Saeimas atlaišanas regulējums ir neefektīvs. Tāpēc jāatrisina divas problēmas – jāmaina prezidenta loma Saeimas atlaišanā un tiesības to ierosināt jādod arī tautai.

Šā gada maija nogale pārsteidza ar jaunu priekšlikumu – grozīt Satversmi, lai paredzētu, ka vēlētāji var ierosināt referendumu par Saeimas atlaišanu. Priekšlikuma autors – partija “Jaunais laiks” un konkrēti tās priekšsēdētājs Einars Repše. Sabiedrībā par to radušies dažādi viedokļi, tāpēc šā raksta mērķis ir sausi izanalizēt priekšlikuma būtību, pretstatā spriedelēšanai par šo tik nozīmīgo juridisko jautājumu skaitāmpantiņos “Satversme ir ideāla un svēta” vai “grozījums novedīs pie diktatūras un populisma” u.tml.

Latvijas varas dalīšanas modeļa īpatnība

Latvijas valsts iekārtā pastāv relatīvs varas dalīšanas modelis, ko raksturo parlamenta virsvadība, tā ievēlēts valsts galva un parlamentam atbildīga valdība. Šis modelis paredz nevis stingru valsts varas atzaru nodalīšanu, bet gan tikai varas atzaru atsevišķu kompetenču funkcionālu nodalīšanu. Neviena institūcija nav pilnvarota nostāties iepretim parlamentam un ierobežot tā varu, bet parlamenta rīcībā ir apjomīgs instrumentu arsenāls, ar kuriem ietekmēt jebkuru citu institūciju. Neliela atkāpe ir radīta tikai attiecībā uz Satversmes tiesu (85.p.) un prezidenta veto tiesībām (71.p.). Savukārt Ministru kabinetam nav piešķirts neviens instruments, kas varētu kalpot par pretsvaru Saeimai, tikai nenozīmīgs pretsvars pret valsts prezidenta rīcību – iespēja atteikt līdzparakstīt prezidenta rīkojumu.

Vienīgi pilntiesīgo pilsoņu kopumam (tautai juridiskajā izpratnē) Satversmē īpaši noteiktos gadījumos un veidā ir tiesības iebilst Saeimai, piespiest to rēķināties ar savu gribu. Visupirms jau tas izpaužas vēlēšanās, bet pēc tām – galvenokārt likumdošanas procesā referenduma ceļā. Taču Satversmes 48. pantā ietverta vēl arī cita mijiedarbības forma ārpus likumdošanas procesa – tautas nobalsošana par Saeimas atlaišanu.

Jebkuram Satversmes grozījumam, kurš paredz varas atzaru mijiedarbības maiņu, jārespektē tas, ka Saeima ir Latvijas valsts iekārtas Alfa un Omega – tā necietīs nevienu citu līdzvērtīgu varu. It īpaši tas attiektos uz tautas vēlētu prezidentu – Latvijā visizdaudzinātāko un visgaidītāko vēlēto “Laimes lāci”. Lietuvieši savējo jau sagaidīja, redzēs, vai Latvijā vēl joprojām turpinās gaidīt savējo. Nelīdzēs arī citu konstitucionālu pretsvaru radīšana, lai ietekmētu Saeimu. Piemēram, attiecībā uz Saeimas atlaišanu Latvijā nav iespējams Anglijas tipa ministru referendums, jo mums ir daudzpartiju sistēma, pie tam vēl nepietiekami nobriedusi. Tādējādi ministru referendums pārvērstos par aizejošā premjera atriebības aktu Saeimai, no kura nebūtu nekāda pozitīva pienesuma. Arī Vācijā ieviestais konstruktīvas neuzticības votums nedarbotos, jo Satversmē nevarētu ietvert tā plašo regulējumu un augšpalātas trūkums šajā modelī radītu “sūci” – augšpalāta aizvieto atlaistā Bundestāga likumdošanas darbību. Savukārt parlamenta pašatlaišanās tiesības, kā tas ir Polijā un atsevišķās citās valstīs, vairāk atgādina kolektīvu gļēvulības aktu, nevis rīcību ar valstisku nozīmi. Ja jau parlaments ar kvalificētu balsu vairākumu var pieņemt lēmumu par sevis atlaišanu, tad vairumā gadījumu nekļūst skaidrs, kāpēc tas nespēj pilnvērtīgi strādāt.

Tātad, Satversmes ietvaros tikai pašu tautu var apveltīt ar zināmiem papildu instrumentiem, kas var efektīvi kalpot kā pretsvars Saeimai un ļauj sasniegt parlamenta atlaišanas mērķus.

Parlamenta atlaišanas nepieciešamība

Latvijā ir izveidojies ārkārtīgi spēcīgs aizspriedums par to, ka parlamenta atlaišana ir slikta un liecina vienīgi par kādas personas vēlmi nodibināt diktatūru. Tā savulaik runāja tie, kas vēlējās vispār izslēgt iespēju atlaist Saeimu pirms tās pilnvaru termiņa notecējuma, tā šopavasar argumentē tie, kas nosoda “Jaunā laika” iniciatīvu. Varbūt tas ir tāpēc, ka vienīgo reizi Saeima tika atlaista valsts apvērsuma rezultātā, nevis īstenojot konstitucionālo normu, kā tas pienāktos demokrātiskā valstī. Pasaules valstu praksē parlamenta atlaišana netiek uzskatīta par draudu demokrātijai, bet gan tieši pretēji – tā ir līdzeklis, kas palīdz nostiprināt demokrātiju un rada daudz taustāmāku parlamenta politisko atbildību tautas priekšā.[1] Jau ievērojamais vācu valstsvīrs Oto fon Bismarks atzīmēja, ka parlamenta savlaicīga atlaišana ir “visnotaļ ārstējošs līdzeklis, šķiet, pats labākais, ar kura palīdzību var atjaunot veselīgu asinsriti”.[2] Lai gan parlamenta atlaišanu pilnībā noraidīja Šarla Monteskjē stingrā varas dalīšanas teorētiskā koncepcija (ja parlaments varētu atlaistu prezidentu, augstākā administratīvā institūcija būtu atkarīga no likumdevējvaras, un otrādi), britu valststiesībnieks Alberts Daisijs to aizstāvēja. Viņaprāt, parlamenta atlaišana ir “pieļaujama un nepieciešama, ja ir pamats domāt, ka likumdošanas sapulces vēlmes nesakrīt ar tautas vēlmēm”.[3] Šajā tēzē arī slēpjas parlamenta atlaišanas teorētiskā nepieciešamība, jo parlaments kā tautas tieši leģitimēta valsts varas institūcija lēmumus pieņem tautas vārdā – tā ieskati attiecībā uz politiskajiem procesiem tiek pieņemti par saskanošiem ar tautas interesēm.[4] Turpretī, ja rodas šaubas, vai parlamenta rīcība patiešām saskan ar tautas gribu, vai arī sabiedriskā doma ir būtiski mainījusies, ir jābūt konstitucionālai iespējai pārliecināties, vai parlamenta īstenotā politika atbilst tautas gribai, un pārtraukt tautas uzticību zaudējušā parlamenta darbību, ievēlot jaunu. Tas ir nepieciešams priekšnoteikums tautas suverenitātes īstenošanai, ko precīzi konstatējis Arveds Bergs: “Saeima lielā mērā ir nejaušības produkts, zināma psiholoģiska momenta fotogrāfija. Bet, ja viņa ir tikai viena momenta atspoguļojums, tad tā neder veseliem trim gadiem, kur dažādi jautājumi nāk priekšā. Saeima var neatainot vairs to, ko vēlētāji ir gribējuši, neatspoguļojot vairs pilnīgi tautas gribu”.[5]

Pašreizējais Saeimas atlaišanas modelis

Satversmes 10. pantā ir noteikts Saeimas pilnvaru termiņš – četri gadi, bet 48. pantā ietverts vienīgais šā termiņa saīsināšanas gadījums. Saeimas atlaišana nav likumdošanas darbība, bet gan kreatīvs akts negatīvā nozīmē, respektīvi, Saeimu nevar atlaist ar likumu. Turklāt nepietiek ar to vien, ka šo aktu nenosauc par likumu, tas jāvērtē pēc satura. Pretējā gadījumā būtu iespējams Satversmi gandrīz pilnībā anulēt un tautas nobalsošanas ceļā izdot arī administratīvus vai jurisdiktīvus aktus, nosaucot tos par likumiem.[6]

Parlamenta atlaišanai var būt vairāki mērķi. Satversmē par šādu mērķi būtu jāuzskata tie gadījumi, kad plašu sabiedrības aprindu nemiers ar Saeimas darbību dotu pietiekoši skaidru pierādījumu, ka Saeima vairs neizteic tautas gribu.[7] Saeima var nebūt spējīga funkcionēt vai tās rīcība (darbība vai bezdarbība) varētu nodarīt ievērojamu kaitējumu valsts interesēm. Tāpēc Valsts prezidentam kā tautas taisnības tulkam tiek dota tiesība izvērtēt nepieciešamību pēc Saeimas atlaišanas.

Prezidenta tiesības parlamenta atlaišanā aprobežojas tikai ar ierosinājumu, jo tika atzīts sekojošais princips: Saeimas vēlētam prezidentam nevar piešķirt tiesības atlaist Saeimu, kas viņu ievēlējusi. Fēlikss Cielēns trāpīgi norādīja, ka valsts prezidents pats nevar būt tas barometrs un lēmējs, kas noteiks, kad Saeima tautas gribu vairs neizteic pareizi.[8] Tādējādi lēmumu par prezidenta apsvērumu pamatotību izvērtē tauta, atlaižot Saeimu vai pašu prezidentu (prezidenta politiskā atbildība tautas priekšā). Pat, ja tauta izlemtu atlaist Saeimu, pēc vēlēšanām tās deputātu vairākums var būt līdzīgs iepriekšējam un atlaist prezidentu,[9] (prezidenta politiskā atbildība Saeimas priekšā). Šāds mehānisms Saeimas atlaišanas ierosināšanu padara par nedzīvu institūtu, jo prezidents riskē ar amatu divkārt un ar to arī izskaidrojama Satversmes 48. panta nepiemērošana.

Ieskats ārvalstu praksē

Ja Latvijā prezidents ierosina Saeimas atlaišanu, bet galīgo lēmumu pieņem tauta, tad Francijas III Republikā un Polijā pēc 1921. gada Konstitūcijas prezidenta priekšlikumu atlaist parlamenta apakšpalātu izvērtēja augšpalāta. Turklāt Francijā atlaišana notika gadījumos, kad starp apakšpalātu un tai atbildīgo valdību radušās domstarpības. Satversmes sapulcē šādu priekšlikumu noraidīja kā nepamatotu, jo tad Saeimas atlaišana būtu iespējama tikai Ministru kabineta un Saeimas domstarpību gadījumā.[10]

Visbiežāk parlamenta atlaišana saistīta ar valdības sastādīšanu. Piemēram, Krievijā, prezidents pats ir tiesīgs atlaist parlamenta apakšpalātu, ja trīs reizes pēc kārtas tiek noraidītas viņa aicinātās premjerministra kandidatūras vai Valsts Dome trīs mēnešu laikā atkārtoti izsaka neuzticību valdībai. Savukārt Vācijā, ja federālā kanclera priekšlikumu izteikt viņam uzticību neatbalsta Bundestāga locekļu vairākums, federālais prezidents pēc kanclera priekšlikuma divdesmit vienas dienas laikā var atlaist Bundestāgu. Turpretī ASV, pieturoties pie stingras varas zaru norobežošanas un to efektīvas sadarbības principa, liedz prezidentam atlaist Kongresu.

Daudzos gadījumos parlamentu atlaiž pati konstitūcija. Piemēram, Grieķijā parlamenta automātiska atlaišana kalpo kā efektīvs pretsvars parlamenta nespējai ievēlēt prezidentu trijās vēlēšanu kārtās, un tiek reti piemērota.[11] Šveicē parlamenta abu palātu pārvēlēšana paredzēta gadījumos, kad tauta referendumā piekrīt 100 000 balsstiesīgo pilsoņu pieprasījumam pārskatīt Konstitūciju. Toties Igaunijā parlamenta ārkārtas vēlēšanas jārīko, ja tauta referendumā neatbalsta likumprojektu, ko parlaments ierosinājis. Polijas 1997. gada Konstitūcijā paredzēta iespēja pašam parlamentam atlaist sevi.

Ārvalstu konstitūcijās nav plaši sastopama parlamenta atlaišanas ierosināšana caur vēlētāju iniciatīvu. Visupirms jau tāpēc, ka tiešās demokrātijas elementi neskaitāmu valstu konstitūcijās ir atmesti vai ieviest ārkārtīgi ierobežotā formā. Taču Lihtenšteinā 1500 balsstiesīgi pilsoņi var pieprasīt parlamenta atlaišanu. Līdzīgi noteikts arī vairākās Vācijas zemēs, piemēram, Bādenē – Virtenbergā parlamenta atlaišanu var pieprasīt 200 000 vēlētāju, bet Bavārijā – viens miljons.

Ko mainīt?

Saeimas atlaišanas regulējums ir jautājums, kurā Latvijas konstitucionālo tiesību zinātne un prakse ir pārsteidzoši vienprātīga. Proti, ka Satversmes sapulcē Oto Nonāca redakcijā panāktais kompromiss, kas šobrīd veido Saeimas atlaišanas regulējumu, ir neefektīvs. Tas nestrādāja starpkaru periodā un nestrādā mūsdienās. Tāpēc jāatrisina divas problēmas:

• Jāmaina prezidenta loma Saeimas atlaišanas procesā un
• Jāpiešķir vēl kādam tiesība ierosināt Saeimas atlaišanu.

Problēmas rada Satversmes 50. pants, kurš noteic, ka Valsts prezidents zaudē amatu, ja tauta nobalsošanā neatbalsta Saeimas atlaišanu. Varētu pat pieņemt, ka 50. pants Satversmē ir iekļauts apzināti, lai izslēgtu biežas valsts prezidenta apelācijas pie tautas un viņa iesaistīšanos ikdienas politikā. Tomēr šāds nosacījums var būt gan politiski stabilizējošs, piebremzējot pārlieku aktīvus prezidentus, gan arī var radīt strupceļu, kad Saeimas krīzes apstākļos vienīgais subjekts, kas tiesīgs ierosināt tās atlaišanu, nevar saņemties to izdarīt, gluži cilvēcisku apsvērumu dēļ baidoties “paspēlēt” savu augsto amatu. Līdz ar to viens risinājums ir šīs Valsts prezidenta atbildības atcelšana, par ko iestājās gan profesors Kārlis Dišlers,[12] gan Arveds Bergs.[13] Nebūs jau tā, ka par Saeimas atlaišanas ierosinājuma aktu neviens nebūs atbildīgs. Izslēdzot Valsts prezidenta atbildību tautas priekšā (50.p.), saglabāsies viņa atbildība Saeimas priekšā (51.p.). Līdzīga pieeja ietverta Lietuvas 1992. gada Konstitūcijā.[14] Jāsecina, ka 50. pants no Satversmes ir jāizslēdz.

Tomēr jāatceras, ka Latvija ir parlamentāra valsts, kurā prezidenta un Saeimas konflikti (pretnostatīšanās) praktiski nav iespējami. Šā iemesla dēļ prezidents diez vai centīsies nonākt domstarpībās ar Saeimu. Pie tam prezidentam nedrīkstētu būt tik lielu domstarpību ar Saeimu, ka prasītos apelēt pie tautas par Saeimas atlaišanu. Saskaņā ar Satversmes 48. pantu prezidenta funkcija darbojas tikai acīmredzami sevišķos apstākļos, kuri neaptver prezidenta vai valdības domstarpības ar Saeimu. Tāpēc loģiskāk būtu meklēt vēl citu risinājumu Saeimas atlaišanas ierosināšanai. Tādu trīsdesmitajos gados bija atradusi konstitucionālā teorija un prakse. Jau Satversmes sapulcē Jānis Purgals, viens no redzamākajiem Satversmes tēviem, aicināja tiesību ierosināt Saeimas atlaišanu piešķirt pašai tautai. 1927. gadā, analizējot Satversmes pilnveidošanas ceļus, uz šā varianta vēlamību norādījis arī profesors Kārlis Dišlers.[15] Tāpat atzīmēsim, ka 1934. gada Satversmes revīzijas gaitā, ko pārtrauca Kārļa Ulmaņa apvērsums, Saeima otrajā lasījumā pārliecinoši sankcionēja šāda grozījuma iekļaušanu Satversmē.[16]

Tātad, no Satversmes sistēmas viedokļa vienīgais pieļaujamais un efektīvais līdzeklis, lai Saeimas atlaišana kļūtu par reāli funkcionējošu institūtu, ir atlaišanas ierosināšanas tiesību piešķirt 1/10 daļai vēlētāju. Galvenās grūtības rada ieceres iekārtošana Satversmes tekstā, jo Satversmes tēvu izraudzītais kodifikācijas stils liek izvairīties no garas juridiskas pļāpāšanas. 4.Saeimas Publisko tiesību komisija bija iecerējusi 1/10 daļas vēlētāju ierosināto Saeimas atlaišanu reglamentēt Satversmes 14. pantā, piekabinot to pavisam citam institūtam – deputātu atsaukšanas aizliegumam. Taču ideālu paraugu risinājumam sniedz Satversmes 72. pants, kas ļauj prezidentam apturēt likuma publicēšanu un liek to darīt, ja tā pieprasa ne mazāk kā trešdaļa Saeimas locekļu. Izmantojot šo paraugu, vēlamo institūtu Satversmē var nostiprināt ar vienu teikumu Satversmes 48. pantā: „Valsts Prezidentam ir tiesība ierosināt Saeimas atlaišanu. Viņam Saeimas atlaišana ir jāierosina, ja to pieprasa ne mazāk kā viena desmitā daļā vēlētāju. Pēc tam izdarāma tautas nobalsošana. Ja tautas nobalsošanā vairāk nekā puse balsotāju izsakās par Saeimas atlaišanu, tad Saeima uzskatāma par atlaistu un izsludināmas jaunas vēlēšanas, kurām jānotiek ne vēlāk kā divus mēnešus pēc Saeimas atlaišanas.”

Izslēdzot Satversmes 50. pantu un Satversmes 48. pantu izsakot jaunā redakcijā, Latvijā vēl vairāk tiktu stiprināts tiešās demokrātijas institūts, ieviests efektīvs Saeimas atlaišanas mehānisms un reformēts pastāvošais, kā arī likti pamati atbildīgākai politikai, jo parlamentam nāktos darboties atskatā uz saviem vēlētājiem. Tad patiešām būtu jāsaka, ka Žans Žaks Ruso ir ļoti maldījies, rakstot, ka Anglijas tauta ir brīva tikai vēlēšanu dienā. Latvijas tauta nav nekāds austrumu lācis, kuram raksturīgs pastāvīgs miegs un kuru vēlams netraucēt, jo, esot nomodā, tas radīs vairāk ļauna, nekā nevainīgi guļot.

Ieteiktais pārgrozījums ne tikai būtu saskanīgs ar Satversmes sistēmu un vienu no mūsu pamatlikuma pamatprincipiem – tiešās demokrātijas īstenošanu ierobežotā apmērā, – bet arī pilnībā atspoguļotu pagājušā gadsimta Latvijas konstitucionālās domas un prakses atziņas. Grozījumus Satversmē noteikti vajadzētu – ja ne šobrīd, tad, iespējams, kaut kad vēlāk.

__________________

[1] Pleps J. Kādā veidā var atlaist Saeimu // Jurista vārds, 09.12.2003.

[2] фон Бисмарк О. Воспоминания и мемуары. Т. 1. Минск, 2001, с. 338.

[3] Дайси А.В. Основы государственного права Англии. Москва, 1907, с. 434.

[4] Dišlers K. Latvijas Republikas prezidenta politiskā atbildība // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1922, Nr. 2, 59. lpp.

[5] II Saeimas V sesijas 21. sēdes, 08.04.1927., stenogramma, 755. sl.

[6] Dišlers K. Nekonstitucionāls ierosinājums // Jaunākās Ziņas, 17.06.1927.

[7] Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. Rīga, 1930., 176. lpp.

[8] F. Cielēna runa pēc LSS V sesijas 13. sēdes (14.02.22.) stenogrammas, 422. lpp.; J. Purgala runa LSS VI sesijas 15. sēdes (26.10.21.) stenogrammas, 1718. – 1720. lpp.

[9] A. Petrevica runa pēc LSS V sesijas 13. sēdes (14.02.22.) stenogrammas, 424. lpp.

[10] A. Berga runa pēc LSS IV sesijas 17. sēdes (02.11.21.) stenogrammas, 1767. lpp.; A. Petrevica runa pēc LSS IV sesijas 17. sēdes (02.11.21.) stenogrammas, 1769. lpp.

[11] Сахаров Н.А. Институт президенства в современном мире. Москва, Юрлит, 1994., с.41.

[12] Sk. plašāk: Dišlers K. Saeimas atlaišana pirms leģislatūras perioda beigām // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1927, Nr. 5, 145. – 161. lpp.

[13] Sk. piem.: Bergs A. Satversmes grozījumu projekts // Latvis, 22.05.1932.

[14] Sk. plašāk: Pleps J., Pastars E., Plakane I. Konstitucionālās tiesības. Rīga, 2004., 389. lpp.

[15] Dišlers K. Saeimas atlaišana pirms leģislatūras perioda beigām // Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1927, Nr. 5, 160. lpp.

[16] IV Saeimas IX sesijas 5. sēdes, 04.05.1934., stenogramma, 127. sl.

Satversme