Foto: B. Koļesņikovs © AFI
Satversmē ir vairāki panti, kas būtu vienā vai citā veidā jāpārskata ES tiesību un pienākumu kontekstā. Tam ir nopietns politiskais konteksts – pāri visam ir jautājums, vai Latvijas iedzīvotāji zinās, ko patiesībā noteiks Satversme pēc iestāšanās ES?
Šī komentāra mērķis ir piedāvāt nelielu analīzi par Satversmes un 2003. gada 30. oktobrī Saeimā akceptētā Pievienošanās Eiropas Savienībai līguma[1] attiecībām un to radītajiem juridiskajiem, kā arī politiskajiem jautājumiem. Iespējams, tas var noderēt kā vēl viens darba materiāls Tieslietu ministrijas darba grupai, strādājot pie grozījumiem normatīvajos tiesību aktos sakarā ar Latvijas iestāšanos ES.
Atgādināšu, ka līdz šim ierobežotajā domu apmaiņā bijuši dažādi viedokļi par to, cik visaptverošiem jābūt grozījumiem Satversmē. Ir grozīts Satversmes 68. pants un dominē viedoklis, ka visu pārējo nepieciešamības gadījumā ierēdņi un juristi interpretēs, jo ES tiesību akti tik un tā lielā mērā tieši darbosies Latvijas tiesību sistēmā un būs arī tieši piemērojami. Tēze nav nepareiza un situācijā, kad dažādu iemeslu dēļ ir grūti visu paredzēt un plānot uz priekšu, to varētu arī pieņemt. Tomēr paliek jautājums, vai tiešām pietiek ar tiem diviem grozījumiem, kas Satversmē ir veikti?[2] Domāju, ka šis jautājums kļūs par nopietnu konstitucionālo tiesību speciālistu un studentu pētniecības priekšmetu un par to būtu vērts veikt dziļu un visaptverošu pētījumu. Būtu arī vērts iepazīties ar to, kā likumdošanas process sakarā ar iestāšanos ES tika organizēts Igaunijā (sīkāk par to varēs lasīt arī nākamajā Baltijas Starptautisko tiesību gadagrāmatas Baltic Yearbook of International Law numurā, kas ir veltīts ES paplašināšanās jautājumam un ES konstitucionālām reformām)[3].
Satversmē ir vairāki panti, kas jāpārskata ES tiesību un pienākumu kontekstā. Viens no būtiskākajiem pantiem, par kura iespējamo jauno interpretāciju sakarā ar iestāšanos ES ir jārunā, ir Satversmes 64. pants par likumdošanas tiesībām, kuras pieder Saeimai un tautai. Vispirms jānoskaidro, vai fakts, ka Saeima ir ratificējusi Pievienošanās līgumu ir vai nav uzskatāms par grozījumu pašā Satversmē? Normatīvo aktu juridiskā spēka hierarhijā Saeimas ratificētie līgumi ir prioritāri pār likumiem, bet pakļaujas Satversmei. Tādēļ, ja vien nav spēkā kādi īpaši nosacījumi, Pievienošanās līgums no pirmā skata ir pakārtots Satversmei un būtu jocīgi, ja šāda juridiskā spēka normatīvais akts varētu grozīt Satversmi.[4]
Tomēr Latvijas modernās tiesību sistēmas attīstība rāda, ka ir jautājumi, kurus Satversme uzskata par īpaši svarīgiem un līdz ar to nosaka to īpašo statusu. Piemērs ir cilvēktiesību juridiskais spēks tiesību sistēmā. Cilvēktiesības saturošajiem līgumiem ir faktiski tāda pati juridiskā spēka hierarhija kā Satversmei. Kāpēc bija iespējams definēt cilvēktiesību īpašo statusu Latvijas tiesību sistēmā? Satversmes 89. pants nosaka: “Valsts atzīst un aizsargā cilvēka pamattiesības saskaņā ar šo Satversmi, likumiem un Latvijai saistošiem starptautiskajiem līgumiem”. Pirms šī panta pieņemšanas 1998. gadā tika veikta Satversmes 1. panta interpretācija, kura ietvaros tika pareizi skaidrots, ka demokrātiska valsts nozīmē cilvēktiesību ievērošanu.[5] Tomēr pēc būtības cilvēktiesību īpašais statuss tika noteikts jau 1990. gada 4. maija Deklarācijās.
Starptautiskie cilvēktiesību līgumi varētu tiesību avotu hierarhijā ierindoties dažādos rangos, jo mūsu tiesību sistēmas princips ir, ka starptautisko tiesību normu juridiskais spēks ir atkarīgs no to avota.[6] Piemēram, ja pēkšņi Ministru kabinets akceptētu divpusējo līgumu par savstarpēju cilvēktiesību ievērošanu ar kādu no kaimiņu valstīm, tad šādam līgumam principā būtu tikai Ministru kabineta noteikumu rangs. Bet, ņemot vērā šī līguma priekšmetu un minētos Satversmes pantus, ir pilnīgi iespējams, ka normu konflikta situācijā šī divpusējā līguma normas būs prioritāras pār likumu. Jautājuma būtība pie šāda scenārija ir saistīta ar MK kompetenci vispār tādus līgumus akceptēt, bet tā būtu valsts iekšējā problēma.
Tātad, jautājums ir – vai Satversmes 64. pants tiek grozīts līdz ar Pievienošanās līguma akceptu Saeimā? Līgums tika akceptēts atbilstoši Satversmes 68. pantam, kurš pieprasa 2/3 Saeimas deputātu balsojumu, ja ar līgumu starptautiskām institūcijām tiek deleģēta daļa no valsts institūciju kompetences. Šī prasība varētu liecināt, ka likumdevējs tik tiešām uzskatīja Pievienošanās līguma akceptu par Satversmes grozīšanu, jo tika piemērota procedūra, kas atbilst 76. panta nosacījumam “Satversmi Saeima var grozīt sēdēs, kurās piedalās vismaz divas trešdaļas Saeimas locekļu.” Līdz ar to Pievienošanās līgums nav parasts starptautisks līgums, kuru Saeima parasti ratificē divos lasījumos ar vienkāršo balsu vairākumu. Kā pamatojums Pievienošanās līguma īpašajam konstitucionālajam rangam var kalpot šī īpaši stingrā balsošanas latiņa, un arī 68. pantā iekļautā atsauce uz demokrātijas nostiprināšanu, kas, savukārt, saistās ar Satversmes 1. pantu.
Līdz ar to ir pamats viedoklim, ka Satversme ir grozīta. Juristi nešaubīgi turpinās nākt klajā ar visai interesantām interpretācijas ķēdītēm. Tomēr demokrātiskas valsts juridiskie un politiskie principi prasa pateikt iedzīvotājiem, kas tad patiesībā ir grozīts Satversmē. Līdz ar to, ja tomēr vēl citi minimāli grozījumi Satversmē tiek apsvērti, pēc autores domām 64. pants būtu jāprecizē attiecībā uz pārnacionālo organizāciju likumdošanas tiesībām līguma noteiktā kārtībā īstenot likumdošanas tiesības.
Nākamie komentāri saistās ar 8. nodaļu Cilvēka pamattiesības. Ir pamattiesības, kuras iegūst jaunu dimensiju ES kontekstā. Piemēram tā ir ar 101. pantu, kurš nosaka: “Ikvienam Latvijas pilsonim ir tiesības likumā paredzētajā veidā piedalīties valsts un pašvaldību darbībā.”[7] ES līgums nosaka, ka ES pilsoņiem ir tiesības piedalīties pašvaldību vēlēšanās. Vienlaicīgi jēdziens “piedalīties .. pašvaldību darbībā” varētu būt plašāks kā tiesības vēlēt pašvaldību vēlēšanās.[8] 101. panta grozīšanas kontekstā rodas jautājums, vai uz ES pilsoņiem attieksies arī plašākās tiesības piedalīties pašvaldību darbā? Ja jau ir vēlēšanu tiesības, tad loģiski izriet arī tas, ka ES pilsoņus nevarētu atturēt no darbošanās pašvaldībās, kuru teritorijā viņi dzīvos. Taisni otrādi –Latvijas pašvaldības varētu iegūt no aktīvas pilsoniskas sabiedrības pārstāvju līdzdalības. Un kā ar dalību valsts darbā? 101. panta grozīšana izraisa ļoti daudz jautājumu, kurus vienkārša panta papildināšana ar teikumu par ES pilsoņu vēlēšanu tiesībām varētu neatrisināt.
Ja jau Satversme nostiprinās ES pilsoņu pašvaldību vēlēšanu tiesības, vai nebūtu loģiski, ka šādā līmenī tiek atzītas arī Latvijas un ES pilsoņu Eiropas parlamenta vēlēšanu tiesības. Eiropas Parlamenta vēlēšanu likuma projekts šajā kontekstā būtu detalizētāku komentāru vērts, bet tas nav šī raksta mērķis. Iepazīstoties ar projektu neatstāj sajūta, ka ir darīts viss, lai citu ES dalībvalstu pilsoņiem pazustu vēlme vēlēšanu procesā piedalīties. Līdz ar to jautājums ir ne tikai par to, cik ilgi demokrātiskā valstī vēl turpināsies tiesību ierobežojumi visiem zināmām Latvijas pilsoņu grupām, bet arī par to, vai ES pilsoņiem ir jebkādas izredzes savas tiesības īstenot Latvijā.
Būs nepieciešami grozījumi arī 98. pantā, kurš aizliedz “Latvijas pilsoni izdot ārvalstīm”, jo ES tieslietu un iekšlietu pīlāra ietvaros veidojās vienota aizturēšanas, izdošanas un tiesu spriedumu izpildes sistēma ES iekšienē. Šis process nav vēl līdz galam noregulēts, bet ir skaidrs, ka tas notiks. Šis Satversmes pants ir nepilnīgs vai ierobežojošs ES pilsoņu tiesību kontekstā, jo nosaka, ka valsts aizsargā tikai personas ar Latvijas pasi, bet no ES līguma izriet, ka ir jāaizsargā visi ES pilsoņi ar viņu valstu attiecīgajām pasēm.
Līdz ar to ir trīs iespējamie risinājumi. Pirmais būtu precizēt minētos pantus, ņemot vērā ES pilsoņu tiesības, kuru sāk īstenot Tieslietu ministrijas darba grupa. Otrais būtu papildināt 8.nodaļu ar jauniem pantiem par ES pilsoņu tiesībām. Otrais risinājums, autoresprāt, ir labāks, jo tas neizjauc esošo cilvēktiesību aizsardzības sistēmu valstī, kurai ir sava zināma specifika, ņemot vērā Latvijas vēsturisko situāciju. ES pilsoņa statuss sniedz papildus tiesības pilsoņiem un papildus pantu esamība šo būtību atspoguļotu adekvāti. Tas arī ļauj detaļas, piemēram, par 101. pantu, noregulēt likumos. Saglabājas arī trešā iespēja – arī attiecībā uz šiem pantiem var piemērot argumentu, ka visi šie grozījumi minētajos pantos jau izriet no Pievienošanās līguma. Tomēr šeit paceltajai tēmai ir nopietns politiskais konteksts – pāri visam ir jautājums, ja likumdevējs maksimāli pieturās pie šeit definētā trešā varianta, vai Latvijas iedzīvotāji zinās, ko patiesībā noteiks Satversme pēc iestāšanās ES?
Nobeigumā vēlos uzsvērt, ka ir ārkārtīgi būtiski gan no Satversmes, gan tautas suverenitātes viedokļa nepazaudēt Saeimas lomu ES likumdošanas procesā. Saeimai ir jābūt iesaistītai regulu un direktīvu projektu apspriešanā, nosakot vairākus kompromisa variantus, ar kuriem tad Latvijas valdības pārstāvji var operēt apspriedēs Briselē.
Visbeidzot ar Satversmi gluži nesaistīts komentārs. Eiropas tiesības strauji iet uz priekšu, un Eiropas tiesa šajā procesā spēlē svarīgu lomu. Analizējot visplašāko jautājumu loku, piemēram ES Pamattiesību hartas kontekstā, parādās likumi, attiecībā uz kuriem būs jāturpina darbs pie grozījumiem, lai īstenotu personu un pakalpojumu brīvas pārvietošanās tiesības, kā to nosaka ES līgums un Eiropas tiesas prakse. Kā īpaši aktuālu piemēru varētu minēt augstāko izglītību un zinātnes sfēru regulējošos normatīvos tiesību aktus.
__________________
* Kopš 2003. gada autore ir Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (EU Charter of Fundamental Rights) neatkarīgo ekspertu grupas locekle.
[1] Rakstā tiks lietots saīsināts līguma nosaukums – Pievienošanās līgums. Likumu par līguma pieņemšanu Saeima pieņēma divos lasījumos. Balsojums bija 83 – par, 4 – pret un 2 atturējās.
[2] Grozījumi Latvijas Republikas Satversmes 68. un 79.pantā, izdarīti 08.05.2003., Latvijas Vēstnesis, Nr. 76, 22.05.2003.
[3] Kā zināms, 2003.gada 14.septembra referendumā Igaunijā tauta balsoja ne tikai par pievienošanās līgumu ES, bet arī par Konstitucionālo likumu, ar kuru tika grozīta 1992.gadā no jauna pieņemtā konstitūcija. Igaunija šim balsojumam sāka gatavoties jau drīz pēc tā sauktā Eiropas līguma parakstīšanas – 1996.gadā tika izveidota īpaša Konstitūcijas analīzes komiteja, kuras uzdevums bija sagatavot konstitūcijas grozījumus. Arī Igaunijā neuzvarēja variants par detalizētu konstitūcijas grozīšanu. Politiski un psiholoģiski pieņemamākais variants izrādījās konstitūcijas grozīšana ar konstitucionāla likuma galīgo pieņemšanu referendumā. Likumu veido četri panti, 2. pants nosaka, ka “Ar Igaunijas iestāšanos Eiropas Savienībā, Igaunijas Konstitūcija tiek piemērota, ņemot vērā tiesības un pienākumus, kas izriet no Pievienošanās līguma”. Tādējādi tika panākts tas, ka Konstitūcijas teksts netika grozīts, bet tas ir grozīts līdz ar šo Konstitucionālo likumu. Atbildība par pareizu konstitūcijas normu piemērošanu gulstas uz šo normu piemērotājiem, kuriem ir obligātas ES tiesību zināšanas.
[4] Skat. I. Ziemele, “Starptautiskās tiesības Latvijas tiesību sistēmā un tiesu un administratīvajā praksē”, grām. autores redakcijā Cilvēktiesību īstenošana Latvijā: tiesa un administratīvais process, Rīga: LU Cilvēktiesību institūts, 1998, 21 – 27 lpp.
[5] Skat. E. Levits, “Eiropas Cilvēktiesību konvencijas piemērošana Latvijas iestādēs un tiesās”, grām. Cilvēktiesību īstenošana … ., 50 – 83 lpp. Arī: Vīnes deklarācija un rīcības programma, 8. Punkts, pieņemta 1993. gada Pasaules cilvēktiesību konferencē, publicēta Cilvēktiesību Žurnāls, 1997, # 5, 50 lpp.
[6] Skat. piemēram, Administratīvā procesa likuma 15. panta trešo daļu.
[7] Tieslietu ministrijas darba grupa ir sagatvojusi grozijumu šajā pantā, nosakot, ka ES pilsoņiem ir tiesības vēlēt pašvaldību vēlēšanās.
[8] Skat. E. Levits, “Piezīmes par Satversmes 8. nodaļu – Cilvēka pamattiesības”, Cilvēktiesību Žurnāls, 1999, nr. 9 – 12, 33 – 34. lpp.