Foto: N. Mežiņš © AFI

Partiju finansēšanas likumdošanas reformas mērķu sasniegšana ir iespējama tikai ar līdzekļiem, kas samazina partiju pieprasījumu pēc naudas, un maza nozīme būs pašreiz ierosinātajiem grozījumiem, kas regulē naudas piedāvājumu.

Ielūkojoties divus gadus vecā vēsturē, varam saskatīt diskusijas par partiju finansēšanas likumdošanas izmaiņām, ak, cik līdzīgas tām, kas Saeimā risinās tagad. Toreiz panaceja, uz kuru tika balstītas cerības, bija KNAB izveidošana. Tagad viens no galvenajiem jauno grozījumu iemesliem ir KNAB nespēja veikt darbību esošā regulējuma ietvaros – robus atklājuši skandāli, par ko presē lasām pēdējos mēnešos. Diemžēl tāda mēdz būt partiju finansu likumdošanas attīstība – jauni regulējumi rodas kā atbildes reakcija uz plašiem skandāliem – tā notika Vācijā pēc Kola un CDU finansu skandāla, Francijā pēc Elf skandāla, ASV pēc Enron.[1]

Sākotnēji iesniegtais grozījumu teksts saturēja salīdzinoši nedaudz labojumus, pārāk konkrētajā un vienlaicīgi neskaidrajā formulējumā slēpjot zemūdens akmeņus. Tomēr projekta izsniegšana Saeimā, ko žargonā mēdz saukt par likuma „atvēršanu”, tiešām bija Atvēršana, salīdzināma ar mitoloģijā pazīstamo Pandoras lādes atvēršanu. Ierosinājumi, kas izteikti no partiju puses, šobrīd jau atgādina priekšvēlēšanu cīņu. Turpinājumā aplūkosim būtiskākos ierosinājumus, mēģinot prognozēt to iespējamo ieviešanas iedarbīgumu[2] (kur ieviešanas [ekonomiskā] lietderība ir tikai viens no aspektiem). Proti – ciktāl izvirzītie mērķi tiks sasniegti, izmantojot jaunieviesto regulējumu?

Deklarētie mērķi un problēmas

Var populistiski spekulēt par to, ka partiju mērķi partiju finansēšanas likumu grozījumu izstrādē ir galvenokārt konkurentu vājināšana nākošo vēlēšanu gaidās. Šādu iespēju izslēgt nevar, it sevišķi, ja daudzi no ierosinājumiem ir gluži absurdi deklarēto mērķu sasniegšanai. Par deklarētajiem mērķiem varam nosaukt visbiežāk minēto problēmu risinājumu, un tādas ir divas – partiju atkarība no naudas, kuras galvenā izpausme ir lielās priekšvēlēšanu kampaņu summas; un ziedojumi, kas izdarīti ar citu personu starpniecību, tādējādi patiesajam ziedotājam paliekot nezināmam.

Pasaules mērogā partiju finanses pētot ir noskaidrots, ka, veicot likumdošanas reformas ar mērķi palētināt kampaņas un mazināt naudas ietekmi politikā, ieteicams ziedotāju un partiju attiecības aplūkot mikroekonomikas likumsakarību gaismā. Katram pirmā kursa ekonomikas studentam zināms – pieprasījums rada piedāvājumu. Šī likumsakarība darbojas arī partiju finansēs, un prece šajā gadījumā ir nauda. Nauda, ko sponsori partijām piedāvā, un kas partijām nepieciešama savai eksistencei un vēlēšanu kampaņu finansēšanai. Tātad, likumdošanas reformas mērķu sasniegšana ir iespējama tikai ar līdzekļiem, kas samazina partiju pieprasījumu pēc naudas, un maza nozīme mērķa sasniegšanā jeb zemāks iedarbīgums būs grozījumiem, kas regulē naudas piedāvājumu.

Lai atvieglotu izšķiršanos starp instrumentiem, kas regulē naudas pieprasījumu un naudas piedāvājumu, jāpiesauc secinājumi, kas izdarīti analizējot Buckley v. Valeo[3] un Nixon v. Shrink Missouri Government PAC[4] tiesu lietas ASV. Sūdzība, kas uzsāka šos procesus, bija par vēlēšanu kampaņu izdevumu griestu noteikšanu, ko sūdzības iesniedzējs uzskatīja par savu tiesību uz vārda brīvību ierobežojumu. Interesanti, ka vēlēšanu kampaņas izdevumu limitu tiesa atzina par antikonstitucionālu, bet noteica, ka ierobežojumi ziedojumiem nav uzskatāmi par vārda brīvības ierobežojumu, atzīstot, ka jēdzieni „nauda” un „izteikšanās” nav gluži sinonīmi pat Amerikā. No šo lietu analīzes ASV juristi nonākuši pie secinājuma, ka tādi partiju finansu regulējuma instrumenti, kas regulē naudas pieprasījumu, ir ne vien iedarbīgāki, bet arī retāk nonāk kolīzijās ar cilvēktiesību pamatprincipiem.[5]

Turpinājumā pievērsīsimies tām divām problēmām, kas šobrīd nostatītas kā partiju finansēšanas sistēmas klupšanas akmeņi, cenšoties izprast to rašanās cēloņus – kā ārstniecībā, kur pareiza diagnoze ir nosacījums sekmīgai atveseļošanai.

Partiju atkarība no naudas pēdējā laikā radusies galvenokārt tāpēc, ka pieaugušas kampaņu izmaksas sekmīgai vēlēšanu cīņai. Līdz ar to, partiju pieprasījums pēc naudas aug, un rada piedāvājumu. Secinājums ir vienkāršs – kamēr netiks mazināts partiju pieprasījums pēc naudas, ir absurdi mēģināt ierobežot naudas piedāvājumu, jo tas novedīs tikai pie cenu kāpuma. Cenu, ko partijas ir gatavas „maksāt” par naudu…

Šobrīd kā risinājums piedāvāts komplekss regulējumu kopums. Pirmkārt, kampaņu griestu nospraušana, ļaujot partijai aģitācijas kampaņās tērēt tikai Ls 0,20 uz katru vēlētāju. Dīvains liekas šis piedāvājums situācijā, kad pētnieki[6] vairākkārt ir norādījuši, ka partiju izdevumu griestu nospraušana ir viens no neiedarbīgākajiem līdzekļiem, kas var tikt pieņemts vēlēšanu izdevumu samazināšanai! Kā norādījis M. Pinto-Dušinskis, šis ir regulējums, par kuru jebkurā valstī ir zināms, ka tas tiek pārkāpts, jautājums vienīgi – cik lielā mērā. Nemazinot partiju pieprasījumu pēc naudas, šis kļūs par visgrūtāk kontrolējamo ierobežojumu, un ieguvējas būs tās partijas, kas spēs visveiksmīgāk apiet atklātības prasības, sarunāt fiktīvus līgumus. Visticamāk, paradīsies trešās personas, kas izvērsīs kampaņas par labu kādam politiskajam spēkam, un šo personu aktivitātes ierobežot liegs viņu tiesības uz vārda brīvību, kas garantētas ne tikai Latvijas konstitūcijā, bet arī Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 10.pantā. Šī panta tulkojums atrodams tādos Eiropas Cilvēktiesību tiesas spriedumos, kā Bowman v. UK, kur tiesa norādījusi, ka personām (tai skaitā arī preses izdevumiem) nevar liegt tiesības atbalstīt kādu kandidātu, un aizliegums tērēt naudas līdzekļus kampaņās, kas atbalsta kādu kandidātu, uzskatāms par konvencijas 10.panta pārkāpumu.[7] Tiesu prakses pārzināšana varētu būt iemesls, kāpēc Saeimas Juridiskais birojs noraidījis priekšlikumu par dāvinājumu uzskatīt trešās personas izvietotu reklāmu, kas popularizē partijas uzskatus vai vārdu.[8] Tātad ir paredzams, ka vēlēšanu izdevumu griestu „apiešana” būs normāla prakse, un tie, kas būs veiksmīgāki šai jomā, iegūs vairāk – vairāk reklāmas, vairāk atpazīstamības, iespējams, vairāk balsu.

Pat neņemot vērā šīs skumjās prognozes, iespējams paredzēt daudzas praktiskas dabas grūtības, ar kurām nāksies saskarties, ja likuma grozījumi tiks pieņemti otrajā lasījumā akceptētajā redakcijā. Pašreizējā redakcijā nav gluži skaidrs, kuri izdevumi ir pieskaitāmi „vēlēšanu izdevumiem”. Projekta 8.2.pants nosaka, ka vēlēšanu ieņēmumu un izdevumu deklarācijā jāiekļauj izdevumi, kas partijai radušies laika posmā no 270. dienas pirms vēlēšanām. 8.4. pants, kas nosaka priekšvēlēšanu izdevumu apmēra ierobežojumus, definīciju neprecizē. (Risināts nav arī jautājums par ārkārtas vai atkārtotām vēlēšanām – no kuras dienas tad sākt skaitīt priekšvēlēšanu izdevumus?) Ja šo grozījumu dīvaino redakciju tulko tādējādi, ka par vēlēšanu izdevumiem uzskata visus izdevumus (arī grāmatvežu algas, kas sagatavo finansu pārskatus KNAB), kas partijai radušies 270 dienu laikā pirms jebkurām vēlēšanām, tad nav ne mazāko šaubu, ka ierobežojumi nevar tikt ievēroti. Kā piemērs var kalpot Rendas pašvaldības vēlēšanas – tā kā Rendas iedzīvotāju skaits ir 888,[9] tad Tautas Partijai, kas arī piedalījās šajās vēlēšanās, izdevumi 9 mēnešu laikā pirms atkārtotajām vēlēšanām nedrīkst pārsniegt 177,60 latus.[10]

Par pamatotu jāatzīst arī arguments, ka pašreizējais vēlēšanu izdevumu ierobežojums nav labvēlīgs partijām, kas izveidojušas reģionālo nodaļu tīklu un iegulda resursus, lai kļūtu par „masu partijām”. Partijai, kurai nav administratīvo izdevumu, tīrā summa, kas tērējama kampaņai, atliks lielāka.

Tādējādi jāsecina, ka izdevumu griestu nospraušana priekšvēlēšanu izdevumiem ir grūti īstenojams un neiedarbīgs risinājums, lai panāktu kampaņu cenu kritumu un naudas ietekmes mazināšanos politikā.

Otra risināmā problēma ir starpniecības iznīdēšana. Izcelsme starpniecībai, fiktīvajiem ziedotājiem, savstarpēji saistītu juridisko personu ziedojumiem ir ciešā sakarā ar ziedojuma apmēra ierobežojumiem, ko viena persona gada laikā drīkst ziedot politiskajai partijai. Ja atļautais ziedojuma apmērs ir mazāks nekā summa, ko persona gatava nodot partijas rīcībā, un ir pietiekoši spēcīga motivācija to darīt, var tikt meklēti apvedceļi, viens no kuriem ir starpnieka pakalpojumu izmantošana. Jānorāda gan, ka tas noteikti nav vienīgais veids, kā tieši vai netieši iepludināt naudas līdzekļus partijas makā (trešo personu veiktas reklāmas kampaņas varētu būt nākamo vēlēšanu problēma, ko likumdevējs varēs risināt atkal izdarot jaunus grozījumus partiju finansēšanas sistēmā). Tātad, nav lietderīgi mazināt iespējas personām ziedot partijām, ja partijām ir akūti nepieciešami naudas līdzekļi – šādā situācijā tiks meklēti ceļi, kā naudu partijā iepludināt ne gluži atļautiem līdzekļiem.

Nav grūti saprast politiķi, kurš nodibinājis partiju un labprāt neskaitot dotu tai naudu, ko pats nopelnījis un par kuru nodokļus samaksājis. Šādu pieeju atbalsta tā sauktais anglosakšu modelis – valsts nenosaka ziedojumu maksimālās summas, bet vēlētāji ir informēti, ka partiju A finansē personas B un C. Ēnu oligarhiem tiek dota iespēja iznākt saulītē. Šādas pieejas pozitīvais aspekts ir tas, ka mazāk pūles jāpieliek, lai izkontrolētu un pierādītu vienas personas vai uzņēmuma saistību ar otru, nelegālo ziedojumu ķeršanu un tamlīdzīgi.

No Saeimas tribīnes deklarēts, ka ir “izstrādāta konkrētāka tā saukto starpnieku jeb starpniecības definīcija”.[11] Pēc likuma otrā lasījuma tā formulēta vairāk nekā absurdi un būtu iekļaujama studentu mācību grāmatās kā sliktākais likumu rakstīšanas paraugs. 6.panta 3.daļa skan: “[..] Par [..] partijas finansēšanu, izmantojot trešo personu starpniecību, uzskatāmi gadījumi, […] kad [..] partijai tiek ziedots izmantojot citas personas starpniecību”. Saprotams, ka tikko piedzīvotie skandāli mudina ierakstīt likumā, kas īsti būtu ar starpniecību saprotams, lai vainojamās personas vieglāk varētu sodīt, bet pārlieka normas konkretizācija var novest pie situācijas, kad tā kļūst maziedarbīga tieši tāpēc, ka uzskaita konkrētus pārkāpumus, nevis norāda uz to veidu, konkrētu gadījumu interpretāciju atstājot kontroles institūcijas un tiesas ziņā.

Piegriezts ienākošās naudas krāns

Vai partiju pieprasījumu pēc naudas mazina kāds no pārējiem iesniegtajiem grozījumiem? Acīmredzot – nē, jo tie galvenokārt vērsti uz kontroles nodrošināšanu pār ziedotājiem un, iedrošināšos apgalvot, ziedotāju atbaidīšanu. Turpmāk minēšu regulējumus, kas pieskaitāmi klasiskai „piedāvājuma reformai”.[12]

Viens no tiem ir aizliegums juridiskām personām finansēt politiskās partijas. Nenoliedzami, tas samazinās naudas piedāvājumu partijām. No visiem partiju ienākumiem juridisku personu ziedojumi sastādīja 1/3 daļu 2002.gadā un ¼ daļu 2003.gadā.[13] Pieļauju, ka arguments, kāpēc neļaut ziedot juridiskām personām, ir bažas, ka kāds no uzņēmuma īpašniekiem līdz ar to var ziedot gan kā fiziska persona, gan izmantojot uzņēmumu. Un, ja uzņēmumi ir vairāki, rodas papildus iespējas ziedot. Tomēr jāņem vērā tendence, ka pēdējos gados juridisko personu ziedojumu īpatsvars partiju kasēs sarūk. Iemesls meklējams faktā, ka juridiskas personas kontrolēt ir vieglāk nekā fiziskas – tām jau šobrīd ir pienākums VID iesniegt ikgadējās deklarācijas (gada pārskatus), pēc publiski pieejamajām ziņām iespējams konstatēt, vai persona ir finansiāli spējīga ziedot. Šādu kontroli iespējams veikt ātri – gandrīz uzreiz pēc tam, kad ziedojums ir saņemts, Lursoft vai VID datu bāzē KNAB var konstatēt aizdomīgos ziedotājus pirms vēl ziedotā nauda ir iztērēta. Līdz ar to jāsecina, ka juridisko personu ziedojumu aizliegums nez vai būtiski mazinās starpniecības apmērus, visticamāk, gluži otrādi – partijām šī naudas daļa, ko būtu ziedojušas juridiskās personas, būs jāiegūst citos veidos.

Arī attiecībā uz fizisko personu ziedojumiem parādījušies ierobežojumi, ko var tulkot gan kā soli pretim „tīrai naudai partiju kasēs”, gan valsts varas kontroles pārmērību pār pagaidām vēl demokrātiski notiekošiem procesiem. Šie grozījumi paredz tiesības fiziskām personām ziedot tikai no ienākumiem (bet acīmredzot, ne dāvinājumiem), kas iegūti iepriekšējos trijos gados, par kuriem nomaksāti nodokļi Latvijas Republikā, kā arī paredz KNAB tiesības pieprasīt informāciju par ziedotāja, fiziskas personas, ienākumiem, naudas uzkrājumiem un īpašumiem.

Kad jāpieņem kāds jauns regulējums, ir jāaplūko vairāki aspekti – regulējuma iedarbīgums, ekonomiskā lietderība, samērīgums, atbilstība situācijai. Atzīstot, cik grūti ir kontrolēt fizisko personu ziedojumus, likumdevējs tomēr mēģina to darīt, tādējādi padarot ziedošanu birokrātiski smagāku godīgajam un sevišķi “mazajam” ziedotājam. Tā ir negatīva iezīme, jo nenoliedzami, no personu pārstāvības viedokļa, ir svarīgi, vai partiju atbalsta piecdesmit bagāti sponsori, katrs ziedojot Ls 10 000, vai pieci tūkstoši, katrs ziedojot Ls 100.

Diskutabls ir arī formulējums, ka turpmāk ziedot varēs tikai no ienākumiem, par kuriem pēdējo trīs gadu laikā nomaksāts ienākuma nodoklis Latvijā. Ar to no ziedošanas tiks atturētas personas, kuru pastāvīgā uzturēšanās un darba vieta būs ārpus Latvijas, arī personas, kuras gūs ienākumus no nekustamā īpašuma, kas atradīsies ārpus Latvijas vai dividendēm no ieguldījumiem ārvalstu bankās. No ziedošanas tiks atturēti arī augstākajās Eiropas Savienības un Kopienu pārvaldes un izpildinstitūcijās strādājošie, tā kā no viņu amata ienākumiem nodokļi ieturēti netiek.

Šīs normas iekļaušana likumā samazinās ziedotāju skaitu arī uz to rēķina, kas nodokļus no saviem ienākumiem nomaksā tikai daļēji – šīs personas no ziedošanas atturēsies, lai neraisītu KNAB aizdomas. Protams, var argumentēt, ka nepieciešams izvērst dažādas akcijas pret algu izmaksu aploksnēs, tomēr partiju finansēšanas likuma grozījumi šādā kontekstā ir tikai cīņa ar sekām – tas ir smags nodokļu un sociālās politikas jautājums, kas risināms citiem līdzekļiem. Līdz ar to šāda norma atvieglo KNAB veicamo kontroli, tomēr neveicina vispārēju sabiedrības iesaistīšanu partiju finansiālā atbalstīšanā.

Ja reiz pieskaramies nodokļu jautājumam, tad veids kā stimulēt legālu ienākumu ziedošanu partijām, būtu nodokļu atlaide ziedotājiem. Šāda sistēma, saukta par nodokļu kredītu, veiksmīgi funkcionē Kanādā – daļa no katra ziedojuma partijai tiek uzskatīta par obligāto ienākuma nodokļa maksājumu. Latvijā šāda prakse iedzīvotāju ienākuma nodokļa maksājumiem līdz šim nav bijusi ieviesta.

Iedarbīgs risinājums – reklāmas aizliegums

Apskatot ierosinātos grozījumus secināms, ka pašreiz ieteiktie risinājumi ietekmēs vienīgi ziedotāju spēju piedāvāt naudu, kamēr partiju pieprasījumu pēc finansu līdzekļiem var vienīgi palielināt, ja no ziedošanas tiks atturēti daļa no līdzšinējiem sponsoriem. Var prognozēt, ka izteikto priekšlikumu iedarbīgums būs zems deklarēto mērķu sasniegšanai – situācija būtiski nemainīsies ne kampaņu reālo izmaksu un naudas ietekmes jomās, ne starpniecības ierobežošanā.

Kādas ir alternatīvas?

Nebūšu oriģināla, jau vairākkārt pēdējo gadu laikā izskanējis kāds ieteikums, bet allaž nejauši palicis nesadzirdēts. Tas ir reklāmas kampaņu aizliegums elektroniskajos masu medijos, to aizstājot ar valsts apmaksātu reklāmas (informācijas) raidlaiku, gan valsts, gan privātajos medijos. Varbūt pienācis laiks spēkus un pūles pievērst šī, nebūt ne vienkāršā, bet toties iedarbīgākā regulējuma izstrādei?

Alternatīvs vai papildinošs pasākumu kopums varētu tikt izvērsts, lai piesaistītu partijām tā sauktos „mazos” un „godīgos” ziedotājus” (piemēram, ar nodokļu politikas palīdzību) – lai arī tie godīgā un valsts atbalstītā veidā varētu dot savu artavu partijas makam, ja to vēlas.

______________

[1] Pinto-Duschinsky Michael, Handbook on funding of parties and election campaigns, Stockholm, International Idea, forthcoming 2003, overview available at http://www.idea.int/publications/funding_parties/fpp_book.htm

[2] Angļu termini „effectiveness” un „efficacy”. Par iedarbīgumu un lietderību vairāk William N. Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction, Second Edition, Englewood Cliffs, New Jersey 07632, Prentice Hall, 1994, at p. 282-89, 328-30.

[3] Buckley v. Valeo, 424 U.S.1 (1976).

[4] Nixon v. Shrink Missouri Government PAC, 120 S. Ct. 897 (2000), see John W. Dean, “Let the next fight begin: Campaign finance reforms goes to court”, Findlaw Legal Commentary, 29.03.2002, available at http://writ.corporate.findlaw.com/dean/20020329.html

[5] Justin A. Nelson, “The Supply and Demand of Campaign Finance Reform,” in Columbia Law Review, Vol.100, No.2, March 2000, at p. 543.

[6] Pasaulē: M.Pinto-Duschinsky, J.A. Nelson; Latvijā: L.Čigāne, J.Ikstens.

[7] Case of Bowman v. the United Kingdom (141/1996/760/961) Judgement of 19 February 1998, ECHR.

[8] LETA, Partiju finansēšanas likumu sagatavo galīgajam lasījumam. 10.12.2003.

[9] Centrālās Vēlēšanu Komisijas dati, no http://www.cvk.lv

[10] Eiropas Parlamenta un Eiropas Padomes regulācijas par Eiropas politiskajām partijām un to finansēšanu projektā tiek paredzēts nodalīt partiju vēlēšanu izdevumus no administratīvajiem, kur partijas, kas kvalificējas kā „Eiropas politiskās partijas” (piedalās vēlēšanās un iegūst vietas Eiroparlamentā), no Eiropas Kopienām iegūtos līdzekļus var tērēt tikai administratīviem, tehniskiem, izglītojošiem mērķiem, bet no šīs summas aizliegts finansēt priekšvēlēšanu kampaņas. Sīkāk skatīt Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the statute and financing of European political parties (interinstitutional file: 2003/0039 (COD)), In European Parliaments Report on first reading of Codecision procedure, A5-0170/2003, COM (2003) 77 final, 21 May 2003

[11] No Saeimas stenogrammas, projekta anotācija// Skat. Saiemas stenogrammas no 20.11.2003 http://www.saeima.lv/steno/2002_8/st_031120/st2011.htm , piem., J.Straumes anotācija likumprojekta izskatīšanas pirmajā lasījumā laikā.

[12] Justin A. Nelson, “The Supply and Demand of Campaign Finance Reform,” in Columbia Law Review, Vol.100, No.2, March 2000, at p. 530 et al.

[13] Informācija no partiju finansu datu bāzes, kas publicēta KNAB mājas lapā http://www.knab.gov.lv/db/donations/

Diskusija “Partiju finansēšana: ko mainīsim?”

Financing of Political Parties: Effectiveness of Regulation - the Latvian Example

Grozījumi Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likumā

International Institute for Democracy and Electoral Assistance