Foto: A. Jansons © AFI
Recenzija Tiesībsarga likuma projektam (2003. gada novembra redakcijā)
Ar interesi iepazinos ar Valsts prezidentes izveidotās darba grupas izstrādāto likumprojektu par Tiesībsarga izveidi. Dalīšos savos uzskatos, balstoties uz pieredzi veidojot Valsts cilvēktiesību biroju (VCB) Latvijā, kā arī konsultējot un pētot līdzīgas cilvēktiesību aizstāvēšanas iestādes citur pasaulē. Lai izvērtētu, kā likumprojekts atšķiras no esošā likuma un kādi varētu būt tie ieguvumi, der atskatīties, kāpēc un kādos apstākļos tika izveidots VCB.
Ceļš uz “superombudsmenu” Latvijā
1990. gadu vidū Latvijai bieži bija jāaizstāvas starptautiskās sabiedrības priekšā, ka Krievijas pārmetumiem par masveida nepilsoņu un/vai mazākumtautību cilvēktiesību pārkāpumiem nav pamata. Latvijas valdība nolēma atzīt, ka Latvijā, tāpat kā jebkurā citā demokrātiskā valstī, ir cilvēktiesību pārkāpumi, bet tā ir gatava tos risināt konceptuāli, nevis darīt reāli neiespējamo – taisnoties vai mēģināt atspēkot katru atsevišķo pārmetumu. Rezultātā ar Eiropas Padomes, Apvienoto nāciju organizācijas un Eiropas Drošības un sadarbības organizācijas ekspertu līdzdalību, 1994. gadā tika izstrādāta Valsts cilvēktiesību aizsardzības un veicināšanas programma, kuras galvenais priekšlikums bija neatkarīgas cilvēktiesību aizsardzības institūcijas izveide.
1995. gadā, kad Latvijā tika izveidots VCB, tas tika uzskatīts par progresīvāko mehānismu cilvēktiesību aizstāvībā Eiropā. Tajā laikā Eiropas Savienības komisārs Hans van den Bruks nosauca VCB par “superombudsmenu” tā plašo pilnvaru dēļ.
Likums par VCB tika veidots, balstoties uz ANO ietvaros izstrādātajiem “Parīzes principiem”[1], kuri nosaka sekojošas galvenās īpašības valsts veidotajām cilvēktiesību institūcijām: neatkarība, objektivitāte, pēc iespējas plašs mandāts cilvēktiesību aizsardzības jomā un ciešas saites ar sabiedrību.
Izstrādājot likumprojektu par VCB, tika identificēti četri galvenie darbības principi:
- sabiedrības informēšana;
- izglītošana;
- sūdzību izskatīšana par iespējamiem cilvēktiesību pārkāpumiem, t.sk. tiesības uzsākt situācijas izpēti pēc savas iniciatīvas, lai aizsargātu sabiedrības mazaizsargātās grupas (bērni, invalīdi, veci ļaudis, mazākumtautības, u.c.);
- normatīvo aktu analīze un priekšlikumu sniegšana, lai novērstu cilvēktiesību pārkāpumus.
Šie darbības principi ir krietni plašāki nekā tradicionālajiem ombudiem Skandināvu valstīs, kuru darbība nav proaktīva attiecībā uz potenciālajiem cilvēktiesību pārkāpumiem vai vērsta uz sabiedrības informēšanu un izglītošanu. Jāpiebilst, ka tradicionālo ombudu iestādes izskata sūdzības par ierēdņu patvaļu, nevis par cilvēktiesību pārkāpumiem vai arī pārkāpumiem privāto tiesību ietvaros. Valstīs, kurās demokrātijai ir sena vēsture, ombuda institūcijas, kuru darbībai ir tikai ieteikuma raksturs, tiek ņemtas vērā un cienītas. Diemžēl Latvijai bija vajadzīga iestāde, kurai pilnvaras ir plašākas un likumā skaidri noteiktas.
Tiesībsarga likuma mērķis
Likumprojektā par Tiesībsargu ir veikti uzlabojumi, lai nodrošinātu un pat paplašinātu šīs pilnvaras, kaut gan 1. pantā likuma mērķis tiek definēts sašaurināti: “veicināt cilvēktiesību ievērošanu un nodrošināt efektīvu kontroli par publisko tiesību subjektu un to amatpersonu darbības pamatotību un tiesiskumu”. Likumprojekta mērķis ir vairāk vērsts uz to jomu, kas VCB likumā iztrūka – izskatīt sūdzības par ierēdņu patvaļu vai labas pārvaldības trūkumu valsts pārvaldes, t.sk. pašvaldību darbībā.
Likumā par VCB šis mērķis ir plašāks: “veicināt cilvēka un pilsoņa pamattiesību un pamatbrīvību ievērošanu Latvijas Republikā atbilstoši Satversmei un Latvijai saistošiem starptautiskajiem līgumiem cilvēktiesību jomā”. No tā nevajadzētu atkāpties, bet gan papildināt ar pienākumu izskatīt sūdzības par trūkumiem valsts pārvaldē, kurām nav cilvēktiesību pārkāpuma raksturs. Likumprojektā paredzēts, ka tiesībsargs svinīgajā solījumā apņemas “aizstāvēt personu tiesības un brīvības saskaņā ar Latvijas Republikas Satversmi, likumiem un starptautiskiem līgumiem”, bet šim vajadzētu būt likuma mērķim, nevis tikai iestādes vadītāja solījumam.
Likums par VCB tika uzskatīts par progresīvu un atjaunotai demokrātijai būtisku tāpēc, ka tas paredzēja sūdzību izskatīšanu gan pret valsti, gan arī pret privātpersonām, jo nevienam nav noslēpums, ka cilvēktiesību pārkāpumi nav tikai no valsts puses, bet arī notiek privāto personu starpā. Piemēram, ja darba devēji atsaka potenciālam darba ņēmējam darbu dēļ izskata, vecuma, etniskās piederības, utt. Likumprojektā par Tiesībsargu 2. pantā noteikts, ka tā uzdevums ir risināt fiziskas personas vai privāto tiesību juridiskas personas konfliktsituācijas ar publisko tiesību subjektu vai tā amatpersonu, bet te rodas jautājums – kā definēt “konfliktsituācijas”, lai skaidri noteiktu tiesībsarga atbildību un lai tas netiktu apkrauts ar tādu konfliktu risināšanu, kas nebūt nav viņa kompetencē.
Pozitīvi vērtējamas tas, ka:
- likumprojekts ir paredzēts, lai uzlabotu esošo VCB un tā likumu, nevis veidotu atsevišķu iestādi. Tas ļaus izmantot esošos resursus un tos stiprināt;
- atšķirībā no VCB likuma, tiesībsargam nav paredzēts reizi ceturksnī sniegt rakstveida pārskatu par aktuāliem cilvēktiesību jautājumiem. VCB to noteica, jo Saiemā izskanēja bažas, ka likums dod pārāk lielas pilnvaras un politiķi cerēja, ka pārskats ļaus pārraudzīt VCB darbību, bet tas varēja kalpot par šķērsli reālai VCB darbībai, jo ziņojumu gatavošana ir laikietilpīga, un šim procesam zūd jēga, ja tas netiek darīts kvalitatīvi un bez konkrētiem priekšlikumiem;
- Tiesībsarga kandidatūru izvirza Valsts prezidente, kas samazina politisko ietekmi uz šo amatu. Tas ir būtiski un nepakļauj šo posteni politisko partiju “amatu dalīšanai”. Būtu vēlams, ka plašākā sabiedrība tiek iesaistīta diskusijās par kandidātiem, lai veicinātu lielāku sabiedrības atbalstu un ticamību kandidāta piemērotībai;
- Tiesībsargam ir tiesības piedalīties Saeimas un Ministru kabineta sēdēs ar padomdevēja tiesībām;
- Tiesībsargam ir tiesības, nevis pienākums aizstāvēt personu tiesības un likumīgās intereses, iesniegt tiesā pieteikumus administratīvajās lietās un civillietās, kurās prasības pamatojums ir saistīts ar publisko tiesību subjektu darbību, un piedalīties lietu izskatīšanā kā minēto personu pārstāvim. Iepriekšējās šī likumprojekta redakcijās tas bija paredzēts kā pienākums, un tas varētu kļūt par bremzi iestādes efektīvam darbam, jo lietu aizstāvēšana tiesā var būt garš un sarežģīts process, kas aizņemtu lielu daļu no iestādes resursiem (cilvēku un finansu). Vai tas ir VCB vai Tiesībaizsargs, abām iestādēm ir jāstrādā, lai risinātu ne tikai individuālās sūdzības, bet gan rastu tādus risinājumus, kas ir attiecināmi uz citām līdzīga veida sūdzībām, kā arī aizstāvētu personas, kuras nav spējīgas to darīt pašas;
- Tiesībsarga biroja budžeta pieprasījums līdz gadskārtējā budžeta projekta iesniegšanai valdībā nav grozāms bez pieprasījuma iesniedzēja piekrišanas. Viens no veidiem kā ierobežot un padarīt tiesībsarga darbību neefektīvu ir nepiešķirt pietiekamus līdzekļus pienākumu pildīšanai. Ņemot vērā, ka valdībai varētu nepatikt tiesībsarga darbība, jo tā, visticamāk atklās trūkumus valsts pārvaldē un konkrētu iestāžu un vadītāju darbībā, budžeta samazināšana ir politiskā šantāža, kuru nedrīkstētu pieļaut.
Daži aspekti, kuri likumā par VCB tika īpaši uzsvērti un vairs neparādās Tiesībsarga likumprojektā, vai arī to nozīme ir samazinājusies, saistās ar:
- to, ka no sabiedrības mazaizsargātajām grupām likumprojekts izceļ bērnu tiesības. Bērni viennozīmīgi ir sabiedrības mazaizsargāta grupa, un es nenoliedzu tās svarīgumu, tomēr tiesībsarga institūcijai būtu jāveicina arī citu mazaizsargāto grupu tiesības, kuras nav spējīgas aizstāvēt sevi (personas ar īpašām vajadzībām, minoritātes, veci ļaudis, u.c.), par kurām šajā likumprojektā netiek minēts;
- to, vai vietniekam būs īpaši noteikta darbības joma (piemēram, bērni) un vai ir vajadzība vietnieku apstiprināt Saeimā. Likumā par VCB darbinieku atlase tika atstāta direktora kompetencē un nav skaidrs, kāpēc vietnieks būtu jāapstiprina Saeimā.
Izvērtējot, vai esošais likumprojekts uzlabos valsts pārvaldi, mazinot ierēdņu patvaļu un veicinot cilvēktiesību ievērošanu, jāsaka – tas būs galvenokārt atkarīgs no tā, kā šis likums tiks īstenots. Mums ir daudz labu likumu, bet diemžēl tie pastāv tikai uz papīra. Lai šis likums un jaunā iestāde būtu darboties spējīga un iegūtu sabiedrības uzticību, uzskatu, ka svarīgākā diskusija pēc likuma pieņemšanas būs par tās vadības apstiprināšanu. Sabiedrības viedoklis un diskusija ir priekšnosacījums kandidāta veiksmīgai atlasei un darbībai.
________________
[1] Apvienoto Nāciju Rezolūcijas 48/134 (20.12.1993) pielikums “Principi attiecībā uz nacionālo cilvēktiesību aizsardzības un to veicināšanas institūciju statusu un darbību”.