Foto: Rev. Xanatos Satanicos Bombasticos
Ja Tiesībsarga birojs ir nonācis uz strukturālo reformu altāra, būtu muļķīgi to upurēt hipotētiska ietaupījuma labad. Prātīgāk ir finanšu trūkumu izmantot, lai beidzot dotu grūdienu pārmaiņām šajā institūcijā.
Valsts budžeta tēriņu samazināšanas un valsts pārvaldes strukturālo reformu kontekstā izskanējis ierosinājums likvidēt Tiesībsarga biroju. Šā ierosinājuma pamatojumam norādīts gan tas, ka Tiesībsarga biroja īstenotās funkcijas šā brīža apstākļos neesot tās nozīmīgākās, gan arī tas, ka no šāda biroja neesot taustāma labuma.[1]
Komentējot iespējamo Tiesībsarga biroja likvidāciju, valsts amatpersonas plašsaziņas līdzekļos konsekventi un noteikti noraidījušas šādas iespējas izmantošanu valsts budžeta līdzekļu taupīšanā.[2] Taču šajos viedokļos ļoti simptomātiski iezīmējas Tiesībsarga biroja vājums. Tam var būt dažādi iemesli un viena vainīgā noteikti nav, lai arī kā vienam vai otram gribētos tādu atrast. Šāds vājums patiesībā ir tiesībsarga kapracis, jo viņa vārdam spēku dod tikai viņa autoritāte varas institūcijās un sabiedrībā. Savukārt sabiedrība neizjūt vajadzību pēc šādas institūcijas, un līdz ar to tiesībsargam trūkst galvenā aizstāvja — sabiedrības nedalīta atbalsta.
Tiesībsarga aizstāvībai tiek uzsvērts, ka ombuda institūcijas izveidošanu paredzot Latvijas starptautiskās saistības un Latvijai šāda iestāde esot jāsaglabā, lai neatšķirtos no pārējām Eiropas valstīm. Kā šajā kontekstā atzinis tiesībsargs Romāns Apsītis: „Tiesībsarga biroja likvidācija būtu liela kļūda, kas Latvijai liktu nonākt lielā kaunā salīdzinājumā ar citām valstīm, kurās darbojas tiesībsarga institūcija.”[3]
Ierosinājums likvidēt Tiesībsarga biroju var kalpot par iemeslu tam, lai izvērtētu tā izveidošanas reformas sekmīgumu un lai izprastu iemeslus, kāpēc šāda tipa institūcija modernas demokrātiskas tiesiskas valsts struktūrā būtu nepieciešama un kas būtu maināms, lai tā strādātu sekmīgi.
Starptautiskās saistības
Valsts organizācijas formas un valsts pārvaldes iekārtas izveidošana vairāk vai mazāk ir katras neatkarīgas valsts iekšējā lieta. Reti būs tie gadījumi, kad valsts starptautiskās saistības uzliks imperatīvu pienākumu izveidot noteiktu institūciju ar noteiktām funkcijām. Pat gadījumos, kad šāds pienākums izrietētu no valsts uzņemtajām starptautiskajām saistībām, valstij vienmēr tiek saglabāta plaša rīcības brīvība, īstenojot tās pienākumu. Šā iemesla dēļ, pārskatot Latvijas starptautiskās saistības, nav iespējams atrast konkrēti formulētu un juridiski saistošu Latvijas valsts pienākumu izveidot tiesībsarga institūciju vai piešķirt šai institūcijai noteiktu kompetenci.
Vaira Vīķe—Freiberga, bijusī prezidente un tiesībsarga biroja iniciatore Latvijā: „Nekādā ziņā nedrīkst likvidēt tiesībsargu Latvijā. Tās ir bijušas gadiem ilgas pūles, lai juridiski nostādītu tiesībsarga institūciju uz kājām, tas ir bijis grūts darbs iegūt pietiekamu politisku atbalstu Tiesībsarga biroja izveidošanai. Šo garā laika periodā smagā darbā izveidoto nedrīkst tagad vienā mirklī iznīcināt, tas būtu negatīvs signāls par Latviju. Nav konkrēta mēroga, kādā jādarbojas tiesībsargam. Tas nozīmē, ka, protams, šajos apstākļos var samazināt personālsastāvu, var samazināt institūcijas budžetu, bet nedrīkst likvidēt tiesībsargu kā institūciju.
Proponētajai Tiesībsarga likvidēšanai arguments nevar būt cilvēks, kas ieņem šo amatu. Tas ir cits jautājums. Kādas amatpersonas un tās rīcības izvērtējums un kritika nav pamats, lai likvidētu pašu amatu vai pat institūciju, kurā šī persona strādā.”
Atsevišķas saistības paredz valsts pienākumu nodrošināt konkrētu funkciju īstenošanu, lai varētu īstenot starptautiski nozīmīgu vērtību aizsardzību. Piemēram, Eiropas Padomes Konvencijas par bērnu tiesību piemērošanu 12.pants paredz valsts pienākumu izveidot institūcijas, kas sekmētu bērnu tiesību veicināšanu un izmantošanu. Konvencijā minēti šādu institūciju nozīmīgākās funkcijas, citastarp, tiesības „iesniegt priekšlikumus, lai pastiprinātu likumus, kas saistās ar bērnu tiesību izmantošanu” un „sniegt atzinumus par likumprojektiem attiecībā uz bērnu tiesību izmantošanu”.[4]
Latvijā bērnu tiesību aizsardzība ir viena no tiesībsarga kompetences jomām, kuras ietvaros šī iestāde arī īsteno Konvencijā par bērnu tiesību piemērošanu paredzēto. Taču šāda konvencijas noteikta saistība automātiski nenozīmē Latvijas pienākumu uzturēt Tiesībsarga biroju. Latvijas valsts var izvēlēties arī citu mehānismu, kādā veidā nodrošināt konvencijā paredzēto pienākumu īstenošanu.
Vairākas Eiropas Savienības direktīvas paredz šīs savienības dalībvalstu pienākumu izveidot vienlīdzīgas attieksmes veicināšanas iestādi, lai sekmētu diskriminācijas novēršanu.[5] Vispārīgi nosakot šādas iestādes kompetenci, direktīvas atstāj dalībvalstu ziņā to, kādām iestādēm šīs funkcijas tiks piešķirtas. Lai arī visbiežāk dalībvalstis vienlīdzīgas attieksmes veicināšanas iestādes funkcijas ir uzticējušas ombudiem, tas automātiski nenozīmē, ka dalībvalstis nevar izvēlēties citādu direktīvu ieviešanas mehānismu vai ka Eiropas Savienības tiesības paredzētu obligātu dalībvalstu pienākumu veidot ombuda institūciju.[6]
Lielākoties ombuda institūcijas jautājumi risināti rekomendējoša rakstura dokumentos — dažādu starptautisko organizāciju ieteikumos, kādā veidā pilnveidojama demokrātiskas tiesiskas valsts funkcionēšana atsevišķās valstīs.[7] Taču šīs rekomendācijas veidotas kā labas prakses apkopojumi, mēģinot starptautiskā līmenī izvērtēt atsevišķās valstīs pastāvošo ombuda institūciju funkcijas un iezīmējot iespējas pilnveidot un uzlabot ombuda darbu. Rekomendācijas neparedz obligātu dalībvalstu pienākumu izveidot ombuda institūciju. Tās tikai pozitīvi novērtē ombuda institūciju plašo attīstību un vērš dalībvalstu uzmanību uz to, ka šādas institūcijas izveidošana ļautu risināt daudzus mūsdienu demokrātiskas tiesiskas valsts funkcionēšanas jautājumus. Tomēr dalībvalstis bauda rīcības brīvību, lemjot par šādas institūcijas izveidošanas nepieciešamību un iespējamo kompetenci.
Taču šajā kontekstā jānorāda, ka rekomendācijas tiecas panākt efektīvas ombuda institūcijas izveidošanu. Jau tas vien, ka kāda valsts izveidojusi attiecīgo institūciju un piešķīrusi tai noteiktu kompetenci, nenozīmē, ka rekomendācijā ieteiktais ir izpildīts. Ombuda institūcijai ir reāli jādarbojas un jātiecas paaugstināt darbības efektivitāti.
Tiesībsarga nepieciešamība
Pagājušā gadsimta vidū viens no demokrātiskas tiesiskas valsts attīstības modes kliedzieniem bija konstitucionālās tiesas. Apzinoties šādas institūcijas nepieciešamību, daudzas valstis veidoja un nostiprināja konstitucionālās tiesas. Šobrīd varētu atzīt, ka konstitucionālā tiesa vai institūcija, kas īsteno konstitucionālās tiesas funkcijas, ir obligāts demokrātiskas tiesiskas valsts elements. Lai gan teorētiski iespējama šādas valsts funkcionēšana arī bez konstitucionālās tiesas, tomēr parasti tā tiek veidota.[8]
Savukārt pagājušā gadsimta beigās un šā gadsimta sākumā līdzīgu popularitātes vilni piedzīvojusi ombuda institūcija. Mūsdienās reti kurā valstī vēl nav izveidots ombuds, un tieši šajā institūcijā tiek saskatīts mehānisms, kas atvieglo personas un valsts komunikāciju un novērš tos demokrātiskas tiesiskas valsts funkcionēšanas robus, kuros savas kompetences dēļ konstitucionālā tiesa vai citas tiesu varas institūcijas nevar pārraudzīt personas pamattiesību ievērošanu.
Eiropas Padomes Ministru komitejas rekomendācijā kā viens no ombuda nepieciešamības iemesliem ir norādīta mūsdienu valsts pārvaldes sarežģītība, kuru tiesu varas institūcijās nespēj pilnvērtīgi un efektīvi kontrolēt.[9] Cilvēktiesību standartu attīstība, izvirzot labas pārvaldības prasības valsts pārvaldei, ir ombuda institūcijas izveidošanas priekšnoteikums, lai pakļautu kontrolei valsts pārvaldes rīcību labas pārvaldības un cilvēktiesību ievērošanas jomā.[10] Līdztekus tam ombudam parasti ir nozīmīga loma attiecīgās valsts likumdošanas procesā, vēršot likumdevēja uzmanību uz cilvēktiesību standartiem un īstenojot sui generis konstitucionālās justīcijas funkcijas.
Līdz ar to ombudam uzticēto funkciju klāsts demokrātiskā tiesiskā valstī var būt ļoti plašs, un pavisam noteikti tas neaprobežojas tikai ar personu sūdzību izskatīšanu. Ombuds nevis dublē tiesu, bet ir kaut kas vairāk par tiesu. Ombudam piešķirtās kompetences ir vērstas nevis uz vienas konkrētas situācijas taisnīgu izlemšanu, bet problēmu kompleksu risināšanu.[11] Tāpat sabiedrībai ir tiesības sagaidīt ombuda ātru un operatīvu viedokli par aktuāliem cilvēktiesību jautājumiem.[12]
Tiesībsarga institūcijas ieviešanas gaitā arī Latvijā tika gaidīta aktīva rīcība ne vien iedzīvotāju sūdzību izskatīšanā, bet arī ex officio līdzdalība demokrātiskas tiesiskas valsts funkcionēšanā un cilvēktiesību standartu iedzīvināšanā. Pirmā tiesībsarga izvēle tikai apliecināja likumdevēja un sabiedrības vēlmi veidot pozitīvu konkurentu Satversmes tiesai. Konstitucionālo tiesu, kas ir saistīta ar formāliem procedūras noteikumiem un tiesas procesa rāmjiem, valsts varas īstenošanas kontrolē papildinot ar ombudu, kurš ir tiesīgs rīkoties daudz brīvāk un aktīvāk.[13]
Valsts cilvēktiesību biroja darbības laikā bija izveidojušies vairāki funkcionāli veiksmīgi sadarbības formāti gan ar Saeimu un izpildvaru, gan arī Satversmes tiesu. Vērtējot Satversmes tiesas sadarbību ar tiesībsargu, Satversmes tiesas priekšsēdētājs Gunārs Kūtris ir īpaši izcēlis tiesībsargam piešķirtās kompetences vērsties ar pieteikumu Satversmes tiesā nozīmi normatīvo aktu tiesiskuma kontrolē. Tāpat Satversmes tiesas darbā liela nozīme esot ombuda veiktajai ekspertīzei cilvēktiesību jautājumos — tiesa bieži vien aicina ombudu izteikties kā amicus curiae par cilvēktiesību jautājumiem.[14]
Kopumā iespējams secināt, ka ombuda institūcija mūsdienu demokrātiskā tiesiskā valstī ir kļuvusi par objektīvi nepieciešamo elementu ar nozīmīgām funkcijām. Tāpat nav apšaubāms tas, ka šāda institūcija, kas efektīvi darbotos savas kompetences ietvaros, ir nepieciešama arī Latvijā.
Upurēt vai glābt?
Raksta autori negribētu iedziļināties diskusijā par to, vai Tiesībsarga birojs ir sasniedzis tos mērķus, kas tam tika izvirzīti, un attaisnojis uz to liktās cerības. Šķiet, kompetentāki eksperti to jau ir vērtējuši un pēdējo mēnešu laikā ne vienu reizi vien. Turklāt katram uz šo jautājumu ir sava atbilde.
Ja raugāmies no demokrātiskas tiesiskas valsts pozīcijām, tiesībsargs kā institūcija ir jāsaglabā. Ja skatāmies no publiskās pārvaldes un finansējuma efektīvas sadalīšanas viedokļa, finansējuma piešķiršanai jābūt pamatojumam un jādod konkrēts rezultāts. Ja nospraustais mērķis netiek sasniegts pietiekami efektīvi un mehānisms „buksē”, piešķirto finansējumu var samazināt un jārada priekšnoteikumi, lai to izpelnītos ar darbiem, nevis tikai ar statusu „mēs esam, tāpēc lūdzu dodiet”.
Var piekrist Tiesībsarga biroja likvidācijas apsvērējiem, ka nav nepieciešams uzturēt iestādi, kas darbojas tikai ar sūdzību izskatīšanu, nevis cilvēktiesību aizsardzības funkcijas pildīšanu, kur personas sūdzību izskatīšana nav tas būtiskākais instruments.
Tomēr likvidēt Tiesībsarga biroju nozīmētu to, ka nākotnē šādu iestādi nāktos veidot no jauna. Varbūt efektīvāk ir pārstrukturēt. Ja Ministru kabinets lemj par Tiesībsarga biroja likvidāciju, drīzāk būtu atbalstāma ideja par biroja darbības ievērojamu samazināšanu, biroju no visu sūdzību uzklausīšanas institūcijas pārveidojot iestādē, kas ar krietni mazākiem resursiem koncentrējas tikai uz atsevišķiem prioritāriem virzieniem, piemēram, normatīvo aktu atbilstības cilvēktiesību normām izvērtēšanu un diskriminācijas novēršanas pasākumiem. Citiem vārdiem sakot, neliela, bet kompetenta un mobila komanda bez lielām telpām un apjomīga atbalstošā aparāta — palīgiem, padomniekiem, „pusvadītājiem”, izpilddirektoriem. Varbūt šāds modelis vairāk saliedētu un liktu strādāt efektīvāk?
Latvijas iedzīvotājiem ir jābūt pateicīgiem, ka Latviju ir piemeklējusi ekonomiskā krīze, jo tās apstākļos mums ir iespēja objektīvi paraudzīties uz valsts uzbūves un ierastā dzīvesveida trūkumiem, un visu vērst par labu. Ja jau Tiesībsarga birojs ir nonācis uz šo strukturālo reformu altāra, muļķīgi būtu viņu upurēt hipotētiska ietaupījuma labad. Prātīgāk ir finanšu trūkumu izmantot, lai beidzot dotu grūdienu pārmaiņām šajā institūcijā. Pie tam pārmaiņas negribētos saprast tikai ar viena vainīgā atrašanu vai iestādes mehāniski matemātisku sašķērēšanu.
Mūsuprāt, noteicošais arguments, kādēļ šāda iestāde būtu saglabājama, nav tiesībsarga paveiktajā darbā vai nolaidībā, bet gan šāda institūta nozīmīgumā demokrātiskas tiesiskas valsts funkcionēšanā. Tiesībsarga institūcijai ir jādod vēl viena iespēja. Varbūt šāda iespēja rastos, ja tiktu atbalstīts ierosinājums tiesībsarga izvēli uzticēt Valsts prezidentam. Tas pilnveidotu tiesībsarga izraudzīšanās procesu un darbības kontroles mehānismu.[15]
__________________________
[1] Iespēju likvidēt Tiesībsarga biroju apspriedīs koalīcijas sanāksmē. http://www.diena.lv/lat/politics/hot/valdiba-spriez-par-tiesibsarga-biroja-likvidaciju
[2] Šupstika L. Zatlers iestājas pret Tiesībsarga biroja likvidēšanu. http://www.diena.lv/lat/politics/hot/vike-freiberga-likvidet-tiesibsarga-biroju-nedrikst
[3] Apsītis: Tiesībsarga biroja likvidācija būtu liela kļūda. http://www.delfi.lv/news/national/politics..
[4] Eiropas Padomes Konvencija par bērnu tiesību izmantošanu. Latvijas Vēstnesis, 2001. 18. aprīlis, Nr. 60.
[5] Padomes direktīva 2000/43/EK, kas ievieš vienādas attieksmes principu pret personām neatkarīgi no rasu vai etniskās piederības (Rasu direktīva); Padomes direktīva 2000/78/EK, ar ko nosaka kopēju sistēmu vienlīdzīgai attieksmei pret nodarbinātību un profesiju; Eiropas Parlamenta un Padomes direktīva 2002/73/EK, ar kuru groza Padomes direktīvu 76/207/EEK par tāda principa īstenošanu, kas paredz vienlīdzīgu attieksmi pret vīriešiem un sievietēm attiecībā uz darba, profesionālās izglītības un izaugsmes iespējām un darba apstākļiem; Padomes direktīva 2004/113/EK, ar kuru īsteno principu, kas paredz vienlīdzīgu attieksmi pret vīriešiem un sievietēm attiecībā uz pieeju precēm un pakalpojumiem, preču piegādi un pakalpojumu sniegšanu
[6] Plašāk skat.: Biksiniece L. Ombuda loma vienlīdzīgas attieksmes veicināšanā. Jurista Vārds, 2007. 6. marts, Nr. 10(463).
[7] Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālās asamblejas 1994. gada 4. marta rezolūcija A/RES/48/134 „Nacionālās institūcijas cilvēktiesību veicināšanas un aizsardzības jomā” („National institutions for the promotion and protection of human rights”). http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r134.htm Eiropas Padomes Ministru komitejas 1985. gada 23. septembra rekomendācija Nr. R(85)13 par ombuda institūciju („On the institution of the ombudsman”). http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/… Eiropas Padomes Parlamentārās asamblejas 2003. gada 8. septembra rekomendācija 1615(2003) “Ombuda institūcija” (“The institution of the ombudsman”). http://assembly.coe.int/main.asp…
[8] Gailīte D., Litvins G. Konstitucionālās tiesas likvidācija nav iedomājama. Intervija ar Armēnijas Konstitucionālās tiesas priekšsēdētāju Gagiku Arutjunjanu. Jurista Vārds, 2009. 11. augusts, Nr. 32(575).
[9] Eiropas Padomes Ministru komitejas 1985. gada 23. septembra rekomendācija Nr. R(85)13 par ombuda institūciju („On the institution of the ombudsman”). http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/…
[10] Eiropas Padomes Parlamentārās asamblejas 2003. gada 8. septembra rekomendācija 1615(2003) “Ombuda institūcija” (“The institution of the ombudsman”). http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta03/erec1615.htm
[11] Plašāk skat.: Kovaļevska A. Tiesībsargs – alternatīva vai papildu mehānisms tiesām. http://www.tiesibsargs.lv/lat/publikacijas/runas/?doc=142
[12] Plašāk skat.: Pleps J. Priekšsēdētājs runā.
http://www.politika.lv/blogi/index.php?id=6147
[13] Sal.: Valsts prezidenta Valda Zatlera runa Latvijas tiesībsarga rīkotajā konferencē par cilvēktiesībām un labu pārvaldību Latvijā 2007. gada 10. decembrī. http://www.tiesibsargs.lv/lat/publikacijas/runas/?doc=143
[14] Кутрис Г. Защита прав человека – существенная функция Конституционнго суда и Правозащитника Латвии. Grām.: Constitutional Justice in the New Millenium. Almanac. Erevan: Njhar, 2007, p. 74 – 77.
[15] BNS, 08:49, 2009.gada 29.septembris.
Kāpēc Latvijai ir vajadzīgs tiesībsargs?
National institutions for the promotion and protection of human rights
Recommendation "On the institution of the ombudsman"