Foto: G. Dieziņš © AFI
Cilvēkiem ļoti bieži nav informācijas par to, kādas ir viņu tiesības un iespējas konkrētā situācijā, savukārt, iestādes, diemžēl, bieži nav ieinteresētas šādu informāciju sniegt. Līdz ar to iedzīvotājs savās attiecībās ar iestādi nav līdzvērtīgs partneris vai oponents. Šī būs ārkārtīgi svarīga Tiesībsarga kā starpnieka funkcija starp valsti un cilvēkiem.
Saeima ir sākusi apspriest Valsts prezidentes iesniegto Tiesībsarga biroja likumprojektu, ar kuru līdzšinējā Valsts Cilvēktiesību biroja (VCB) vietā plānots iedibināt jaunu institūciju ar plašāku darbības mandātu, kas veicinātu ne tikai cilvēktiesību aizsardzību, bet arī labu pārvaldību Latvijā. Ceru, ka ieskats likumprojekta tapšanas apstākļos un vēsturē sniegs skaidrojumu un pamatojumu tam, kāpēc piedāvāts tieši šāds ombuda institūcijas modelis un kompetences.
Uzreiz vēlos kliedēt jebkādas ilūzijas, ka Tiesībsarga birojs atrisinās visas problēmas, kas pastāv valsts pārvadē, iedzīvotāju tiesiskās izglītības jomā vai tiesu sistēmā. Protams, Tiesībsargs nebūs visu bēdu panaceja, jo tas nav iecerēts, lai strādātu citu institūciju vietā. Taču, acīmredzami, tas būs sava veida sargsuns, kas neļaus valsts varas pārstāvjiem negodprātīgi, nolaidīgi un pat noziedzīgi izturēties pret iedzīvotāju tiesībām un interesēm.
Kā radās ideja?
Valsts prezidenta kanceleja iesaistījās šajā projektā jau 2000.gadā, kad tās izveidotā darba grupa profesora Jura Dreifelda vadībā izstrādāja koncepciju par ombuda institūciju, apspriešanā iesaistot plašu institūciju un sabiedrisko organizāciju loku. 2001.gadā notika arī augsta līmeņa starptautiska konference “Tiesībsarga institūcijas izveide Latvijā”[1]. Kritisku vērtējumu koncepcijai savā ziņojumā konferencē prezentēja starptautiska ekspertu darba grupa, kura tika izveidota ar mērķi izpētīt Latvijas cilvēktiesību aizsardzības mehānismus un efektīvas valsts pārvaldes nodrošināšanas jautājumus[2]. Eksperti norādīja, ka “ir jāpieņem lēmums, kas nodrošinātu Latvijas sabiedrībai iespēju vērsties pie neatkarīga uzraudzības mehānisma arī sliktas pārvaldības gadījumos neatkarīgi no tā, vai tajos ir ietverts vai nav ietverts cilvēktiesību aspekts”. Eksperti piedāvāja Latvijas varas iestādēm 3 izvēles variantus, no kuriem viens – VCB mandāta paplašināšana – šobrīd ir Saeimā iesniegtā likumprojekta pamatā[3].
Kāpēc tiesībsargs, nevis citi varianti?
Lai gan katrs ekspertu piedāvātais ombuda variants ir pelnījis atsevišķu tā priekšrocību un trūkumu analīzi un atsauces uz citu valstu pieredzi, tomēr centīšos ļoti īsi paskaidrot to būtību.
Viens no modeļiem paredzēja divu atsevišķu institūciju pastāvēšanu: vienu – cilvēktiesībām, otru – atbildības garantēšanai sabiedrībai un labas pārvaldības principu nodrošināšanai. Šādā gadījumā VCB nebūtu jāveic nekādas pārmaiņas, taču būtu jāveido cita institūcija, kas, saskaņā ar tradicionālā vai skandināvu ombuda principiem, nodarbotos ar institūciju pārkāpumiem un sliktas pārvaldības problēmām.
Otrā variantā Latvijai tika piedāvāts „sektoru ombuds uz VCB bāzes”. Šādā modelī vairāki ombudi, piemēram, tradicionālais (jau minētais skandināvu) ombuds, datu aizsardzības un vienlīdzīgas attieksmes jautājumu ombudi, bērnu tiesību ombuds saglabātu darbības neatkarību, taču darbotos viena centrālā biroja ietvaros.
Visbeidzot, ekspertu rekomendētais modelis – VCB tiesiskā mandāta paplašināšana, iekļaujot ne tikai jautājumus, kas skar cilvēktiesības, bet arī visus tos, kas attiecas uz sliktu valsts pārvaldi. Galvenā šī varianta priekšrocība ir iespēja to ieviest ātri un ar salīdzinoši zemākām izmaksām. Turklāt šis variants nodrošinātu iedzīvotājiem iespēju vienmēr vērsties vienā institūcijā, nepieļaujot sūdzību „futbolu” starp dažādām institūcijām.
Piemērotākā modeļa izvēle bija viskarstākais diskusiju temats arī Tiesībsarga likumprojekta izstrādes darba grupai[4], kas Saeimas Korupcijas, kontrabandas un organizētās noziedzības novēršanas un apkarošanas uzraudzības komisijas priekšsēdētāja Ainara Latkovska un manā vadībā sāka darbu 2003.gada jūnijā. Dzimumu līdztiesības apvienība gribēja ombudu jeb tiesībsargu vienlīdzīgas attieksmes jautājumos, organizācija „Glābiet bērnus” uzstāja uz nepieciešamību pēc atsevišķa bērnu tiesībsarga, savukārt, darba grupā pārstāvētie politiķi lika saprast, ka cerības uz tālāku virzību būs tādam likumprojektam un tiesībsarga modelim, kas būs ātri īstenojams un salīdzinoši ekonomiskāks nekā pārējie. Izsverot visus „par” un „pret”, darba grupas vairākums izvēlējās jau pieminēto starptautisko ekspertu ieteikto modeli – VCB tiesiskā mandāta paplašināšana.
Par labu šim variantam mani pārliecināja ne jau tikai ekspertu viedoklis, bet arī Valsts prezidenta kancelejas pieredze darbā ar iedzīvotāju sūdzībām un iesniegumiem, kuru milzīgais daudzums arī kļuva par pamudinājumu meklēt šīs problēmas cēloņus un risinājumus[5]. Analizējot iedzīvotāju sūdzību saturu, jāsecina, ka bieži vien ir grūti un pat neiespējami noteikt, kuram tiesībsargam tieši tie būtu jānosūta, ja tādi mums būtu vairāki. Piemēram, maznodrošinātas vientuļas māmiņas sūdzībā par vietējas pašvaldības nevēlēšanos sniegt sociālo palīdzību vai palīdzību dzīvokļa jautājuma risināšanā ir skartas gan cilvēktiesības, gan bērnu tiesības, gan radīts pamats nepieciešamībai izvērtēt pašvaldības rīcību un kompetenci. Līdz ar to vairāku tiesībsargu kompetences pārklātos, un tas varētu traucēt izvērtēt situāciju kopumā.
Ko Tiesībsargs darīs?
Iesniedzot likumprojektu Saeimā, Valsts prezidente savā vēstulē norādīja, ka Latvijai ir „nepieciešama tāda institūcija, kas darbotos kā starpnieks starp varu un tautu, kā konfliktu risinātājs un mierizlīgumu veicinātājs.” Šo svarīgo ombuda lomu, viesojoties Latvijā šā gada aprīlī, uzsvēra arī Eiropas Savienības ombuds P. Nikifors Diamandurs (Nikiforos Diamandouros). Viņš norādīja uz diviem svarīgiem iemesliem, kāpēc uzreiz pēc 1945.gada ombuda institūts piedzīvoja uzplaukumu – pirmkārt, attīstoties valsts pārvaldes institūcijām, cilvēkiem ne vienmēr ir skaidrs, kā aizstāvēt savas tiesības valsts varas priekšā; otrkārt, tiesu varas nespēja apmierināt visas pilsoņu intereses radīja nepieciešamību pēc vēl kādas „elastīgākas” institūcijas.
Abas šīs vajadzības ir aktuālas arī Latvijā. Arī darba grupa uzskatīja, ka Tiesībsarga birojs atslogos tiesu (īpaši, administratīvo) darbu, pirmkārt, no prasībām, kas saistītas ar likumu labas piemērošanas praksi, iedzīvotāju pieprasītās informācijas nesniegšanu vai nepilnīgu sniegšanu, tiesību neizskaidrošanu u.tml. Tiesībsargs spēs atrisināt problēmu daudz ātrāk, neliekot iedzīvotājiem tērēt naudu juridiskajām konsultācijām un prasības pieteikumu sastādīšanai, bet personīgi interesējoties par lietas apstākļiem un pieprasot amatpersonu paskaidrojumus. Dažkārt ar to vien ir pietiekami, kā liecina Valsts prezidenta kancelejas pozitīvā pieredze. Turklāt atšķirībā no administratīvajām tiesām Tiesībsargs varēs ierosināt pārbaudes pēc personīgās iniciatīvas, negaidot kādas puses iesniegumu.
Lai skaidrotu iedzīvotājiem viņu tiesības valsts varas priekšā, Tiesībsarga biroja darbā liela nozīme būs konsultācijām iedzīvotājiem. To jau veic gan VCB, gan Valsts prezidenta kanceleja, gan dažādas sabiedriskās organizācijas, Latvijas Universitāte un citi, taču, ņemot vērā Latvijas iedzīvotāju lielākās daļas visai ierobežotās iespējas apmaksāt juristu pakalpojumus, bezmaksas juridiskās palīdzības jautājums joprojām ir ļoti aktuālas. Cilvēkiem ļoti bieži nav nekādas informācijas par to, kādas ir viņu tiesības un iespējas konkrētā situācijā, savukārt, iestādes, diemžēl, bieži nav ieinteresētas šādu informāciju sniegt. Līdz ar to iedzīvotājs savās attiecībās ar iestādi nav līdzvērtīgs partneris vai oponents. Arī šeit būs ārkārtīgi svarīga Tiesībsarga kā starpnieka funkcija starp valsti un cilvēkiem.
Cik neatkarīgs būs tiesībsargs?
Strādājot pie likumprojekta „Tiesībsarga biroja likums” izstrādāšanas, darba grupa apzinājās, ka likumprojekts saturēs virkni normu, kas noteikti izsauks diskusijas un strīdus. Kā pirmo principiāli svarīgo jautājumu minēšu to, ka Saeimai ir jāizlemj, vai Tiesībsarga birojam būtu piešķirams konstitucionālas iestādes statuss, attiecīgi grozot Satversmi.
Darba grupa uzskatīja, ka šādi grozījumi būtu atbalstāmi. Neatkarības augstāka pakāpe ir konstitucionālais statuss, kāds tas ir Valsts kontrolei, Satversmes tiesai. Taču pastāv arī citu valstu pieredze, izveidojot tā saucamos parlamentāros ombudus, kas ir padoti tautas priekšstāvjiem un kalpo kā parlamenta kontrolieris, pārbaudot likuma varu un tiesiskumu dažādās valsts dzīves sfērās. Starp citu, Lietuvā ombuda institūciju tieši tā arī sauc – Seima kontrolieris.
Lai nu kādu izvēli izdarīs Saeima attiecībā uz Tiesībsarga biroja neatkarības pakāpi, abos gadījumos tas būs efektīvs parlamentārās kontroles instruments likumdevēja rokās, pirmkārt, lai pārliecinātos, vai likumi darbojas, kā bijis iecerēts, un otrkārt, lai iespējami ātrāk novērstu atklātās likumu pretrunas vai trūkumus. Tiesībsarga neatkarība vienmēr ļaus sniegt objektīvu vērtējumu sliktas pārvaldības gadījumiem un pārkāpumiem gan ministrijās, gan pašā valdībā, un parlaments būs pirmais, kas par to tiks informēts, tālāko rīcību atstājot tā politiskajai gribai.
Manuprāt, būtisks arguments par labu Tiesībsarga institūcijas nepieciešamībai ir neatkarība no izpildvaras. Ne tikai tāpēc, ka tā atbrīvos „rokas” pašam Tiesībsargam veikt pārbaudes, bet arī tāpēc, ka palielinās iedzīvotāju ticību objektīvai sūdzības izskatīšanai. Ļoti bieži arī Valsts prezidenta kancelejas praksē ir gadījumi, kad sūdzības nonāk pie augstākās priekšniecības tajā pašā institūcijā, par kuras darbību ir iesniegta sūdzība. Tas, protams, tikai deldē sabiedrības uzticēšanos valsts varas institūcijām, it sevišķi gadījumos, kad sūdzība tiek noraidīta, jo tad iedzīvotājs būs pārliecināts, ka lēmums ir netaisnīgs un ir pastāvējušas korporatīvās saites vienas iestādes ietvaros.
Otrs strīdīgais jautājums – Valsts prezidenta tiesības ierosināt Saeimai Tiesībsarga amata kandidātu. Darba grupā diskusijas par to sakrita ar laiku, kad tika izvēlēta KNAB vadība, un šajā kontekstā virsroku ņēma viedoklis, ka Valsts prezidenta autoritāte un iesaistīšana Tiesībsarga izvirzīšanas procesā padarīs to mazāk politizētu un vairāk šī amata cienīgu.
Pilnīgi apzinoties, ka priekšlikums Valsts prezidentam ierosināt Tiesībsarga amata kandidātu izraisīs debates, vai prezidents to var darīt, ja šāds pienākums nav paredzēts Satversmē, darba grupa pamatoti norādīja, ka Latvijas likumos ir šādi gadījumi. Piemēram, Nacionālās drošības likumā noteiktais Valsts prezidenta pienākums vadīt Nacionālās drošības padomi (NDP) vai likumā „Par tiesu varu” noteiktais pienākums pieņemt tiesnešu zvērestus. Oponenti teiks, ka NDP ir tāda augstāko valsts amatpersonu kopā sanākšana, kuras lēmumiem ir rekomendējošs raksturs, taču arī Valsts prezidenta ieteikto Tiesībsarga kandidātu Saeima var apstiprināt vai noraidīt.
Saeimai būs jāizlemj, vai tā atbalsta darba grupas piedāvāto redakciju bez grozījumiem Satversmē vai ar tiem, tādejādi nostiprinot Tiesībsarga konstitucionālo statusu, un tad, iespējams, papildinot arī Valsts prezidenta pienākumu uzskaitījumu ar Tiesībsarga kandidāta nominēšanu, vai arī meklējot kādu citu risinājumu. Taču, manuprāt, nekādā gadījumā Tiesībsarga amata kandidāta ierosinātājs Saeimai nevar būt Ministru kabinets, kā tas ir šobrīd ar VCB direktoru – tas padarītu Tiesībsarga biroja neatkarību no izpildvaras ļoti apstrīdamu.
Cits svarīgs jautājums – Tiesībsarga biroja budžeta neatkarība. Darba grupas piedāvājums ir noteikt tādu pašu finansiālās neatkarības līmeni kā Valsts prezidenta kancelejai, Augstākai tiesai, Satversmes tiesai un Valsts kontrolei, proti, šo iestāžu budžeta pieprasījums līdz gadskārtējā budžeta likuma projekta iesniegšanai Ministru kabinetā bez pieprasījuma iesniedzēja piekrišanas nav grozāms.
Kāpēc jauns likums, nevis grozījumi?
Kāpēc, pēc darba grupas domām, vispār bija vajadzīgs jauns likumprojekts un jauns institūcijas nosaukums? Kā Saeimai raksta Valsts prezidente, “ir pienācis laiks atkal atgriezties pie jautājuma par VCB uzdevumiem, funkcijām un tiesībām”, jo kopš likuma par VCB pieņemšanu 1996.gada beigās Latvijā vairākkārt ir pilnveidota likumdošana cilvēktiesību jomā, Satversme ir papildināta ar cilvēka pamattiesību nodaļu, Latvija ir ratificējusi virkni starptautisku cilvēktiesību aktu, ir pieņemts Valsts pārvaldes iekārtas likums, Administratīvā procesa likums un citi. Valsts prezidente pauda viedokli, ka VCB darbība ir jāpaplašina, izveidojot institūciju, kuras nosaukums atbilstu tās mandāta apjomam. Patiešām, cilvēktiesības tradicionālā izpratnē tomēr nesaistās ar labas pārvaldības principu ievērošanu valsts pārvaldē, kompetentiem ierēdņiem vai godīgām pašvaldībām, tādēļ darba grupas piedāvājums ir mainīt iestādes nosaukumu tā, lai tas atspoguļotu arī iestādes plašo kompetences jomu.
Par VCB mandātu runājot, jāatzīst, ka šobrīd likumā tas ir diezgan vispārīgs un deklaratīvs, kas nereti praksē rada problēmas, lai panāktu VCB rekomendāciju ievērošanu un pārkāpumu novēršanu. Tieši tāpēc darba grupā tika atbalstīti gandrīz visi prakses un pieredzes iniciētie VCB pārstāves Līgas Biksinieces priekšlikumi attiecībā uz Tiesībsarga biroja funkcijām un tiesībām. Te jūs pamanīsiet gan tiesības ierosināt pārbaudes lietas un iepazīties ar attiecīgo informāciju, ierosināt pārbaudes pēc personīgas iniciatīvas (nevis tikai pamatojoties uz personas iesniegumu), tiesības ierasties jebkurā uzņēmumā, organizācijā un iestādē, par kuru tiek veikta pārbaude un iepazīties ar pārbaudei nepieciešamajiem materiāliem, tiesības bez speciālas atļaujas apmeklēt slēgta tipa iestādes, brīvi pārvietoties iestādes teritorijā, apmeklēt visas telpas un vienatnē tiekties ar personām, kuras tiek turētas slēgta tipa iestādēs[6]. Vēl jāmin tiesības uzklausīt bērna viedokli bez citu personu klātbūtnes, ja bērns to vēlas, tiesības iesniegt pieteikumus tiesā, aizstāvot personu tiesības un likumīgās intereses. Pēc VCB ierosinājuma darba grupa atbalstīja ideju piešķirt Tiesībsarga birojam tiesības izvērtēt gadījumus, kas saistīti ar atšķirīgas attieksmes aizlieguma pārkāpumu arī no privāto tiesību subjektu puses. Tas nozīmē, ka Tiesībsargam būs tiesības aizsargāt personas no jebkāda veida diskriminācijas arī privāto tiesību jomā, piemēram, darba tiesiskajās attiecībās.
Redzot šīs izmaiņas, labākais risinājums bija uzrakstīt jaunu likumu, nevis labot 1996.gada likumu „Par Valsts Cilvēktiesību biroju”, kur tad, sākot no nosaukuma, teksta lielākā daļa būtu jāgroza vai jāpapildina.
Kāpēc pagājuši vairāki gadi līdz projektam?
Lasītajam varētu rasties jautājums, kāpēc ir pagājis tik ilgs laiks no starptautisko ekspertu slēdziena 2001.gadā līdz šodienai, kad idejas un rekomendācijas ir pārtapušas likumprojektā?
Pirmkārt, 7.Saeimas darbības laikā konsultācijās ar politiķiem, valdības vadītāju, frakcijām un attiecīgajām parlamenta komisijām mēs neguvām pārliecību, ka šo projektu atbalstīs vairākums. Acīmredzot, bija jāpaiet zināmam laikam, jānotiek diskusijām sabiedrībā un pieredzes apmaiņai ar citām valstīm.
Starplaikā Valsts prezidenta kanceleja turpināja sadarboties ar iepriekš pieminētajiem partneriem, un, pateicoties Ziemeļu Ministru padomes Informācijas biroja iniciatīvai un finansiālajam atbalstam, tika izstrādāts „izmēģinājuma” likumprojekts, kurš vēlāk kļuva par pamatakmeni Valsts prezidentes ierosinātajam likumprojektam. Taču darbs pie šī likumprojekta nelaimīgā kārtā sakrita arī ar 7. Saeimas pilnvaru termiņa beigām, kad nebija vērts parlamentā uzsākt jaunu likumprojektu izskatīšanu, kas būtiski maina jau pastāvošo situāciju. Saeimas sastāvam mainoties, darbs tika turpināts. Starplaikā Valsts prezidenta kanceleja arī saņēma Valsts terminoloģijas komisijas atzinumu, ka piemērotākais nosaukums ombuda institūcijai latviešu valodā būtu “tiesībsargs”, ko 2003.gadā vienprātīgi atzina arī likumprojekta darba grupa.
_________________
[1] Konferenci organizēja Valsts prezidenta kanceleja sadarbībā ar Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programmu, Eiropas Drošības un Sadarbības Organizācijas misiju Latvijā un Ziemeļvalstu Ministru padomes Informācijas centru.
[2] Darba grupu izveidoja ANO Attīstības programma un EDSO pārstāvniecība Latvijā, atbildot uz Valsts prezidenta Kancelejas lūgumu sniegt vērtējumu par ombuda institūcijas nepieciešamību Latvijā. Grupā ietilpa Kanādas Cilvēktiesību komitejas ģenerālsekretārs Džons Hakers (John Hucker), Somijas parlamentārais ombuds Lauri Lehtimaja (Lauri Lehtimaja), Latvijas Cilvēktiesību un etnisko studiju centra toreizējais direktors Nils Muižnieks un , Latvijas Ārlietu ministrijas Cilvēktiesību politikas departamenta vadītājs Jānis Mažeiks. Eksperti uzsāka darbu 2001.gada 2.aprīlī un 22.maijā nāca klajā ar savu ziņojumu.
[3] Diemžēl jāatzīst, ka virkne ekspertu rekomendāciju izpildvarai, kas bija īstenojamas bez izmaiņām normatīvajos aktos, tā arī nav realizētas – tas attiecas uz VCB direktora kandidātu izvirzīšanas procedūru un kritērijiem, neskaidro pienākumu sadalījumu starp institūcijām, VCB finansu un cilvēkresursiem, reģionālā cilvēktiesību atbalsta tīkla izveidošanu utml.
[4] Izmantošu iespēju gan savā, gan visas Valsts prezidenta institūcijas vārdā paust atzinību un pateicību Valsts prezidentes izveidotās darba grupas aktīvākajiem dalībniekiem, 8.Saeimas deputātam Ainaram Latkovskim, Augstākās tiesas tiesnesim, tagad arī Administratīvo lietu departamenta priekšsēdētājam Valerijanam Jonikānam, zvērinātam advokātam un Juridiskās fakultātes mācībspēkam Ilmāram Bišeram, Valsts Cilvēktiesību biroja pārstāvei Līgai Bikseniecei, Nejēdzību novēršanas biroja vadītājai Vinetai Ozoliņai, Valsts kontroliera padomniecei Indirai Ozolai, Valsts prezidentes ārštata padomniecei Ivonnai Allerei, Ziemeļu Ministru padomes Informācijas biroja pārstāvei Vidai Rozītei, 8.Saeimas deputātam Mihailam Pietkēvičam, Valsts prezidenta Apžēlošanas dienesta pārstāvei Elenai Lodočkinai, Latvijas Juristu biedrības pārstāvim Ilmāram Kalniņam, Fainai Lomanovai, Inesei Kalniņai un Ivetai Nikolājevai.
[5] Salīdzinājumam daži skaitļi – 2001.gadā VCB saņēma 969 iedzīvotāju iesniegumus, Valsts prezidenta kanceleja – 8 916, 2002.gadā VCB – 1 151, Valsts prezidenta kanceleja – 9 893, 2003.gadā VCB – 1 437, Valsts prezidenta kanceleja – 9 973.
[6] saskaņā ar starptautiskajiem tiesību aktiem, par slēgta tipa iestādēm uzskatāmi ne tikai cietumi un citas brīvības atņemšanas vietas, bet arī slēgta tipa ārstniecības iestādes garīgi slimām personām, speciālās audzināšanas iestādes nepilngadīgajiem u.tml