Foto: Eric Allix
Šobrīd vairāk nekā jebkad ir nepieciešams domāt ne tikai par izdevumiem, bet arī par to, vai iedzīvotāji gribēs un varēs uzticēties valsts pārvaldei.
Sarunas par ierēdņu „lielajām” algām un lielo aparātu, ko valsts uztur, ir teju vai kļuvušas par katras ģimenes neatņemamu sastāvdaļu. Vēl vairāk, ierēdniecība ir kļuvusi par sava veida nelaimes sakni un tiek kritizēta gan pelnīti, gan arī nepelnīti. Tāpēc mans mērķis šajā rakstā ir izskaidrot dažus ar valsts pārvaldes darbību saistītus jautājumus, kuri ir nepelnīti palikuši aiz kadra valsts budžeta deķīša staipīšanas procesā.
„Uzblīdusī” publiskā pārvalde
Diskusija par un ap valsts pārvaldes izdevumiem ir bijusi gana interesanta un mediju telpā ir izskanējuši daudzi un atšķirīgi viedokļi. Es nemēģināšu salīdzināt Latvijas valsts pārvaldes izdevumus ar citām Baltijas vai Eiropas Savienības (ES) valstīm un atspēkot vai pierādīt apgalvojumus par „dārgo” vai „lēto” pārvaldi, jo to ir ļoti grūti izdarīt vienkārša iemesla dēļ. ES praksē pastāvošā valdības funkciju klasifikācija[1] līdz 2007.gadam netika pilnībā korekti izmantota Latvijā, jo Latvijā funkcijā „vispārējie valdības dienesti” tiek iekļauti citi pakalpojumi un attiecīgi arī izdevumi nekā ES valstīs. Tāpēc šobrīd faktiski nav metodoloģiski korekti iegūtu datu par valdības izdevumiem, kurus varētu izmantot Latvijas valsts pārvaldes izdevumu salīdzināšanai ar citām ES valstīm.
Arī apzīmējums „uzblīdusī” valsts pārvalde ir izskanējis ļoti daudzas reizes pēdējās nedēļās. Taču, ja ir vēlme noskaidrot, cik daudz cilvēku patiesībā ir nodarbināti valsts pārvaldē, tad ir jānošķir dažas lietas. Pirmkārt, sabiedrības skatījumā jebkurš darbinieks, kurš strādā valsts un pašvaldības iestādē, tiek nosaukts par ierēdni. Otrkārt, „civildienesta ierēdnis” ir juridisks termins, kas aptver noteiktus amatus ministrijās un ministriju padotības iestādēs. Civildienesta ierēdnis ir tā iestādē strādājošā persona, kuras pienākumos ietilpst normatīvo aktu projektu izstrāde vai kontrole, kā arī nozares politikas veidošana. Tiesa, dzīvē ļoti bieži nav iespējams precīzi definēt robežu starp ierēdni un darbinieku. Tāpēc, ja strikti sekojam līdzi tam, kā ir mainījies civildienesta ierēdņu skaits pēdējos gados, tad atklājam, ka civildienesta ierēdņu skaits pēdējos gados ir svārstījies no 11 722 ierēdņiem 2006.gadā līdz 15 382 ierēdņiem 2008.gada jūlijā[2].
Dažkārt publiskajā telpā parādās salīdzinājumi, cik ierēdņu vai valsts pārvaldē nodarbināto ir Latvijā un kādā citā valstī. Taču šādi salīdzinājumi vienmēr jāuztver kritiski, jo katrai valstij tomēr ir sava administratīvā sistēma un tradīcijas, un līdz ar to iestāžu skaits vai amatu skaits, kas tiek uzskatīts par ierēdņiem, atšķiras. Tāpēc, nekritiski salīdzinot, piemēram, Latviju un Igauniju, var vieglprātīgi apgalvot, ka Latvijā ir vairāk ierēdņu, jo Latvijā civildienesta iestādēs uz 2008.gada vidu bija nodarbināti 27 887 cilvēki (gan civildienesta ierēdņi, gan darbinieki kopā)[3], savukārt Igaunijā ministrijās un ar to padotībā esošajās iestādēs bija nodarbināti 19 295 darbinieki[4]. Te gan, protams, var atkal filozofēt, vai šie divi cipari ir salīdzināmi, jo igauņi katru valsts pārvaldes iestādē nodarbināto sauc par ierēdni[5], savukārt Latvijā normatīvajos aktos ir strikts dalījums, kas ir ierēdnis un kas ir darbinieks.
Taču daudz būtiskāk ir saprast, cik patiešām darbinieku strādā valsts pārvaldē, un šeit dati ir krietni atšķirīgāki. Saskaņā ar Valsts kancelejas sniegto informāciju, 2007.gadā valsts pārvaldes un pašvaldību budžeta iestādēs aizņemtas bija aptuveni 124 000 darba vietas jeb aptuveni 18 darbinieki uz 1000 iedzīvotājiem. Aptuvenie pētnieku aprēķini liecina, ka vidēji jaunajās ES dalībvalstis publiskajā pārvaldē, t.i., valsts pārvaldē un pašvaldībās, strādā no 10 līdz 20 darbiniekiem uz 1000 iedzīvotāju[6]. Tādēļ darbinieku skaits nav tas rādītājs, pēc kura var spriest, cik liels ir pārvaldes aparāts. Svarīgi ir tas, ko pārvaldes aparāts dara.
Hroniskās kaites
Taupības režīma labais tonis prasa, lai tiktu taupīts itin visur. Tādēļ jebkura informācija par prēmiju izmaksu tiek uztverta ar pastiprinātu uzmanību. Vadības līgumi un prēmijas — gan uz svētkiem garantētās, gan jebkuras citas — ir zināmās kaites jau pietiekami daudzus gadus. Uz to iestāšanās procesā norādīja Eiropas Komisija savos progresa ziņojumos. Tomēr, izrādās, politiskā un administratīvā atmiņa ir īsa, un viss ir aizmirsies. Starp citu, arī aģentūru „augšana” kā problēma bija zināma jau 2000.gadā, kad Eiropas Komisija[7] skaidri un nepārprotami norādīja uz šo problēmu. Sekas ir skaidri redzamas — dažā nozarē ir tik daudz aģentūru, ka teju pietrūkst vārdu to nosaukumiem. 2001.gada 22.martā situācijas risināšanai tika pieņemts Publisko aģentūru likums, taču, ieviešot likumu praksē, atklājās vairākas nepilnības, kuras tika atrisinātas ar likuma labojumiem. Likums paredz, ka aģentūra ir ministra, faktiski — ministrijas, pārraudzībā esošā iestāde, tāpēc tikai no ministrijas izpratnes par to, kā labāk organizēt pakalpojumus, ir atkarīgs, vai būs daudz aģentūru, kur katrai veicama tikai viena funkcija, vai arī dažas aģentūras ar vairākām funkcijām.
Iestāžu uzvedība, kas izpaužas gan kā vēlme izmaksāt prēmijas, kamēr vēl var, gan arī izmisīgie mēģinājumi pamatot savu eksistenci, ir tikai sekas neizdarībām. Jau pirms pieciem gadiem līdz ar Valsts pārvaldes iekārtas likuma iedzīvināšanu bija nepieciešams veidot principus publiskajā pārvaldē strādājošo atalgojuma noteikšanai. Tādēļ vadības līgumi un prēmijas ir tikai strukturālās kļūdas niecīgā daļa, kamēr lielākā daļa ir neatrisinātās atalgojuma problēmas gan atsevišķās nozarēs, piemēram, izglītībā un veselībā, gan arī atsevišķu institūciju kopās, piemēram, aģentūrās. Lai arī šī kaite ir ielaista, tomēr, izmantojot par argumentu rūpes par sabalansētu budžetu, valdībai ir stratēģiska iespēja kaiti dziedēt. Tikai šaubos, vai būs uzņēmība un spēks nostāties pretī provinciāli partejiskajām un administratīvajām interesēm.
Gribu pieminēt vēl vienu totāli hronisku kaiti — dažādu varas zaru un līmeņu savstarpējās koordinācijas mūžīgās problēmas. Loģiski būtu, ka pie viena sarunu galda sēstos izpildvaras, likumdevējvaras, neatkarīgo iestāžu un pašvaldību pārstāvji un vienotos faktiski par to, ka samazinājums ir nepieciešams visam pārvaldības aparātam. Katra no valsts budžeta finansēta iestāde neatkarīgi no savas atrašanās publiskās pārvaldes shēmā pārstāv valsti iedzīvotāju acīs, un šobrīd vairāk nekā jebkad ir nepieciešams domāt ne tikai par izdevumiem, bet arī par to, vai iedzīvotāji gribēs un varēs uzticēties valsts aparātam.
Līdzsvarot finanses un sabiedrības uzticību
Neapstrīdams ir fakts, ka funkciju apjoms, ko veic publiskā pārvalde, ir krietni pieaudzis, jo sevišķi pēc Latvijas pievienošanās ES. Tāpēc šobrīd akūti nepieciešams ir audits, lai tiktu skaidrībā, kas īsti notiek valsts pārvaldes saimniecībā. Taču ir arī jāatceras, ka audita veikšana maksās naudu. Auditā ieguldītā nauda noteikti atmaksātos, ja vien tiktu ieviesti audita ieteikumi un norādījumi un ja vien audits skatītos uz iestādēm nevis organizācijas rāmjos, bet gan no kopējās rīcībpolitikas ieviešanas lietderības un pievienotās vērtības aspekta. Vai tas izdosies? Ir atkal jāšaubās, jo Latvijas iestādes nav gatavas risināt sarežģītus starpnozaru jautājumus tāpēc, ka tādā gadījumā ir jāizrāda iniciatīva un jāuzņemas atbildība. Turklāt var būt problēmas auditēt tās rīcībpolitikas un to ieviešanai īpaši izveidotās ieviesējiestādes, kas radītas politiskā līdzsvara nodrošināšanai, jo politiskā svarīguma aura dod iespēju šādām iestādēm izturēties augstprātīgi.
Šis ir tas mirklis, kad vairāk nekā jebkad ir svarīgs jautājums, ko iedzīvotājs un sabiedrība kopumā saņem no valsts pārvaldes. Iedzīvotāju neinteresē pieņemto likumu un Ministru kabineta noteikumu skaits, bet gan to kvalitāte un saprātīga ieviešana. Iedzīvotāju neinteresē vienas vai otras ministrijas darba plāns, bet gan tas, kā mainās dzīves kvalitāte un pakalpojumu pieejamība ikdienā. Birokrātijas klasiķis Makss Vēbers reiz teica, „ka jebkura moderna valsts ir pilnībā atkarīga no birokrātijas[8]”, tāpēc šobrīd ir svarīgi atrast līdzsvaru starp izdevumu samazināšu, sabiedrības interesēm un publiskās pārvaldes attīstības tendencēm, jo, nepietiekami taupot, var neatgriezeniski sagraut iedzīvotāju uzticēšanos publiskajai pārvaldei, bet, kļūstot skopiem, var neatgriezeniski sagraut publiskās pārvaldes aparātu, tā abos gadījumos apdraudot valsts attīstību.
______________________
[1] T.i. COFOG (ang. classification of the functions of the government) valdības funkciju klasifikācija.
[2] Valsts civildienesta pārvaldes dati no vietnes www.vcp.gov.lv
[3] Valsts civildienesta pārvaldes dati no vietnes http://www.vcp.gov.lv/data/file/07_2008_statistika_ML.pdf (skatīts 2008.gada 3.oktobrī)
[4] Estonian Public Service. http://www.avalikteenistus.ee/public/statistika/AT_aastaraamat_tabelid.pdf (skatīts 2008.gada 3.oktobrī)
[5] Public servant — angļu val.
[6] Van den Walle S., Sterck M., Van Dooren W., Bouckaert G., Pommer E. „Public Administration”, Public Sector Performance. Social and Cultural Planning Office. The Hague, September 2004., 246.lpp. http://eupan.eu/files/repository/document/Public_Sector_Performance1.pdf (skatīts 2008.gada 3.oktobrī)
[7] European Commission, Regular Report from the Commission on Latvia’s progress towards accession. 2000., p. 15.
[8] From Max Weber: Essays in Sociology. Translated, edited and with an introduction by Gerth H.H. and Wright Mills C. A Galaxy Book, Oxford University Press, 1958., p.211.