Foto: Jennifer O'Jennifer
Būtiskus uzlabojumus korupcijas mazināšanai Rīgas domē nevarēs sagaidīt, kamēr vien deputāti nebūs gatavi lauzt pašreizējo sistēmu, kas ir laba augsne politekonomiskiem darījumiem un šauru personisko interešu bīdīšanai.
Februārī būs aizritējis gads, kopš Rīgas domē (RD) aizdomās par kukuļošanu aizturētas vairākas augstas amatpersonas un pašvaldībā darbojas Pretkorupcijas komisija. Labs laiks, lai paskatītos uz paveiktajiem darbiem. Sabiedrība par atklātību Delna nupat ir pabeigusi nelielu pētījumu, kurā izvērtē strukturālos korupcijas cēloņus Pilsētas attīstības, Labklājības un Īpašuma departamentos[1], kurus ir skārusi korupcijas ēna.
Nenošķir lēmējus no izpildītājiem
Aptaujā, ko veicām šī pētījuma laikā, darbiniekiem lūdzām novērtēt, viņuprāt, galvenos korupcijas riskus pašvaldībā. Vairākums norādīja, ka tā ir vēlme gūt personisku labumu, taču otra biežāk minētā atbilde, ko atzīmēja puse no aptaujātajiem, bija politiskais spiediens uz pašvaldības darbiniekiem. Turklāt 39% darbinieku atbildēja, ka politisku spiedienu tiešā vai netiešā veidā ir izjutuši, veicot savus pienākumus[2]. Pilsētas attīstības departamentā šo atbildi atzīmējuši salīdzinoši biežāk, un tas liecina, ka šajā nozarē daudz vairāk saskaras biznesa un politiskās intereses[3].
Viens no būtiskākajiem korupcijas strukturālajiem faktoriem ir tieši pašvaldības pārvaldības modelis. Rīgas pilsētas pašvaldības nolikums paredz, ka pašvaldības departamentu uzraudzību īsteno gan pašvaldības priekšsēdētājs, gan priekšsēdētāja vietnieks, kuram ir deleģētas funkcijas to veikt pār attiecīgajām nozarēm, gan arī deputātu pastāvīgās komitejas. Taču no intervijām ar departamentu vadītājiem un komiteju priekšsēdētājiem radās priekšstats, ka šī uzraudzība principā ir balstīta uz katra departamenta vadītāja individuālo izpratni par to, kas viņam/viņai kā iestādes vadītājam būtu jādara. Tā teikt — lai vilks paēdis un kaza dzīva, taču skaidrs uzraudzības saturs noteikts nav.
Deputātu kontrole pār departamentu darbību ir pilnībā vērsta uz procedūru uzraudzību, un politiķu komitejas pašas cieši iesaistās lēmumprojektu sagatavošanā, lai pēc tam šos pašus lēmumus deputāti skatītu domes sēdēs. Komitejas nevērtē departamentu darbības efektivitāti, lai gan to nosaka likums par pašvaldībām. Pastāvīgo komiteju sēdēs deputāti ievērojamu laika daļu pavada, lemjot par administratīviem jautājumiem. Piemēram, par kādas biedrības īres rēķinu apmaksāšanu no pašvaldības budžeta, par kādas profesionālas asociācijas konferences līdzfinansēšanu, par pašvaldības īpašumu privatizāciju, īpašumu iznomāšanu, būvniecības ieceru apstiprināšanu. Taču ne vienmēr deputātiem ir iespējas iedziļināties skatāmajos jautājumos un ne vienmēr komitejas locekļu vidū ir attiecīgo jautājumu speciālisti, kaut gan deputātu pieņemtajiem lēmumiem ir būtiskas sekas. Dažkārt pat deputāti mēdz pieņemt pilnīgi pretēju lēmumu tam, kādu ir sagatavojuši konkrētas nozares speciālisti. Tādas situācijas ir bijušas gan komitejās, gan pašā domes sēdē.
Un tomēr — par spīti tam, ka pašvaldības deputāti ļoti labi apzinās minētās nepilnības un riska faktorus, viņi nevēlas savas ietekmes sviras nodot profesionāļu — departamenta speciālistu — rokās un nevēlas uzticēt viņiem konkrētu administratīvo aktu sagatavošanu, lemšanai politiskajā līmenī atstājot tikai stratēģiskos jautājumus un politisko uzraudzību pār izpildvaras darbu. Katrā ziņā kārtība, kad tik plašu administratīvo jautājumu loku skata paši pašvaldības deputāti, būtu pieļaujama tikai mazās pašvaldībās, taču ne galvaspilsētā, kur lemjamo jautājumu loks ir ievērojami plašāks un arī biznesa un ekonomiskās intereses ir ar augstākām likmēm.
Darbs “brīvajā laikā”
Otra lieta, kas saistīta ar ievērojamu apgrūtinājumu nošķirt lēmējvaras un izpildvaras līmeņus, ir saistīta ar pašiem deputātiem, kas savus deputāta pienākumus veic, kā viņi paši mēdz teikt, no darba brīvajā laikā. Uz pašvaldību deputātiem neattiecas speciāli amatu savienošanas ierobežojumi, izņemot domes priekšsēdētāju un viņa vietniekus, kuri darbu pašvaldībā drīkst savienot ar citu amatu, uzņēmuma līgumu vai pilnvarojuma izpildi, ja tas ir pedagoga, zinātnieka, ārsta, sportista un radošais darbs, kā arī tad, ja tas ir amats sabiedriskajā organizācijā, vai arī ar amatu, kura savienošana ir atļauta ar likumu un valdības noteikumiem[4]. Arī deputātu atalgojums nemotivē tautas kalpu atlicināt pilnu darba laiku, lai padziļināti pievērstos komitejās un domes sēdēs skatāmajiem jautājumiem[5] un lai tas no „brīvā laika” darba kļūtu par pamatdarbu. Tomēr nav jau arī tā, ka līdz ar ievēlēšanu deputātu ienākumu līmenis sāktu strauji kristies. Analizējot 2007.gada amatpersonu deklarācijas, redzams, ka pārsvarā koalīcijas deputāti sviestu dienišķai maizei nopelna pašvaldību padomēs. Daži savu amatu savieno pat ar amatu izpildvaras institūcijās, kuras vienlaikus kā deputāti kontrolē, atrodoties ar vienu kāju lēmējvaras, bet ar otru — izpildvaras pusē. Tādos gadījumos interešu sadursme ir visai atklāta. Piemēram, no Jaunā laika ievēlētā, bet nu jau Pilsoniskās savienības deputāte Maija Stefane kopš 2008.gada beigām savu darbu RD Vides komitejā savieno ar darbu RD Vides departamentā, kur ir Ekonomikas, plānošanas un projektu realizācijas pārvaldes Starptautisko projektu nodaļas galvenā speciāliste.
Savukārt vēl dažiem deputātiem savu amatu izdodas apvienot arī ar aktīvu uzņēmējdarbību, pie tam tādu, kuras veiksmīga darbība lielā mērā ir atkarīga arī no pašvaldības lēmumiem. Tas savukārt var sabiedrībā raisīt bažas par deputāta pilnvaru izmantošanu savu privāto vai kādas trešās puses interešu īstenošanai. Kā piemēru šādam riskam var minēt gadījumu ar bijušo pilsētas mēru Gundaru Bojāru un viņa kā uzņēmēja plāniem. Kaut arī 2007.gadā formāli G..Bojārs sevi bija atstādinājis no lemšanas par viņa vadītā uzņēmuma Mežaparks SPV būvieceres tālāku virzīšanu apstiprināšanai Rīgas domē, citi faktori tās apstiprināšanas procedūrā viesa šaubas, vai pret visiem būvniecības pretendentiem pašvaldība piemēro vienlīdzīgas un samērīgas prasības. Kaut arī Mežaparks SPV iecerētā apbūve ar vairākām augstceltnēm 246 426 m² lielā teritorijā būtiski ietekmē satiksmes mezglu un apkārtējo teritoriju īpašnieku un iedzīvotāju dzīves kvalitāti, attiecībā uz G..Bojāra uzņēmumu Būvvalde neizvirzīja prasību par detālplānojumu un sabiedriskās apspriedes rīkošanu. Minētās procedūras būtu ievērojami pagarinājušas un sadārdzinājušas būvatļaujas iegūšanas procesu, taču konkrētajā gadījumā G.Bojāra būviecere tika apstiprināta pāris mēnešu laikā[6], piedevām vēl pašvaldība vēlāk lēma par savu resursu piešķiršanu ielu sakārtošanai šajā teritorijā.
Pat ja formāli var atrast iemeslus, kādēļ pašvaldība, neieklausoties vietējo iedzīvotāju iebildumos, ir izšķīrusies par labu īsākai un uzņēmējam labvēlīgākai lēmuma pieņemšanas procedūrai, šis ir viens no piemēriem, kas liecina, ka šādai deputāta—uzņēmēja darbībai var būt savi ievērojami ieguvumi un priekšrocības. Domes deputāti parasti ir labāk informēti par pašvaldības iecerēm konkrētos jautājumos, tāpēc atliek tikai pierunāt savus koalīcijas partnerus par akceptu iecerēm, pat ja pierunāšanas cena ir partijas maiņa[7].
Nevar noliegt, ka galvaspilsētā deputātu darba apjoms ir lielāks nekā citās pašvaldībās, taču situācijās, kad deputātiem ir plašas iespējas iesaistīties izpildlēmumu sagatavošanā, deputātu pienākumu savienošana ar citiem amatiem potenciāli var radīt interešu konfliktus. Tāpēc, iespējams, būtu jādomā par stingrāku amata savienošanas prasību piemērošanu galvaspilsētas pašvaldības deputātiem.
Idejas noslāpst koalīcijas padomē
Nevarētu gan teikt, ka jautājums par institucionālo reformu, kas būtu nepieciešama, lai novērstu korupcijas riskus Rīgas pilsētas pašvaldībā, būtu liels jaunums atsevišķām domes amatpersonām. Tomēr sabiedrībai un, kā izrādījās, arī pašiem deputātiem bija liels pārsteigums, ka Rīgas vietvaras plauktos jau kopš 2005.gada noputējis guļ pētījums, kurā izvērtēts Rīgas pilsētas pašvaldības administrācijas attīstības plāns, ko pēc domes pasūtījuma tolaik veidoja auditorfirma Ernst & Young Baltic. Viens no izskaidrojumiem, kāpēc dokuments lēnām pārklājās ar putekļiem, bija saistīts ar koalīcijas nepatiku pret tajā ietvertajiem ieteikumiem, no kuriem galvenais bija saistīts tieši ar pašvaldības pārvaldes resturkturizēšanu. Pētījumā jau pirms četriem gadiem tika norādīts tieši uz šajā rakstā minēto problēmu. Proti, “tā vietā, lai noteiktu precīzu pašvaldības politiku kādā jomā un uzraudzītu tās īstenošanu, ir tendence (caur komisijām un citā veidā) politiķiem pašiem piedalīties konkrētu jautājumu risināšanā un lemšanā. (..) Pašvaldības administrācijai ir jādeleģē pietiekama kompetence, lai tā varētu patstāvīgi un efektīvi organizēt domes pieņemto lēmumu īstenošanu.”[8]
Minētajā dokumentā tika kritizēts pašvaldības pārvaldes modelis, norādot, ka tajā vērojamas iezīmes no vairākiem klasiskajiem pārvaldes modeļiem, kas parasti ir pamatā pašvaldību pārvalžu veidošanā, un tika ieteikts, ka Rīgas domei beidzot ir jāizšķiras par vienu konkrētu modeli. Piemēram, pašvaldībā ir izpilddirektora institūcija, taču šim amatam ir visai ierobežotas kompetences, tas nav izpildvaras vadītājs. Formāli izpildvaras un lēmējvaras vadītājs ir domes priekšsēdētājs. Konkrētu nozaru deleģēšana domes priekšsēdētāja vietniekiem, kuri pārstāv koalīcijas partijas, pēc būtības formāli atbilst valdes formātam, taču pašvaldības nolikumā nav skaidri noteikti šo vietnieku darbības principi, kompetence un atbildība. Pētījumā arī tika uzsvērts, ka pašvaldībai ir jāizšķiras par vienu konkrētu pārvaldes modeli. Piemēram, vai nu par parlamentāro modeli, kurā vicemēri ir politiski atbildīgi par konkrētām nozarēm, veidojot valdes institūciju, savukārt izpilddirektors ir kā šīs valdes darbības nodrošinātājs (analoģiski Ministru kabinetam), vai arī ieviešot menedžera modeli, kur ir ar plašām pilnvarām apveltīts izpilddirektors — izpildvaras vadītājs, kurš izpildvaru vada pēc jaunās publiskās pārvaldes[9] darbības principiem, orientējoties uz izmaksu efektivitāti un rezultātu.
Diemžēl pētījums atbalstu neguva Rīgas domes koalīcijas padomē un, kā šādos gadījumos mēdz teikt, tika pieņemts vienīgi zināšanai. To vēlāk atzina bijušais Rīgas mērs Aivars Aksenoks, kura laikā minētais pētījums tika sagatavots. Dienasgaismā atkal pētījumu un līdz ar to arī ideju par plašākām institucionālajām reformām cēla pērnā gada februārī pēc vairāku domes amatpersonu apcietināšanas izveidotā Rīgas domes Pretkorupcijas komisija. Tās vadītājs Einārs Cilinskis atzina, ka arī viņš pirms tam par šādu pētījumu un tā ieteikumiem neko neesot zinājis. Un tomēr — ideju par plašākām institucionālajām reformām atkal apslāpēja koalīcijas padome. Tas diezgan skaidri norāda uz RD deputātu nevēlēšanos spert platāku soli korupcijas novēršanā, jo tas lielā mērā saistīts arī ar politiskās ietekmes līdzekļu mazināšanos.
Pretkorupcijas komisija — vientuļie spēlētāji
Novērotāja statusā esmu apmeklējusi vismaz 80% no Rīgas domes Pretkorupcijas komisijas sēdēm. Komisija sanāk arvien retāk un šaurākā pulkā[10], turklāt nav skaidrs, kādas ir šīs komisijas darbības turpmākās pilnvaras. Pēc būtības tā ir izpildījusi uzdotos pienākumus, jo ir izstrādāts pašvaldības ētikas kodekss, izvērtēti pašvaldības iestāžu pretkorupcijas pasākumu plāni, kā arī ir veikta atsevišķu jautājumu izvērtēšana, piemēram, par iepirkumu procedūru uzlabošanu, piedāvājot ideju par centralizētu iepirkumu procedūru, par kuru gan vēl nepieciešami tālāki pašvaldības lēmumi. Sākotnēji komisija saņēma arī individuālus iesniegumus no iedzīvotājiem, arī no pašiem domes deputātiem, taču par šādiem jautājumiem komisija nelēma, jo uzskatīja, ka tai nav piešķirtas šādas pilnvaras. Kopumā šīs komisijas pieeja korupcijas novēršanai ir bijusi izteikti birokrātiska, nevis vērsta uz korupcijas vides laušanu vai stratēģiskāku redzējumu, kādi pasākumi veicami pašvaldībā kopumā, ne atsevišķos šauros jautājumos. Arī paši komisijas locekļi nav bijuši īpaši dedzīgi, lai paplašinātu savas pilnvaras pretkorupcijas stratēģijas izstrādē.
Komisijas vadītājs Einārs Cilinskis pagājušajā nedēļā pats publiski ir komentējis, ka taustāmu rezultātu komisijas darbam pagaidām nav, bet komisijas darbu nevarētu uzskatīt par bezjēdzīgu. Tomēr rezultātus sasniegt traucējot politiskās gribas trūkums[11]. Varētu piekrist viņa teiktajam, jo patiešām — nav vērojama domes deputātu interese un aktīva iesaistīšanās pretkorupcijas jautājumu risināšanā. Parasti ziņojumi par Pretkorupcijas komisijas darbību domes sēdēs notiek bez garām diskusijām vai lielākas intereses par to, kurp pašvaldība virzās korupcijas novēršanā. Rodas sajūta, ka Rīgas domes deputāti jūtas savu darbu paveikuši ar komisijas izveidošanas brīdi, tā teikt — bumbu ir piespēlējuši komisijai, taču paši no futbola laukuma aizgājuši prom, lai par spēles rezultātu lasītu no preses slejām.
Tādēļ būtiskus uzlabojumus korupcijas mazināšanā Rīgas domē nevarēs sagaidīt, kamēr vien pašvaldības deputāti nebūs paši gatavi iesaistīties plašāku reformu īstenošanā, lai lauztu pašreizējo sistēmu, kas nerada īpašus apgrūtinājumus politekonomiskiem darījumiem un šauru personisko interešu bīdīšanai, ko pašvaldību darbinieki atzīst izjūtam uz savas ādas. Šādos apstākļos pat entuziastisks pretkorupcijas komisijas vadītājs neko nevarēs izdarīt, ja viņa vadītās komisijas idejas tiks tikai “pieņemtas zināšanai”, būtībā tās noslāpējot koalīcijas padomes sēdēs.
_________________________________
[1] Ar pētījumu var iepazīties Delnas mājas lapā: http://www.delna.lv.
[2] Delnas veiktā trīs Rīgas domes departamentu darbinieku aptauja. [http://www.delna.lv/]
[3] Pilsētas attīstības departamenta darbinieki šo kā būtiskāko risku norādījuši arī citā pētījumā. Pēc Pilsētas attīstības departamenta pasūtījuma SIA Ernst & Young Baltic 2008.gadā veica korupcijas risku izvērtējumu Pilsētas attīstības departamentā, uz kura pamata Pilsētas attīstības departaments arī sagatavoja savu Pretkorupcijas pasākumu plānu. Šajā izvērtējumā darbinieki kā augstas iespējamības risku norādīja, ka Rīgas domes deputāti balsojumā mēdz pieņemt lēmumus, kas būtiski atšķiras no departamentu pieņemtajiem slēdzieniem, atzinumiem.
[4] Likuma „Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā” 7. panta piektā daļa.
[5] Ja RD deputāts apmeklē visas Domes sēdes un komiteju sēdes, pilda visus deputāta pienākumus pilnā apjomā, 2009.gadā viņa mēnešalga ir 543 Ls pirms nodokļu nomaksas.
[6] Iecere RD Būvvaldes padomes sēdē tika skatīta 15.februārī 2007.gadā, savukārt Domes sēdē tā tika akceptēta 29.05.2007.
[7] Tobrīd, vienlaikus ar savas būvniecības ieceres virzīšanu Domē, G.Bojārs pameta LSDSP, noslēdzot īpašu vienošanos ar LPP/LC. Šo pāreju LSDSP līderis J.Dinevičs medijiem komentēja kā saistītu ar viņa uzņēmējdarbību, taču neskaidroja, kā piederība LSDSP tam traucē. [Egle I. LPP piedāvājumi opozīcijai var vājināt LSDSP. Diena, 22.12.2006]
[8] “Rīgas pilsētas pašvaldības administrācijas attīstības plāns. SIA Ernst & Young Baltic. 2005.
[9] New public management — angļu val.
[10] Komisija sastāv no 12 locekļiem – visu Rīgas domē pārstāvēto frakciju deleģētajiem pārstāvjiem, kā arī pašvaldības izpilddirektora, viņa vietnieka, RD Juridiskās pārvaldes vadītāja, Audita un Revīzijas pārvaldes vadītājas.
[11] Korupcijas novēršana Rīgas domē – tikai uz papīra. Leta video, [http://video.leta.lv/] 06.02.2009.