Foto: pellea
Kā galvenais attīstības nodrošinājuma mehānisms tiek noteikts budžets, nevis cilvēku apzināta, vienota rīcība. Vai NAP ir pretrunā likumam?
Šī raksta mērķis nav analizēt plāna saturisko pusi (to, kas vēl nav īsti labi un ko varētu savādāk), bet tā jēdzienisko struktūru jeb tās „sastatnes”, ar kuru palīdzību plāns būvēts, un uz kurām tas, kā dokuments arī turas un tāpēc tiks (vai netiks) realizēts dzīvē.
Nacionālajā Attīstības Plānā (NAP) ir daudz skaistu frāžu par nākotni, kas mūs sagaida. Taču, iedziļinoties izklāstītajā materiālā, tā jēdzieniskajā struktūrā, loģiskajos argumentos un secinājumos, kļūst saprotams, ka šie skaistie sapņi no plānā ietvertā materiāla nebūt neizriet. Īsāk sakot, vārdi nesaskan ar darbiem.
Jau dokumenta izklāsta stils ir ļoti vaļīgi veidots. Tas ir vairāk interpretējums kā skaidrojums. Ir daudz pašdarinātu terminu, kuru nozīme ir neskaidra (piem. „valsts attīstības vektors”, „drošumspēja”, „procikliskums ”), ir arī gramatiski un loģiski kļūdainas frāzes un teikumi: „panākt vadmotīvu”, „izrāviena sasniegšana”, u.c. Tā, piem., teksta 28. rindkopā lasām teikumu: „Sabiedrība ar augstu labklājību ir droša garā un spējīga rīkoties ne tikai savās, bet arī sabiedrības kopējās interesēs.”
Tāds īsumā ir nepievilcīgais kopējais priekšstats par NAP2020 sākotnējo redakciju.
Atbilstība likumam
Dokumenta sākumā nav norādīts tā mērķis. Ne ievada piecās rindkopās, ne valsts attīstības vīzijas 12 rindkopās nav noteikts, kas tieši tiek plānots – politika, ekonomika, vai teritorijas attīstība kā tas noteikts Attīstības plānošanas sistēmas likumā (turpmāk tekstā – likums). Šo triju nozaru plānošana likumā paredzēta atsevišķos dokumentos (6.p.1.p), bet NAPā tas viss salikts vienuviet.
Līdz ar 12 plānošanas pamatprincipiem likums iezīmē arī plānošanas secību. Tā ir „.. principu, mērķu un atbilstošas rīcības izstrāde”(3.p.1.p). Šī secība virzās no konceptuālām nostādnēm uz to praktisku realizāciju. Tā vienlīdz attiecas arī uz mērķiem un uzdevumiem, uz jomu, nozaru un apakšnozaru secību plānošanā, uz stratēģiju un tās ieviešanu, uz ilgtermiņa un vidēja termiņa plānu hierarhisko pakārtotību. Arī NAP izklāstā uz to ne reizi vien norādīts.
Loģikā šāds domāšanas veids no „vispārējā” uz „konkrēto”, no teorijas uz praksi tiek saukts par deduktīvu. Pretējais ceļš no konkrētā uz vispārīgo ir induktīvais ceļš.
Jo plānošanai ir tālāks mērķis, jo nozīmīgāka ir tās vispārējo principu izstrāde, kas balstās uz attīstības likumsakarību izpratni, uz plānojamo nozaru un jomu sistēmiskām attiecībām, uz likumībām, kas darbojas ilgtermiņā. Šīs būtībā teorētiskās likumsakarības plānā var tikt ietvertas tikai konceptuālu nostādņu veidā, plāna kopējā struktūrā, jēdzienu savietojamībā un kopsakarībās. NAP 2020 šo kopsakarību totāli pietrūkst.
Plānošanas gaitā jomas un nozares jāizprot kā relatīvi patstāvīgi veselumi. Vēl jo vairāk – kā veselums jāizprot valsts kopumā. Līdz ar to plānošanas arsenālā vajadzētu būt tādiem jēdzieniem kā attīstības dialektika, tās pretrunīgā daba, sistēmpieeja un veseluma (holistiskā) pieeja. Jāpiebilst, ka pēdējie divi jēdzieni plānā un to pavadošajos dokumentos ir pieminēti taču nav adekvāti izprasti un plāna izveidē nav realizēti.
Apgrieztā struktūra
NAP plānošanas „darba rīku” jeb darba jēdzienu ķēde ir: prioritātes – virzieni – mērķi un uzdevumi. Formāli ņemot, to deduktīva secība ir pilnīgi iespējama. Analizējot atklājas, ka faktiskā plānošanas secība ir pavisam cita. Saskaņā ar deduktīvo secību, no prioritātēm secīgi ir jāizriet rīcības virzieniem, tālāk mērķiem un uzdevumiem. Šāda pakārtotība NAP autoru izstrādātajā Metodikā tiek arī pieminēta norādot uz „..rīcības virzieniem prioritāšu ietvaros”.
Šīs deduktīvās secības ievērošanu izjauc Metodikā dotās terminu definīcijas. Termins „prioritāte” definēts kā rīcības virzienu kopums nenorādot vai un kā tie savstarpēji saistīti jeb kā attiecas uz prioritāti. Šāds kopums ir tikai nesaistītu elementu summa. Tas neizriet no prioritātes un „neizsmeļ” to saturiski.
Tā piem., prioritātei „Tautas saimniecības (TS) izaugsme” pievienotais „virzienu kopums” ir 4 virzieni. Atmetot krāšņos epitetus šie virzieni ir:
a)ražošana un konkurētspējīgi pakalpojumi,
b) produktivitāte pārstrādes rūpniecībā,
c) uzņēmējdarbības vide,
d) enerģētika.
Vai šie virzieni aptver TS kopumā? Vai produktivitāte pārstrādes rūpniecībā var augt bez attiecīgas izejvielu ieguves, kvalitatīva darbaspēka, zinātnes ieguldījuma?
Kā prioritātes mērķis (neminot virzienu) minēts TS struktūras sabalansētība. Vai tautsaimniecības struktūru plānots sabalansēt bez tās atsevišķo nozaru savstarpējām saitēm, par kurām nekas nav minēts?
Tālāk līdzīgi arī virziena jēdziens ir definēts kā uzdevumu kopums. Metodikā noteikts, ka gan virzienu, gan uzdevumu izvēlei jābalstās uz īpašiem kritērijiem. Veicamajiem uzdevumiem ir minēti 12 kritēriji. Daži no tiem:
– jāatbilst LIAS Latvija 2030 principiem,
– jābūt orientētiem uz Prioritāšu pamatojuma ziņojumā (PPZ) identificētajām problēmām,
-jādod pozitīva ietekme uz saistītajām nozarēm
-uzdevumu īstenošana ir stratēģiski nozīmīga,
-tiem jāuzlabo nodarbinātība un jāsamazina bezdarbs,utt.
Šādi „kritēriji” ir nekas cits kā šobrīd risināmās ekonomiskās un politiskās problēmas. Taču neviens konkrēts princips, problēma vai nozare netiek minēti. Tas atstāts autoru izvēles ziņā. Līdz ar to kritēriji kļūst par pašu plānošanas problēmu, bet uzdevumi par tās risinājumu. Kritēriji faktiski ir kļuvuši par prioritātēm, trīs sākotnējās prioritātes tiek atmestas un izplānotā rīcība ir veicamie uzdevumi. Bet kam tad vajadzīgs viss pārējais apcerējums?
Un tā viss NAP plānojums faktiski ir izstrādāts tieši uzdevumu līmenī. Savdabīgi, ka uzdevumus nerealizē ne teritorijas, ne uzņēmumi, ne organizācijas. Noteikts, ka uzdevumi ir „valsts pārvaldes darbība, kas nodrošina noteiktās politikas ieviešanu.”
Līdz ar to NAP Metodikā dotās terminu definīcijas arī nosaka visu plānojuma loģiku un visa dokumenta saturu.
Tā plānošanas likumam ir apiets ar līkumu. NAP satura struktūra ir mērķtiecīgi mainīta. Plāna centrā ir ikdienas politika. Savu jēgu zaudē arī mērķi. Ir prioritāšu mērķi, virzienu mērķi, mērķis 1, mērķis 2, mērķis 3, utt.
Attiecības ar pavadošajiem dokumentiem
Noskaidrojas, ka šādu NAP struktūru nosaka nevis izstrādātā Metodika, bet gan jau agrāk (2011.g.19.okt.) izdotie MK Noteikumi Nr.816. Arī tajos apgalvots, ka „NAP struktūrā ietver hierarhiski pakārtotus un savstarpēji saistītus elementus” (4.p), tai skaitā „rīcības virzienus prioritāšu ietvaros”. Kā jau redzējām, plānojumā tādas pakārtotības nav. To izjauc terminu definīcijas, kas vispirms dotas šajos noteikumos. Arī Metodikā un NAP tekstā uzsvērts, ka visa plāna struktūru nosaka šie MK Noteikumi. Tā plānošanas deduktīvo loģiku apstiprinošās norādes faktiski kļūst maldinošas. Vārdiskie apgalvojumi no reālās struktūras, jeb vārdi no darbiem ir aizvirzījušies neiedomājami tālu līdz pat loģiskam konfliktam.
Vēl daži piemēri: Tiek apgalvots (35), ka „prioritātes veido savstarpēji iedarbīgu un vienotu sistēmu, tās atbalsta viena otru un ir realizējamas savstarpējā sasaistē”. Šim apgalvojumam nekāda konkrētība neatbilst. Prioritātes skaidrotas katra atsevišķi bez jebkāda saistījuma. Zīmējumā pie 34. rindkopas norādīts, ka stratēģijai seko ieviešana. Reālitātē tieši uzdevumiem kā ieviešanas līdzeklim tiek izvirzīti stratēģiski kritēriji. Tā NAP pavadošais dokuments – MK noteikumi – ir izmainījis visu NAP struktūru.
Jāpiezīmē arī, ka MK Noteikumi ir normatīvs dokuments. Un likuma 9. pamatprincips nosaka, ka „politiku plāno pirms normatīvā akta izdošanas, un, izstrādājot normatīvos aktus, ņem vērā attīstības plānošanas dokumentus” (5.p.9.p.). NAP izstrādes gadījumā ir izdarīts otrādi.
Daudzās vietās tiek atgādināts NAP saistījums ar citiem plānošanas dokumentiem. Tie ir, pirmkārt, LIAS Latvija 2030, Latvijas izaugsmes modelis Cilvēks pirmajā vietā, LKN 2011, u.c., tāpat arī Prioritāšu pamatojuma ziņojums (PPZ) un Metodika. Atsauces uz šiem dokumentiem (izņemot MK Noteikumus) ir bez substances, bez norādījumiem kas tieši no minētajiem dokumentiem izmantots. Ir tikai vārdi „balstās”, „nesaraujami saistīts” u.tml. Kāds tad patiesi ir šis nesaraujamais saistījums? Atbildības dalīšana (novelšana) vai identiskais domāšanas veids?
Loģiskās un juridiskās konsekvences no šādas NAP izveides nav patīkamas un katram ir skaidras.
Saistījums ar LIAS?
Jau dokumenta sākumā apgalvots, ka NAP ir LIAS ieviešanas dokuments, tajā izstrādātās stratēģijas īstenošanas rīcības plāns. NAP saturā gan tas neapstiprinās. Šo divu dokumentu saistījumam tad vajadzētu būt izstrādātam PPZ, tomēr šādas izstrādes tajā nav. (Vispārēja atsauce uz PPZ ir tikai viens no jau minētajiem kritērijiem.)
Arī pašā PPZ nav redzams, kādas LIAS nostādnes tiek pārnestas uz NAP. Ja Latvija 2030 ir apskatītas septiņas prioritātes, bet NAP tikai trīs, tad būtu nepieciešams norādīt, kā šīs 7 ir pārstrukturētas 3 prioritātēs. PPZ ievietotajā šo 7 un 3 prioritāšu salīdzinošajā zīmējumā tikai ar bultām norādīts kuras no septiņām tematiski ir saistāmas ar šīm trijām, taču saturisks skaidrojums zīmējumam neseko. Un, kā citviet norādīts, NAP prioritātes ir MK apstiprinātas, nevis no LIAS aizgūtas.
(PPZ tiek veikta tikai LIAS 7 prioritāšu SVID analīze, tomēr dotajā gadījumā tā ir neadekvāta.)
Galvenā LIAS pamatnostādne, ar ko tā ieguvusi savu stratēģiskumu, ir kapitālu pieeja, bet NAP ietvaros tā nekur neparādās.
Kapitālu pieejas neizpratne
LIAS Latvija 2030 skaidri parādās dabas kapitāla (DK) kā starptautiski pazīstama koncepta neizpratne. Starptautiskā ilgtspējīgas attīstības institūta (International Institute for Sustainable Development ) (IISD) savā interneta mājas lapā, skaidrojot DK pieeju, raksta, ka DK kā dabas vides konceptuāls skaidrojums ekonomikas kategorijās nav izprotams kā resurss, kas nolietojas. Tas var pat pieaugt un pašatjaunoties, jo spēj piesaistīt no saules nākošo enerģiju.[ 1 ](Tā nebūt nav jauna, pēdējos gados radusies teorija, bet jau 2008.gadā publicēta koncepcija, kamēr LIAS ir 2010. gadā veidota.)
Skaidrojumā norādīts, ka šāda DK pieeja var realizēties tikai saprātīgu lēmumu pieņemšanas rezultātā t.s. ekoloģiskajā ekonomikā, kas saskaņo ekonomikas un dabas principiālās nostādnes. Varam saprast, ka dabas procesu pašatjaunojoša izpratne ir gan jānošķir, gan dialektiski jāsaista ar dabas kā resursa jēdzienu. Dabas resursus daļēji iespējams arī mērķtiecīgi atjaunot, bet nozīmīgākais ir tas, ka DK kā koncepts, kā ekosistēmu teorētiska izpratne ietver sevī arī pašatjaunošanās aspektu. Tas ir dabas izmantošanai pretējais, atgriezeniskais aspekts.
LIAS realizētā kapitālu pieeja aprobežojas tikai ar dabas kā resursa izpratni un tiek runāts tikai par kapitālu produktīvu izmantošanu. Tā ir diametrāli pretēja tikko minētajai DK izpratnei.
IISD skaidrojums atzīst, ka (teorētiski) sākotnēji pastāv tikai dabas un cilvēkkapitāls. Fiziskais un sociālais kapitāls veidojas vēlāk ekonomiskajā procesā. LIAS izpratnē, gluži pretēji, vienlaikus un blakus tiek nosaukti dažādi kapitālu veidi bez jebkāda pamatojuma un savstarpējām attiecībām. LIAS 15.rindkopā dotā definīcija apgalvo, ka „Latvijas ilgtspējīgas attīstības kodols ir cilvēka, ekonomiskā, sociālā un dabas, tostarp vietas un telpas kapitālu, produktivitātes kāpināšana …”.
Arī vienā no 7 prioritātēm „Daba kā nākotnes kapitāls” LIAS apskata tikai kapitālu komerciālu skaidrojumu, izdalot kritisko, konstanto un tirgojamo dabas kapitālu. Teksta 239. rindkopā rakstīts: „Dabas kapitālu veido ekosistēmu (jūra, mežs, agro) elementu kopums, kas rada un uztur cilvēces eksistencei nepieciešamus dabas resursus…”. Tādejādi DK nav vis sevī vienots veselums, bet atkal ir tikai elementu kopums, kas liecina par to pašu fragmentāro domāšanu, kādu redzējām NAP. Tā ir nepārprotama redukcionisma pieeja jautājumā par dabu un ekonomiku.
Pēc analīzes arī nedaudz sintēzes
Loģiski un filozofiski izprotot IISD minēto dabas spēju pašatjaunoties, to varam pilnībā attiecināt arī uz cilvēku. Ja daba pašatjaunojas, piesaistot saules enerģiju, tad cilvēks pašatjaunojas, savstarpēji piesaistot enerģiju viens no otra, no sabiedrības, no cilvēces kultūras. Neizmantosim te jēdzienu „cilvēkkapitāls”, kas jau ir saturiski aizņemts ar citu skaidrojumu. Te nepieciešams cits jēdziens. (Varbūt Humānais kapitāls?). Sistēmiska, konceptuāla izpratne tad apvienotu jau zināmo uzskatu par cilvēku kā dabas būtni, t.i. par dabas un cilvēka tiešajām, bioloģiskajām attiecībām, tālāk – ekonomiski pastarpinātajām attiecībām un, visbeidzot, specifiski cilvēciskajām attiecībām, kas veidojas darba procesā un profesionalizējas izglītībā un kultūrā. Šādi varam saprast indivīda, sabiedrības un dabas saistījumu vienotā apziņas un rīcības „ekosistēmā”, kas ļauj saglābt un saglabāt gan savu, gan visu dzīvību uz zemes.
Psiholoģiskais pamats šādai izpratnei ir Cilvēks kā darbības un attiecību subjekts, viņa subjektīvā, arī nacionālā pašapziņa, pašcieņa un pašizpausme. Pēdējo bērns realizē jau no piedzimšanas brīža, tikai Latvijas izglītībā tā vēl arvien nav izprasta, attīstīta un netiek profesionāli vadīta vienotībā ar zināšanu apguvi. (Eksperimentāli psiholoģisku pētījumu kā pašizpausmi izkopt saistībā ar regulāru mācību darbu – „Pašizpausme sākumskolā” veicis šo rindu autors 2002.g).
Realizējot šādu pieeju, varam veidot Latviju ne tikai kā zaļāko, bet arī kā humānāko valsti pasaulē.
Tāda dažos vārdos ir alternatīva komercializētai izpratnei par dabu kā resursu, kā uzskaitāmu un tirgojamu kapitālu un arī cilvēkresursu kā LIAS minēto caurmēra spēju summu, kas pareizināta ar nodarbināto skaitu. Komercializētas izpratnes kontekstā Latvija nav vis globālo tendenču „upuris”, kam jāsniedz „atbilde uz globālām pārmaiņām”, bet ir pasaules kopējās tendences dabas resursu postīšanā aktīva līdzdalībniece.
Teiktais pamato nepieciešamību pārskatīt LIAS stratēģisko nozīmi, tās konceptuālo pamatotību. Dabas pašatjaunojošais potenciāls un cilvēka pašattīstības potenciāls ir identiski. Cilvēka aktīvajā un paškritiskajā attieksmē pret sevi arī slēpjas viņa/mūsu apzinīgā, radošā būtība, kura tagad tiek pieprasīta visās dzīves jomās un plānošanas līmeņos.
Atgriežoties pie plānošanas. Valstiski.
Katra jauna plānošanas dokumenta attiecības ar agrākajiem dokumentiem var būt divējādas. Tās var būt tiem pakārtotas, vai arī piedāvāt tos pārskatīt (likuma 11.p.4.p.). NAP nepiedāvā pārskatīt nevienu no agrākajiem dokumentiem.
Līdz ar to plānošanas process Latvijā gadu gaitā nepilnveidojas, nav kritiskas attieksmes pret agrākajiem dokumentiem, plānošanā nedarbojas atgriezeniskā saite, nav pašpilnveides cikla kā attīstības pamatprincipa.
Tādejādi NAP izveidē tiek saglabāta līdzšinējā politiskā tradīcija balstīties uz varas aktiem, uz jau pieņemtiem normatīvajiem dokumentiem. Kaut arī plānošanas dokumentu hierarhiskā pakārtotība ir noteikta likumā, plānošanas process pieļauj arī agrāko dokumentu pārskatīšanas iespēju.
Tieši šo varas hierarhijas pozīciju kā pirmo un galveno arī apliecina NAP teksta 1. rindkopa. – „NAP ir hierarhiski augstākais vidēja termiņa plānošanas dokuments” tādejādi kā mazsvarīgu atmetot to kas, kā un vai vispār tiek plānots.
Savukārt normatīva domāšana kā tradīcija izslēdz radošu pieeju, spēju atklāti un paškritiski palūkoties uz pasauli un uz sevi.
NAP kopumā veidots kā politisks dokuments. Tā pamatā ir normatīvajos aktos un agrākajos plānos pārstāvētā fragmentārās domāšanas tradīcija, kas vērsta uz pastāvošās politikas ilgtspējīgu saglabāšanu un realizē redukcionisma pieeju domāšanā. Attīstības procesa dialektiski pretrunīgā daba šai domāšanai ir sveša.
Tiek ignorēta cilvēka apziņas un rīcības attiecību pamatforma: doma – darbs, mērķis – realizācija. Tā aizstāta ar pretēju attieksmi „lieta – cilvēks”.
Valsts kopējam mērķim un reizē politiskajam lozungam nākamajos septiņos gados vajadzētu jau iezīmēt dialektisku saistījumu starp ekoloģiskās ekonomikas pamatprincipiem un vienlaikus
IEDARBINĀT SABIEDRĪBAS PAŠATJAUNOŠANĀS MEHĀNISMU.
Daži formāli secinājumi
Fragmentāras domāšanas un plānošanas veids Latvijā gadiem ilgi tiek saglabāts nemainīgs. Tajā vērojama sabiedrības maldināšana, veseluma, sistēm- un kapitālu pieejas, attīstības jēdziena tīša neizpratne.
Plānošana kā ilgtermiņa kopsakarību izstrāde tiek aizvietota ar normatīvajos aktos noteikto prasību izpildi. Tieši teorētiskās, konceptuālās domāšanas spējas ir Latvijas vājā puse. NAP gadījumā plānošana veikta pretlikumīgi. Plānošanas gaitā nav realizēta atgriezeniskā saite uz agrāk pieņemtajiem dokumentiem kā jebkāda attīstības procesa pirmo priekšnoteikumu. Kā galvenais attīstības nodrošinājuma mehānisms tiek noteikts budžets, nevis cilvēku apzināta, vienota rīcība.