Foto: A. Jansons © AFI

Vai valsts pārvalde ir apzinājusies nepieciešamību pēc politikas analīzes speciālistiem un ir gatava “pirkt” šādas zināšanas, un vai universitātes Latvijā ir spējīgas sagatavot tādus ekspertus, ne tikai izdabāt studentu vēlmēm strādāt partijām vai avīzēm?

Ar Mariju Golubevu, Sabiedriskās politikas centra Providus pētnieci, Daci Jansoni, Vidzemes Augstskolas Politoloģijas departamenta vadītāju, Agritu Kiopu, Politikas plānošanas departamenta darbinieci Valsts kancelejā, Raimondu Rozenfeldu (Raymond Rosenfeld), Politikas zinātnes profesoru Austrumu Mičiganas universitātē ASV, un Inesi Suiju, Cēsu pilsētas domes Attīstības plānošanas departamenta vadītāja vietnieci sarunājas Rita Kaša.

Kas ir politikas analīze un kāpēc ir svarīgi, lai būtu šajā jomā izglītoti cilvēki?

Raimonds Rozenfelds: Vispirms jānoskaidro termini. Savienotajās Valstīs mēs runājam par “politikas procesu” un “politikas analīzi” atsevišķi, kaut gan šīs divas lietas pavisam noteikti ir savstarpēji saistītas.

Runāt par politikas procesu nozīmē koncentrēties uz nepieciešamību izprast dažādās politikas veidošanas stadijas, kas ved pie rezultāta – jaunas vai pārskatītas politikas programmas. Ikvienam, kas iesaistīts politikas veidošanā, šis process ir jāizprot. Tātad politikas procesa centrā ir politikas veidošana demokrātiskā sabiedrībā.

Otrā daļa ir politikas analīze. Tā ir sistemātiskāka sektoru politikas problēmu analizēšana, lai nodrošinātu, ka cilvēki saprot, ar kādām problēmām sabiedrība saskaras, kas ir šo problēmu cēloņi, kas jādara, lai tās risinātu.

Ir svarīgi izprast abas šīs daļas – politikas procesu, lai zinātu, kā sekmīgi tajā piedalīties, un politikas analīzi, lai cilvēki pareizi noteiktu sabiedrības problēmas un izprastu īstenojamos problēmu risinājumus. Problēmu analizēšanai un to risinājumu izstrādāšanai ir nepieciešamas noteiktas prasmes.

Lai piedalītos politikas procesā, nav nepieciešamas specifiskas zināšanas, kuras vajadzīgas, lai spētu noteikt problēmu sektora politikā. Vai šīs spēja diagnosticēt ir iemesls, kāpēc cilvēkiem nepieciešams studēt politikas analīzi?

Dace Jansone: Pirmkārt, pati problēmas definēšana ir iemesls, kāpēc cilvēkiem jāstudē politikas analīze. Kad tiek meklēts problēmas risinājums, būs vismaz divi, trīs un dažkārt vēl vairāki iespējamie risinājuma varianti. Ir jāzina, kā meklēt šos alternatīvos risinājumus, kā tos formulēt un analizēt, lai salīdzinātu un nodotu tālākai apspriešanai.

Politikas analīze ietver arī ietekmes novērtējumu, studijas par programmu un politiku saistību, kas veido šo ciklu – novērtēšana, problēmu definēšana un nākamo risinājumu meklēšana. Tas ir ārkārtīgi ilgs, nepārtraukts process. Tāpēc ir ļoti svarīgi, lai cilvēkiem būtu nepieciešamā izglītība.

R. Rozenfelds: Neizbēgami cilvēkiem būs dažādi viedokļi par sabiedriskās politikas detaļām. Līdz ar to nepieciešami cilvēki, kas izprot sabiedrības problēmas un to cēloņus, un to, cik efektīvas ir programmas, kas tiek īstenotas šo problēmu risināšanai. Efektīvai pārvaldei ir nepieciešamas speciālas politikas analīzes prasmes.

Vairākas augstākās izglītības iestādes Latvijā piedāvā iegūt izglītību politikas zinātnē, kas kā komponentu ietver arī politikas analīzi. Tomēr, lai analizētu sektoru politiku, nepietiek tikai ar sapratni, kas ir politikas analīze. Ir nepieciešamas specifiskas zināšanas par attiecīgo sektoru, lai tā būtu tautsaimniecība, izglītība, vai veselības aprūpe. Kāda ir politikas analīzes izglītības kvalitāte Latvijā? Vai ir tādas izglītības programmas, kas sagatavo politikas analīzes ekspertus?

Marija Golubeva: Esmu strādājusi gan augstskolā, gan vienu gadu valsts pārvaldē. Man radies iespaids, ka Latvijā pagaidām vēl nav tādu augstākās izglītības iestāžu, kas konsekventi nodrošinātu labu izglītību politikas analīzē.

Manuprāt, izglītības programma daļēji tika sastādīta tā, lai atbilstu, ja vēlaties, potenciālo studentu fantāzijām, kuri ir vairāk ieinteresēti vai nu strādāt partijām, vai kļūt par ekspertiem politikas zinātnē un rakstīt avīzēm. Tas šajā sabiedrībā joprojām ir prestižāk nekā nodarboties ar sektoru politikas analīzi, strādājot valsts pārvaldē.

Agrita Kiopa: Savas profesionālās intereses dēļ esmu caurlūkojusi visu Baltijas valstu universitāšu politikas zinātnes programmu piedāvājumu. Tie ir vairāk vai mazāk līdzīgi, sniedz pamatzināšanas par to, kas ir politikas process, un pavisam nelielu ieskatu par to, kas ir politikas analīze. Tās neietver neko par politikas novērtēšanas metodēm. Rezultāts ir skaidri redzams studentu darbos – viņi patiešām vēlas analizēt sektoru politiku, taču viņiem acīmredzami trūkst zināšanu, kā to darīt.

D. Jansone: Es piekrītu, ka viena problēma ir studentu vēlmes. Cita problēma slēpjas pašā augstākās izglītības sektorā, kur trūkst dziļas izpratnes par sektoru politikas analīzi, sabiedrisko politiku un valsts pārvaldes jautājumiem. Trešā problēma ir mācībspēku trūkums šajā jomā. Lai izveidotu patiešām spēcīgu politikas analīzes izglītības programmu, ir jādomā par kvalificētu mācībspēku sagatavošanu, kas šādu programmu varētu īstenot. Pamatā, patiešām lieliski politikas analīzes eksperti Latvijā ir vieslektori, kas šeit dalās savās zināšanās.

R. Rozenfelds: Pastāv iekšējas strukturālas barjeras, kuras universitātēm Latvijā jānovērš. Politikas analīze nav tikai politikas zinātnes apakšnozare. Politikas analīze ir starpdisciplināra joma. Ja raugāmies uz vislabākajām politikas analīzes programmām vislabākajās Ziemeļamerikas augstskolās tās visas atrodas ārpus politikas zinātnes departamentiem un ir izveidotas īpašā struktūrā, kas ietver dažādas disciplīnas, ieskaitot politikas zinātni, ekonomiku, socioloģiju, psiholoģiju, uzņēmējdarbības administrāciju un organizāciju teoriju. Optimālai politikas analīzes programmai līdzās kursiem, kas koncentrējas uz izglītību, ārpolitiku, transporta nozari, ekonomisko attīstību, labklājību un citām jomām, jāietver kursi pētījumu metodoloģijā.

Politikas zinātnes programmu ietvaros Latvijā tiek piedāvāti daži kursi ar politikas analīzes nosaukumu. Vai šo programmu ietvaros iegūtās zināšanas palīdz ikdienas darbā valsts pārvaldē?

Inese Suija: Tās pavisam noteikti palīdzēja man sākot strādāt nevalstiskajā sektorā, kur es sāku savu profesionālo karjeru. Un tomēr tās bija ļoti teorētiskas. Kad saskāros ar praksi, viss bija jāmācās no jauna.

A. Kiopa: Man ir atšķirīga pieredze, jo es ieguvu izglītību politoloģijā, teiksim, jau būdama vecāka. Es kādu laiku jau biju strādājusi valsts pārvaldē – redzēju, kas notiek, bet nezināju, kā to dēvēt, jo pirmo izglītību biju ieguvusi inženierzinātnēs. Es sāku studēt Universitātē politikas zinātnes programmā un papildus savai pieredzei apguvu daudz jēdzienu. Taču visbūtiskākā pieredze bija tā, ka viss mainās, valsts pārvaldes sistēma mainās no gada uz gadu. Ideālā sistēma ir varbūt dažu cilvēku galvās, un tikai daži šīs ideālās sistēmas aspekti tiek īstenoti valsts pārvaldē. Šādā mašinērijā, kur dažas daļas ir, bet daudz kā trūkst, cilvēki vienkārši cenšas darīt labāko, izmantojot tās prasmes, kas viņiem ir. Kaut kā tas darbojas.

R. Rozenfelds: Tomēr atšķirība starp politikas procesu un politikas analīzi joprojām ir svarīga. Esmu novērojis, ka Latvijas Universitātē ir ļoti labs politikas procesa kurss. Taču tas nenozīmē, ka tajā cilvēki iegūst zināšanas politikas analīzē – prasmes, kas nepieciešamas, lai izmantotu visus pieejamos datus, vai arī tos vāktu un izlemtu, ko ar tiem iesākt. Piemēram, statistikas pārvalde apkopo datus par iedzīvotājiem. Taču šie dati neko nepasaka, kamēr tos iemācās saprast un interpretēt. Tieši šīs prasmes nepieciešams vairāk attīstīt.

Tad pamatots jautājums ir par to, kāda ir Latvijas civildienesta kvalitāte. Vai cilvēki zina, ko nozīmē sektoru politikas analīze?

I. Suija: Vietējā pašvaldībā, Cēsu pilsētas domē, esmu nostrādājusi divus ar pusi gadus un varu runāt par šo pieredzi. Tikai pēdējos gados lēmumu pieņemšanā mēs esam sākuši īstenot šo pieeju – problēmas definēšana, risinājumu meklēšana, un tā tālāk. Vairumam cilvēku, kas strādā vietējā pašvaldībā, trūkst skaidras šī procesa izpratnes. Viņi izglītību ir ieguvuši padomju laikos. Ir tikai daži darbinieki, kas ieguvuši izglītību pēc Latvijas neatkarības atjaunošanas.

M. Golubeva: Manuprāt, pat ja būtu tāda programma, kas nodrošinātu standartam atbilstošu politikas analīzes izglītību, ir pārāk ideālistiski domāt, ka tas atrisinātu civildienesta problēmas. Problēma ir jāskata kontekstā. Savienotājās Valstīs un daudzviet citur pasaulē politikas analīze attīstījās sabiedrībā ar jau labi attīstītu interešu aizstāvību un līdzdalību. Un, attīstoties politikas analīzei, turpināja attīstīties arī sabiedrības līdzdalība un interešu aizstāvība.

Ja mēs rūpīgi paraugāmies uz Latviju, tad šeit ir cilvēki, kas ieguvuši Rietumu izglītību, mācījušies no prakses. Latvijas sabiedrības problēma lielā mērā ir joprojām pastāvošās briesmas, ka negodīgi politiķi šo ekspertīzi izmantos, lai sasniegtu daudz šaurākus, ar viņu politiskajām sekmēm saistītus mērķus. Līdz ar to, es esmu samērā skeptiska par to, ka dažas labas akadēmiskas programmas uzreiz nozīmētu atbildīgāku valsts pārvaldi. Ir nepieciešams kas vairāk.

Politiskās partijas un ierēdniecība Latvijā nav viens vesels…

M. Golubeva: Formāli, jā.

R. Rozenfelds: Politiskās partijas ir vieta, kur aizstāvēt politikas risinājumu. Es zinu, ka politiskās partijas šeit ir ļoti nepastāvīgas, taču jums ir partija, kurai ir savs viedoklis par izglītību. Citas partijas atkal aizstāv atšķirīgu viedokli attiecībā uz izglītību.

A. Kiopa: Es gribētu nepiekrist Marijai jautājumā par izglītības programmām. Es domāju, ka Vidzemes augstskola ir labs piemērs. Cilvēki, kas iegūst vismaz daļēju izglītību politikas analīzē, darba lauku izprot jau uzreiz. Man bija liels prieks sadarboties ar Cēsu pilsētas domi, kur ir redzams, ka jauni cilvēki nāk ar zināšanām.

Ļoti daudz atkarīgs no tā, kāds cilvēks tu esi. Ja vēlies ko radīt, mainīt, tu vienkārši ej un uzņemies iniciatīvu. Manuprāt, trūkstošais ir tas, ka cilvēki uzņemas atbildību un strādā. Šeit universitātes var palīdzēt. Līdzko cilvēki jutīsies spēcīgi, viņi centīsies strādāt labāk.

M. Golubeva: Tas ir nedaudz ideālistiski domāt, ka tu tā vienkārši strādā. Lai darītu darbu, ja vien tu nestrādā naudas un karjeras dēļ, ir jāzina, kāpēc tu dari šo darbu, vai tu piekrīti darba mērķim.

Es runāšu par šaurāku jomu – izglītības politiku. Es nevaru iedomāties, piemēram, sevi kā ierēdni vienkārši strādājam Izglītības un zinātnes ministrijā, jo pats darba pienākumu formulējums, manuprāt, ir gaužām aplams. Un tas ir politisks formulējums, ko no augšas uztiepuši politiķi. Tu kā ierēdnis diemžēl nevari izglītības ministram pateikt – es nevēlos darīt šo darbu, jo manā skatījumā tas ir aplams. Bieži ir redzams tas, ka sektorpolitika nav balstīta uz reālu situācijas analīzi un tas, ko īsteno, ir politisks kompromiss, nevis labi pamatots racionāls risinājums. Manuprāt, teikt – tikai esi radošs, strādā un esi stiprs, nav gluži ierēdņa ikdiena.

R. Rozenfelds: Tā ir ierēdņa darba iezīme it visur, jo vairumā gadījumu ierēdņi nav atbildīgi par sabiedriskās politikas veidošanu. Veidojot sabiedrisko politiku, galīgais lēmums ir politikas procesa rezultāts, kas balstās uz ievēlētajām amatpersonām un valdību. Politikas procesā ierēdņi spēlē svarīgu lomu galvenokārt divos šī procesa posmos. Viens ir problēmas definēšana, otrs – problēmas risinājumu izstrāde. Viņiem ir relatīvi maza nozīme politikas risinājumu pieņemšanā. Pat Savienotajās Valstīs Izglītības ministrijā ir ierēdņi, kam nepatīk tas, ko valdība dara. Taču valdība mainīsies, bet ierēdniecība paliks.

M. Golubeva: Šeit ir kadru nomaiņa. Latvijā ierēdņi nāk un iet daudz biežāk nekā daudzās citās valstīs.

R. Rozenfelds: Taču tas nenotiek tikai tāpēc, ka viņi būtu spiesti aiziet valdības maiņas dēļ. Viņi mainās tāpēc, ka cilvēki ir jauni un meklē labākas karjeras iespējas.

A. Kiopa: Tomēr ir daudz gadījumu, kad izskatās, ka valdība dara ko pilnīgi aplamu un ierēdnis nāk klajā ar labu argumentāciju, valdība ieklausās. Tā arī ir ierēdņu atbildība, nodrošināt, ka valdība ir spējīga pieņemt uz atbilstošas kvalitātes informāciju balstītus lēmumus.

Kāda ir reģionālo universitāšu loma, attīstot politikas analīzi? Inese, Jūs esat reģionālās Vidzemes augstskolas absolvente. Vai Jūs esat novērojusi, ka šīs augstskolas absolventi paliek strādāt šajā reģionā, sekmējot vietējā līmeņa pārvaldes uzlabošanos?

I. Suija: Cēsis ir ļoti labs piemērs – mēs esam apmēram desmit absolventi, kas palikuši savā pilsētā, kura nebūt nav liela – 18 tūkstoši iedzīvotāju. Vairums no mums ir iesaistīti darbā ar pašvaldību.

Es domāju, ka ļoti daudz kas ir atkarīgs no ievēlētajiem politiķiem. Mūsu pašvaldības politiķi ļoti pozitīvi izturas pret jauniem cilvēkiem un viņu mūsdienīgo izglītību, jo tas ietekmē arī citus pašvaldības darbiniekus. Palielinās konkurētspēja un notiek straujāka attīstība.

Mums ir arī laba sadarbības pieredze ar Vidzemes augstskolu. Augstskola interesējas, kādi mācību priekšmeti būtu nepieciešami pašvaldības darbiniekiem. Reģionālās universitātes loma ir patiešām būtiska.

R. Rozenfelds: Vietējo pašvaldību loma ir svarīga, un tādēļ tām nepieciešams izglītots darbaspēks. Reģionālajām augstskolām ir svarīga loma šī darbaspēka attīstīšanā.

Lai celtos Latvijas labklājība, vairāk atbildības jānodod vietējam pārvaldes līmenim. Valstij jāatkāpjas no daudzām jomām, kur tā ir tik spēcīgi iesaistīta, un jāļauj vietējām pašvaldībām uzņemties iniciatīvu. Tādēļ visā valstī nepieciešamas tādas izglītības programmas, kas katrā Latvijas novadā nodrošinātu tādu darbaspēku kāds ir Cēsīs.

D. Jansone: Cēsis ir labākais piemērs, kur redzams reģionālās universitātes iespaids uz vietējo pašvaldību. To pašu es varu minēt arī attiecībā uz Valmieras pilsētas domi, Limbažiem, Valku. Vēl cits sadarbības līmenis ir prakses vietu nodrošināšana studentiem.

Valsts pārvalde ir viena no vietām, kur notiek politikas novērtēšana un jaunu sektorpolitikas problēmu definēšana. Vai arī universitātēm šeit būtu kas darāms?

D. Jansone: Var teikt, ka augstskolu sektoram trūkst jaudas un ir zema politikas analīzes prasme. No kurienes universitātēm šī pētniecības spēja? Tā koncentrējas doktorantūras līmenī. Viens no veidiem, kā attīstīt šo pētniecību ir stiprināt universitāšu un valsts pārvaldes sadarbību. Pētījumi sektorpolitikā būtu jākoordinē. Ir iespējams dalīties arī ekspertīzē, jo patiesībā to cilvēku skaits, kas var kaut ko darīt, ir visai ierobežots. Tāpēc arī ir nepieciešamas izglītības programmas. Tā ir viena no mūsu pašreizējām iniciatīvām Vidzemes augstskolā. Mēs uzsākam jaunu izglītības programmu valsts pārvaldē, kas ietver arī spēcīgu politikas analīzes komponentu.

A. Kiopa: Šeit ir vēl cita problēma. Kas nosaka izglītības programmu satura standartus universitātēm? Es Valsts kancelejā strādāju trīs gadus. Mans pienākums bija censties izveidot sektoru politikas novērtēšanas sistēmu. Vienā brīdī es sapratu, ka nav iespējams izveidot jaunu sistēmu, kuras īstenošanai būtu nepieciešamas jaunas zināšanas, apstākļos, kad šī izglītība universitātēs netiek nodrošināta. Es mazliet brīnos, ka šo trīs gadu laikā augstskolas pašas ne reizi nesazinājās ar Valsts kanceleju, interesējoties, ko būtu vēlams ietvert mācību programmās, kas valsts pārvaldei nepieciešams.

M. Golubeva: Universitātes Latvijā parasti neuzlūko valsts pārvaldi kā vietu, kur viņu absolventi vēlētos strādāt. Vismaz pēc manas pieredzes, strādājot vienā no universitātēm. Protams, bija apziņa, ka daudzi absolventi kļūs par ierēdņiem. No otras puses, bija vērojama ļoti negatīva attieksme pret pārlieko izglītības jomas kā tādas regulēšanu no valsts puses. Līdz ar to tuvošanās valsts pārvaldei, lai klausītos viņu vēlmēs par to, kas mums būtu jāmāca, bija neiedomājama.

A. Kiopa: Raimonds var dalīties pieredzē par izglītības programmu akreditāciju Amerikā, kad profesionālās asociācijas saņem tiesības no valsts akreditēt programmas un noteikt standartus. Es zinu, ka pie augstskolu izglītības programmām darbojas padomes, kur iesaistītas dažādas ieinteresētās puses. Es labprāt piedalītos šādas padomes darbā noteiktai valsts pārvaldes vai politikas analīzes izglītības programmai.

Iespējams, ka nupat Jūs noformulējāt vienu no politikas risinājumiem, kas varētu tikt ietverts izglītības politikas dokumentos?

R. Rozenfelds: Jums nav vajadzīgi jauni Izglītības ministrijas noteikumi. Jums ir nepieciešamas izglītības programmas, kuru vadītāji saprot, kādu labumu dod šāda padome. Ja jums ir padome, kurā ir jūsu absolventu darba devēji, cilvēki, kas ir ieinteresēti jūsu programmas saturā, tas ļaus jums izveidot labāku izglītības programmu. Viņi var būt saikne starp akadēmiķu ziloņkaula troni un īsto pārvaldes pasauli. Taču šī pāreja ir ļoti grūta. Universitātes ir ļoti konservatīvas.

Universitātes parasti vada mācībspēki, un viņi ir izglītoti pagātnē. Nepavisam nav jābrīnās, ka universitātes neieņem vadošo lomu tālredzīgas un jaunas sistēmas veidošanā. Šādas izmaiņas ir grūts process. Ir nepieciešams tieši tas, kas tagad vērojams – jauni cilvēki valdībā, kas nepārprotami skubina universitātes attīstīties. Tāpat nepieciešama konkurence. Vidzemes augstskolā jūs tagad veidojat valsts pārvaldes programmu. Tas savā veidā Latvijā radīs konkurējošāku vidi ierēdņu izglītošanai.

Iespējams, jāaug arī ierēdniecības prestižam, lai stimulētu universitātes piedāvāt labāku izglītību politikas analīzē? Kā iepriekš tika minēts, izglītības programmas tiek veidotas, ņemot vērā potenciālo studentu vēlmes, kas sevi labāk iedomājas strādājam politiskajām partijām nevis civildienestā.

A. Kiopa: Es drīzāk teiktu, ka jāaug katra izglītota indivīda, kurš sevi sauc par inteliģentu, atbildībai. Tas patiešām mūs vestu pie tālredzīgas domāšanas un līdzdalības visā, ko mēs darām sabiedriskajā sfērā.

M. Golubeva: Es nevaru piekrist vairāk, ka tā ir atbildība. Taču mēs nevaram teikt, ka visa ekspertīze nekavējoties nonāks sektoru politikas analīzes un valsts pārvaldes laukā, jo paralēli tam eksistē politikas process. Jebkurā valstī ir daudz problēmu, bet īpaši daudz to ir pārejas sabiedrībās. Bieži ir valdzinājums kritizēt valdību, jo tā patiešām dara kaut ko aplamu, nevis strādāt pašā sistēmā. Līdz ar to šeit rodas noteikta pūliņu izkliede. Turklāt šī ir arī ļoti maza sabiedrība un resursi nav ļoti lieli. Atsevišķos gadījumos, tādos kā Valsts kanceleja, ierēdņi ir ļoti kvalificēti. Taču pagaidām tas tā nav visur.

R. Rozenfelds: Caur izglītības programmām, kur esmu bijis iesaistīts, es esmu sastapis neiedomājami spožus cilvēkus visā valsts pārvaldē. Šie cilvēki ir ārkārtīgi labi izglītoti un ārkārtīgi labi dara savu darbu. Par spīti tam, ka šobrīd valstī nav nevienas izglītības programmas politikas analīzē, cilvēki sektoru politikas analīzes prasmi ir apguvuši vai nu caur inženierzinātņu vai izglītības programmām, vai caur kādu politikas zinātnes kursa vai ekonomikas kursa aspektu. Tāpat jums ir daudz cilvēku, kas mācījušies ārvalstīs, izglītojušies Rietumu stila politikas analīzes vai valsts pārvaldes izglītības programmās. Šīs valsts civildienestā ir daudz talanta un prasmju, un es pieņemu, ka tas attiecas arī uz vietējām pašvaldībām.

A. Kiopa: Līdzās visām problēmām un visam, kā mums trūkst un ko mums vajag, mums ir milzīgs darba lauks. Šeit ir vieta ikvienam, kurš jūtas pietiekami stiprs. Mēs atrodamies fāzē, kad valsts pārvalde saka – mēs esam klienti. Ir šis krievu teiciens – “клиент созрел”. Klients ir nobriedis. Nobriedis pirkt. Tā ir cita problēma ar civildienesta atalgojuma sistēmu – kā paturēt labus cilvēkus. Es domāju, ja šie labie cilvēki būs, viņiem tiks maksāts.

____________________________
* Klients ir gatavs (no krievu val.)

Politikas analīzes metodoloģija

Politikas plānošanas metodoloģija un vadlīnijas. Literatūras pārskats