Foto: mike brown

Satversme ir mainījusies. Un mainījusies ir Valsts prezidenta loma un pilnvaras. Bez neviena Satversmes teksta grozījuma.

Nākamajā gadā varēsim atskatīties uz mūsu Satversmes pirmajiem deviņdesmit gadiem. Šī ziņa droši vien daudziem starpkaru perioda Latvijas valstsvīriem būtu liels pārsteigums vai pat viņu politisko centienu skaudrs noraidījums.

Satversme nedzima viegli. Asās debatēs Latvijas Satversmes sapulces locekļi
preparēja katru Satversmes vārdu. Visi sarežģītie politiskie konflikti Satversmes tapšanas laikā tā arī līdz galam netika atrisināti.[1] Ne velti pat Satversmes pieņemšanas diena sanāca nejauši — 1922. gada 15. februārī neviens no Latvijas Satversmes sapulces locekļiem nevarēja iedomāties, ka tas ir izšķirošais balsojums par Satversmi. Priekšā vēl bija Satversmes otrās daļas par pilsoņa tiesībām un pienākumiem apspriešana. Tomēr vēlāk — pēc Satversmes otrās daļas noraidīšanas trešajā lasījumā 1922. gada 5. aprīlī — izrādījās, ka Satversme jau ir pieņemta. Satversmes “dzimšanas diena ar atpakaļejošu datumu” dažkārt ļāvusi secināt, ka mums ir “Satversme ar grūtu likteni”, piemetot tam klāt arī turpmākos pārdzīvojumus.[2]

Varbūt tomēr drīzāk būtu jāteic, ka Satversmei galu galā sanācis krietni pārsteidzošāks un laimīgāks liktenis, nekā tās daudzajām vienaudzēm Eiropā pēc Pirmā pasaules kara. Tā vēl joprojām ir spēkā, un — kas vēl jo svarīgāk — joprojām spēkā ir tas principiālais valsts iekārtas noregulējums, kādu projektēja Latvijas Satversmes sapulce. Satversmes normās Saeimas, Valsts prezidenta un Ministru kabineta savstarpējo attiecību konstitucionālais regulējums teju nav mainījies. Arī šodien politiskās spēles noteikumus noteic Latvijas Satversmes sapulces paustā griba.

Valsts prezidents parlamentārismā

Latvijas Satversmes sapulce ilgstoši meklēja pareizo valsts varas līdzsvaru starp Saeimu, Valsts prezidentu un Ministru kabinetu. Līdz pat Satversmes lasījumiem pa pantiem saglabājās Satversmes komisijas panāktais kompromiss par visas tautas vēlētu Valsts prezidentu ar tiesībām atlaist Saeimu. Šāda izšķiršanās atbilstu tālaika Veimāras konstitūcijas modelim, kuru mēģināja kopēt Austrumeiropā, ieviešot parlamentāri prezidentālu sistēmu. Viens no šīs sistēmas aizstāvjiem Arveds Bergs arī vēlāk konsekventi atzina: “Nepieciešams radīt valstī otru varu, kura Saeimai stāv līdzās kā tautas pilnvarotā. Tagad mūsu iekārta ir tāda, ka visa vara ir koncentrēta Saeimā [..], ir nepieciešams likt viņai blakus vēl otru varu, kuras pilnvaras arī iztek no tautas: un tas nu būtu tautas vēlēts Valsts prezidents. Šai personai jādod iespēja koriģēt to, ko Saeima ir nodarījusi nepareizi [..], būtu labi, ja būtu kāda vara, kura varētu [Saeimu] izkustināt no šī sastingušā stāvokļa.”[3]

„Ja esam iesākuši iet pa parlamentāriska principa ceļu, tad būsim konsekventi un iesim līdz galam.”

Tomēr ar dažu balsu pārsvaru Latvijas Satversmes sapulce izšķīrās par Saeimas vēlētu Valsts prezidentu. Latvijas Satversmes sapulces stenogrammās fiksēts: rezultāta paziņošanas brīdī sēžu zālē izskan starpsauciens: “Kārlis I pazaudēja!”[4] Šis Latvijas Satversmes sapulces balsojums iezīmēja izšķiršanos par parlamentāro režīmu atbilstoši Lielbritānijas un Francijas III Republikas konstitucionālajām tradīcijām. Kā Latvijas Satversmes sapulci aicināja Andrejs Petrevics: “Ir divi principi: tīri parlamentāriskais princips, kas pastāv Anglijā un Francijā un pie kura mēs turamies, un duālistiskais princips, kas pastāv Amerikā. Mēs esam iesākuši iet pa parlamentāriska principa ceļu, kāds ir Anglijā, un, ja esam sākuši iet, tad būsim konsekventi un iesim līdz galam pa to ceļu.”[5]

Parlamentārismā valsts galvai — monarham vai prezidentam — tradicionāli atvēlēta simboliska loma. Visus svarīgākos jautājumus izlemj parlaments un tam atbildīgs kabinets. Parlamentārismā parasti ikviena valsts galvas politiskā aktivitāte tiek uztverta kritiski, un parlamentārais vairākums tiecas nodrošināt valsts galvas neiejaukšanos ikdienas politiskajos lēmumos.

Francijas III Republikas valsts iekārtā republikas prezidentam formāli bija paredzētas pat gana plašas tiesības. Taču jau viens no pirmajiem republikas prezidentiem Žils Grevī paziņoja, ka, atzīstot parlamentāro režīmu, viņš kā prezidents vienmēr pakļausies nācijas gribai, kuru pauž tās ievēlētie politiskie orgāni.[6] Pēc tam parlamentārais vairākums konsekventi uzturēja spēkā konstitucionālo tiesību teorijā formulēto Francijas III Republikas esenci: “Konstitūcijas pamatprincips ir, vai viņam tādam jābūt, ka prezidents šauj trušus, bet nevalda.”[7] Līdzīgi prezidenta pilnvaras tika traktētas arī citās valstīs, kas izšķīrās par labu parlamentāram režīmam. Piemēram, pēc Lietuvas Republikas 1922. gada 1. augusta konstitūcijas pieņemšanas tika uzskatīts, ka tajā paredzētais republikas prezidents ir tiesīgs tikai “zīmēties un parakstīties”.[8] Proti, prezidentam jārūpējas par valsts reprezentāciju un formāli jāparaksta valsts akti, par kuru saturu lemj Seima vairākums.

Arī Latvijā pavisam drīz pēc Satversmes spēkā stāšanās vairāki politiskie spēki rosināja Satversmes grozīšanu, lai ierobežotu Saeimas varu un paplašinātu Valsts prezidenta pilnvaras. Šī ir viena no ilglaicīgākajām un populārākajām konstitucionālajām diskusijām, kas nav beigusies arī mūsdienās.[9] Vēl pavisam nesen toreizējais Valsts prezidents Valdis Zatlers (tagad — ZRP) rosināja pietiekami visaptverošu Satversmes reformu, aicinot „uzlabot valsts varas atzaru līdzsvaru un panākt efektīvāku lēmumu pieņemšanas mehānismu, nostiprinot Valsts prezidenta kā politiski neitrāla arbitra lomu likumdevēja un izpildvaras savstarpējās sadarbības nodrošināšanā.”[10] Arī viņa dibinātās politiskās partijas ideoloģija lielā mērā balstās uz konstitucionālās reformas īstenošanas nepieciešamību.[11]

Valsts prezidenta lomas maiņa

Ja kādam no starpkaru perioda Valsts prezidentiem — Jānim Čakstem, Gustavam Zemgalam vai Albertam Kviesim — rastos iespēja šodien atkal uz brīdi iekārtoties Valsts prezidenta darba kabinetā, viņi, visdrīzāk, gūtu pārliecību, ka Latvijā ir notikusi būtiska konstitucionālā reforma. Mūsdienu Valsts prezidenti jau kopš pirmajiem atjaunotās prezidentūras soļiem nestrādā atbilstoši starpkaru periodā funkcionējušajiem parlamentārisma principiem. Šodienas perspektīvā mēs gan uzreiz nespējam novērtēt, cik būtiski ir pieaugušas Valsts prezidenta pilnvaras un faktiskā ietekme uz valsts ikdienas politiku.

Sākumam varētu palūkot, ko īsti darīja starpkaru perioda Valsts prezidenti. Pirmais prezidents Jānis Čakste neapšaubāmi bija izcila politiska autoritāte un jaunās valsts simbols, kurš bija paspējis nonākt gana dziļos politiskos konfliktos ar ietekmīgo Kārli Ulmani.[12] Taču viņa prezidentūras termiņš lielākoties pagājis ceremoniālo funkciju īstenošanā. Tikai trīs reizes Jānis Čakste izmantojis savas veto tiesības un atgriezis Saeimai tās pieņemtos likumus otrreizējai caurlūkošanai. Un tikai vienu reizi iezīmējies nopietnāks politiskais konflikts ar Saeimas vairākumu, kad 1926. gada aprīlī Valsts prezidents apžēloja Andrievu Niedru.[13] Savos memuāros viens no lielākajiem parlamentārisma sistēmas aizstāvjiem Fēlikss Cielēns varēja atcerēties: “Viņš tiešām bija mūsu izcilākais valstsvīrs, kas lika pamatus mūsu jaunā parlamentārisma ietvariem un nodibināja valsts prezidenta amata tradīcijas. [..] Visā savā valsts prezidenta amata laikā Jānis Čakste nekādā veidā neizrādīja varas kāri vai kādu valdīšanas prieku.”[14]

Līdzīgi Valsts prezidenta pilnvaras īstenoja arī Gustavs Zemgals un Alberts Kviesis. Fēlikss Cielēns par Gustavu Zemgalu arīdzan veltīja labus vārdus savās atmiņās: „Viņš savā valsts prezidenta darbībā pilnīgi bija sekojis sava priekšgājēja Jāņa Čakstes nodibinātām tradīcijām. Viņš bija īsti demokrātisks prezidents, kas ne mazākā mērā netiecās pēc personīgas varas. Viņš tāpat kā Čakste neizlietoja pat tādas darbības iespējas, ko valsts prezidentam bija paredzējusi 1922. gada Satversme.”[15]

Tomēr Gustavs Zemgals nosūtīja vienu likumu otrreizējai caurlūkošanai, kad parlamentārais vairākums ar likumu grozīja Latvijas Senāta sniegtu Satversmes normu iztulkojumu. Valsts prezidenta veto rakstā ietvertais atzinums bija ass ierastajai Latvijas parlamentārajai sistēmai, proti, “jaunais pants pēc būtības aizskar Satversmi, bet pēdējo šādā ceļā, t.i., ar vienkāršu likumu, nevar grozīt vai papildināt (Satv. 76. p.). Tādēļ šo papildinājumu kriminālprocesa likumos neatrodu par iespējamu publicēt.”[16] Šis Gustava Zemgala solis raisīja plašas politiskās debates un, iespējams, varēja grozīt parlamentārisma attīstību Latvijā.[17] Tomēr arī šajā reizē parlamentārais vairākums saglabāja savu ietekmi. Kā rakstīja Fēlikss Cielēns, “arī šajos mazāk svarīgos konstitucionālos strīdos, kas ir nākuši priekšā, Saeima līdz šim vienmēr ir pasargājusi Satversmes neaizskaramību un nodrošinājusi iepretim citiem valsts varas orgāniem tās savas tiesības, kuras viņai piešķir Satversme.”[18]

Alberta Kvieša prezidentūras laikā Valsts prezidents vairs nemēģināja konkurēt ar ietekmīgajiem politisko partiju līderiem. Kviesis nenosūtīja nevienu likumu otrreizējai caurlūkošanai un arī klusēja, kad Ministru prezidents Kārlis Ulmanis organizēja valsts apvērsumu un apturēja Satversmi.

Spilgti Valsts prezidenta lomu raksturo Saeimas deputāta Paula Šīmana sniegts Ministru kabineta veidošanas procesa apraksts Latvijas parlamentārajā praksē, proti, “pēc iepriekšējās valdības atkāpšanās Valsts prezidents uztic jaunas valdības veidošanu lielākās frakcijas līderim. Turklāt runa praktiski ir tikai par koalīcijas veidošanu. Neveiksmes gadījumā šo uzdevumu saņem visu frakciju līderi skaitliskā sastāva secībā. [..] Ja kādam no šiem frakciju pārstāvjiem izdodas iegūt balsu vairākumu valdības koalīcijai, tad šī vairākuma ietvaros arī tūliņ tiek izvirzīts Ministru prezidents un sadalīti ministru portfeļi. Pēc tam pilnvarotais dodas pie Valsts prezidenta un nosauc viņam Ministru prezidenta postenim izvirzītās personas vārdu. Tādējādi izraudzītajam kandidātam parasti uzdod arī sastādīt kabinetu.”[19]

Šāda Valsts prezidenta funkciju īstenošana kaut kā neatbilst mums ierastajai Valsts prezidenta lomai šodienas konstitucionālajā sistēmā. Jau sākot ar Gunta Ulmaņa prezidentūru. Savas prezidentūras laikā viņš ierosinājis 12 likumus un otrreizējai caurlūkošanai nodevis 18 likumus.[20] Vaira Vīķe-Freiberga savas prezidentūras laikā ierosināja 9 likumus, otrreizējai caurlūkošanai nodeva 36 likumus, kā arī apturēja pēc savas iniciatīvas 2 likumu publicēšanu uz diviem mēnešiem Satversmes 72. panta kārtībā.[21] Savukārt Valdis Zatlers ierosinājis 2 grozījumus Satversmē, 14 reizes ierosinājis dažādu likumu pieņemšanu, kā arī 13 reizes izmantojis veto tiesības un vienu reizi vērsies ar pieteikumu Satversmes tiesā.[22]

Jau šie Valsts prezidentu darbības rādītāji likumdošanas jomā rāda, ka šodienas konstitucionālajā sistēmā Valsts prezidents kļuvis par nozīmīgu politisko spēlētāju, kura faktiskā ietekme krietni pārspēj starpkaru perioda izpratni par Valsts prezidenta lomu parlamentārā sistēmā. Taču mums vēl jāņem vērā arī vairāki šo Valsts prezidentu konceptuālie lēmumi, kuru pieņemšana nez vai izpelnītos atzinīgu Fēliksa Cielēna vērtējumu. Guntis Ulmanis droši vien vēsturē jau ir palicis ar nāvessoda moratoriju, aktīvo darbību Krievijas armijas izvešanā un Latvijas virzību uz Eiropas Savienību un NATO. Vairas Vīķes-Freibergas prezidentūrai būs raksturīgs ārpolitiskais spožums, politiskā autoritāte un būtiska ietekme uz daudzu lēmumu pieņemšanu. Savukārt Valda Zatlera ultimāts Saeimai pēc janvāra grautiņiem Vecrīgā un ierosinātā Saeimas atlaišana vēl ir pārāk svaigā atmiņā. Papildus tam mums vēl šobrīd klāt ir nākusi “prezidentālisma” pieredze pēc Saeimas atlaišanas.[23]

Tāpat šodienas konstitucionālajā iekārtā Ministru kabinetu sastādīšanā Valsts prezidenta loma ir ārkārtīgi būtiski pieaugusi, sākot no izvēles starp politisko partiju piedāvātajiem Ministru prezidenta amata kandidātiem un beidzot ar veto tiesībām atsevišķu ministru nominēšanā un saturiskām prasībām Ministru kabineta iecerētajai darbībai.

Satversmes maiņa

Gunta Ulmaņa, Vairas Vīķes-Freibergas un Valda Zatlera prezidentūra Satversmes autoros raisītu dziļu neizpratni. Latvijas Satversmes sapulces locekļi, kas cīnījās pret Valsts prezidenta pilnvaru paplašināšanu un parlamentāra režīma izveidi, droši vien apsūdzētu šos Valsts prezidentus Satversmes principu pārkāpšanā. Savukārt Arveds Bergs un viņa domubiedri, kas zaudēja izšķirošo balsojumu Latvijas Satversmes sapulcē, pārsteigti nevarētu atrast Satversmes tekstā tos grozījumus, kas ļāvuši īstenot viņu iecerēto.

Satversme ir mainījusies. Un mainījusies ir Valsts prezidenta loma un pilnvaras. Bez neviena Satversmes teksta grozījuma. Tomēr “par kādas valsts iekārtu nevar nodot pareizu spriedumu pēc satversmes teksta vien. Visās valstīs līdzās rakstītajai satversmei pastāv uz valststiesiskiem precedentiem dibinātas nerakstītas tiesību normas, kas rakstīto satversmi papildina un pamazām vairāk vai mazāk pārveido.”[24] „[Šādi] pārveidojumi netiek fiksēti ne formālajā konstitūcijā, ne rakstītajos likumos, bet iegūst atzīšanu un spēku konstitucionālo paradumu tiesību veidā, pamazām attīstoties no konstitucionālās praktikas, saskaņā ar reālās dzīves prasībām.”[25]

Šādi Satversmes pārveidojumi notiek arī mūsdienās. Valsts prezidenta pilnvaru paplašināšanās un faktiskās ietekmes pieaugums ir šā procesa uzskatāms apliecinājums. Ne velti Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija Satversmes iztulkošanā aicinājusi ņemt vērā konstitucionālo tradīciju.[26] Satversmē noteiktās valsts iekārtas grozīšanai ne vienmēr vajag apjomīgu likumprojektu un rūpīgu tā apspriešanu. Dažkārt daudz būtiskākas sekas ir atsevišķu politiķu rīcībai, viņiem apzināti vai nejauši veidojot jaunas konstitucionālās tradīcijas un pārskatot vecos politiskos ieradumus. Pēc neatkarības atjaunošanas ievēlēto Valsts prezidentu ikdienas darbība bijusi šāda konsekventa politiskā prakse, ik reizi paplašinot Valsts prezidenta varas robežas.

_______________________________

[1] Plašāk sk.: Šilde Ā. Latvijas vēsture. 1914 – 1940. Stokholma: Daugava, 1976, 252. – 364.lpp.; Blūzma V. Rietumu konstitucionālo tiesību kultūras ietekme uz Latvijas Republikas Satversmes tapšanu (1920 – 1922). Grām.: Latvijas valstiskumam – 90. Latvijas valsts neatkarība: ideja un realizācija. Rīga: Latvijas vēstures institūta apgāds, 2010, 129. – 151.lpp.

[2] Sal.: Heniņš A. Satversme ar grūtu likteni. Neatkarīgā Rīta Avīze, 1995.gada 15.februāris.

[3] Latvijas Republikas II Saeimas V sesijas 21.sēdes 1927.gada 8.aprīlī stenogramma.

[4] Latvijas Satversmes sapulces IV sesijas 15.sēdes 1921.gada 26.oktobrī stenogramma.

[5] Turpat.

[6] Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. Москва: Юристъ, 2002, c. 97 – 101; 233 – 237.

[7] Dišlers K. Francijas prezidenta Miljerana atkāpšanās valststiesiskā nozīme. Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1924, Nr. 6/7, 258. lpp.

[8] Voldemaras A. Konstitucijos projektas. Tevynes balsas, 1922. sausio 17.–18. Citēts pēc: Eidintas A. Aleksandras Stulginskis. Vilnius: Mokslo ir enciklopedija laidykla, 1995, p. 159.

[9] Sk.: Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011.gada 10.maija viedoklis “Par Valsts prezidenta funkcijām Latvijas parlamentārās demokrātijas sistēmas ietvaros”. Viedokļa 41. – 58.punkts. Pieejams: http://www.president.lv/images/modules/items/Viedoklis_10maijs.pdf

[10] Valsts prezidenta 2011.gada 16.marta likumdošanas iniciatīva par Satversmes grozījumiem. http://www.president.lv/images/modules/items/PDF/iniciativa-satversmes-grozijumiem.pdf

[11] Zatlera reformu partija. Politiskās sistēmas reforma. http://reformupartija.lv/politiskas-sistemas-reforma/

[12] Stradiņš J. Jānis Čakste un demokrātijas ideju iedibināšana Latvijā. Grām.: Čakste J. Taisnība uzvarēs vienmēr. Atziņas. Runas. Dokumenti. Raksti. Vēstules. Otrais, papildinātais un pilnveidotais izdevums. Rīga: Jumava, 2009, 5. – 11.lpp.

[13] Latvijas Republikas II Saeimas ārkārtējās sesijas sēdes 1926.g 14.aprīlī stenogramma.

[14] Cielēns F. Laikmetu maiņā. Atmiņas un atziņas. 4.grāmata. Stokholma: Apgāds Memento, 1999, 11.lpp.

[15] Turpat, 109.lpp.

[16] Latvijas Republikas III Saeimas I sesijas 3. ēdes 1928.gada 13.novembrī stenogramma.

[17] Plašāk sk.: Pleps J. Parlaments pret tiesu, prezidents pret parlamentu. Deputāta Jāņa Goldmaņa imunitātes lieta. Jurista Vārds, 2010.gada 6.aprīlis, Nr.14(609)

[18] Cielēns F. Vai Saeima ar vienkāršu likumu var ierobežot savas likumdošanas tiesības. Tieslietu Ministrijas Vēstnesis, 1931, Nr.5, 176.lpp.

[19] Šīmans P. Latvijas satversmes astoņi gadi. Grām.: Šīmans P. Eiropas problēma. Rīga: Vaga, 1999, 28. – 29.lpp.

[20] Guntis Ulmanis. http://www.president.lv/pk/content/?cat_id=916

[21] Vaira Vīķe-Freiberga. Darbība likumdošanā. http://www.president.lv/pk/content/?cat_id=155

[22] Valdis Zatlers. Darbība likumdošanas jomā. http://www.president.lv/pk/content/?cat_id=8309&lng=lv

[23] Plašāk sk.: Pastars E. Konstitucionālo vērtību aizsardzība Saeimas atlaišanas gadījumā. Jurista Vārds, 2011.gada 8.novembris, Nr.45(692).

[24] Dišlers K. Latvijas Satversme. Grām.: Latvieši II. Balodis K., Šmits P., Tentelis A. (Red.) Rīga: Valters & Rapa, 1932, 147.lpp.

[25] Dišlers K. Demokrātiskas valsts iekārtas pamati (Ievads konstitucionālajās tiesībās). Rīga: A.Gulbis, 1931, 37.lpp.

[26] Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011.gada 31.maija viedoklis “Par iespējamo ministra noteikumu satversmību”. Viedokļa 19.punkts. Pieejams: http://www.president.lv/images/modules/items/KTKT_viedoklis_01_06_11.pdf