Latvijas vēstnesis, 07.05.2002.
“Pret Satversmi patiesi vajadzētu izturēties kā pret svētajiem rakstiem, nu, teiksim, kā pret savu konstitūciju izturas amerikāņi (par spīti viņiem piemītošajam dinamismam). Kinofilmā “Taisnīgās tiesas iela”, ko noskatījāmies televīzijā, melnādainais policists lietas būtību pasaka vienkārši: “Sistēma nav bez vainas, bet tas ir viss, kas mums ir””.[1]
Latvijas sabiedrībā jau kādu laiku virmo kaislības par jauno satversmi, ko J. Bojārs gatavojas dāvāt Latvijas tautai. Gan juristu, gan citu cilvēku vidū risinās diskusijas, strīdi par to, kas tiek piedāvāts šai satversmē, kāpēc tā vispār ir nepieciešama un, pats būtiskākais, ko tā dos Latvijai — attīstību, uzplaukumu un varas stabilitāti vai postu un diktatūru? Diemžēl diskusijās, kas risinājušās atsevišķās konferencēs un arī televīzijā, netika rastas viennozīmīgas atbildes uz vairākiem jautājumiem, kurus ir uzdevis triju visnotaļ nopietnu latviešu zinātnieku izstrādātais, apjomīgais grozījumu projekts jeb jaunā satversme (turpmāk arī — J. Bojāra satversme). Raksta ietvaros autori aplūkos tikai dažas problēmas, kas slēpjas tautai piedāvātajā projektā. Galvenais jautājums, uz kuru ir jārod atbilde: vai mums būtu nepieciešama jauna konstitūcija? Turpinājumā no “tīri juridiskās un techniskās puses” tiks izvērtēta arī šāda projekta pieņemšanas kārtības konstitucionalitātes kritēriji.
Kāpēc nepieciešama jauna konstitūcija?
Valsts proklamēšanas akts ir tautas dota pavēle[2], kuru realizējot tiek izstrādāta konstitūcija. M. Robespjērs ir rakstījis, ka “revolūcija ir karš starp brīvību un tās ienaidniekiem, bet konstitūcija ir jau uzvaru un mieru sasniegušās brīvības režīms”.[3] Tautai, kas sasniegusi brīvību un izveidojusi savu valsti, ir nepieciešama konstitūcija, jo valsts bez konstitūcijas ir anarhija.[4] Konstitūcija mēdz ierobežot politisko iekārtu, kas noved pie tā, ka tā nevar būt sastingusi; tai ir jāpiešķir spēja pielāgoties apstākļu maiņai un valdošajiem priekšstatiem, un tādēļ ir nepieciešama konstitūcijas izskaidrošana un izpildīšana.[5] Ar konstitūcijas starpniecību tauta aizsargā savus locekļus, pilsoņus no tautas tirānijas, t.i., no sevis pašas, bet, no otras puses, tauta pasargā sevi no varas sagrābšanas un tautas priekšstāvju tirānijas. [6]
Runājot par jaunas satversmes nepieciešamību, varētu uzdot jautājumu — vai šodien Satversme ir tikai juridisks dokuments? Tā savā ilgajā mūžā ir spējusi transformēties no necila pamatlikuma par Latvijas demokrātiskā valstiskuma simbolu. Ar autoritāti apveltīts valsts pamatlikums ir valsts iekārtas stabilitātes ķīla. Tad, kad mēs saskaramies ar kādu konstitucionālo tiesību problēmu, nevajadzētu jau uzreiz mesties uz Saeimu vai pat pie tautas ar steigā rakstītiem grozījumiem! Vispirms ir jāmeklē risinājums pastāvošās konstitūcijas un valsts iekārtas ietvaros, un tikai tad, ja nav iespējams panākt vēlamo rezultātu bez konstitūcijas labošanas, būtu pieļaujama konstitūcijas teksta grozīšana, kad par to viennozīmīgi iestājas tautas un politisko partiju vairākums.
Valstīm, kurās ir samērā jaunas konstitūcijas, ir jānodrošina tām nepieciešamā autoritāte un svars sabiedrībā. Šādās valstīs ar sevišķu bijību izturas pat pret grozījumiem valsts pamatlikumā, bet mēs diskutējam par faktiski jaunas satversmes pieņemšanas nepieciešamību!
Jaunas konstitūcijas pieņemšana parasti nozīmē radikālu pavērsienu valsts un sabiedrības dzīvē un uzskatos. Demokrātiskās valstīs konstitūcijas pārskatīšanu veic valsts iekārtas maiņas gadījumā, krīzes apstākļos, kad pastāvošās sistēmas ietvaros nav iespējams atrisināt aktuālos politiskos jautājumus, kad ir noticis valsts apvērsums un pie varas nākušais režīms tiek konstituēts — šādās situācijās atbilstoši laika garam tiek pārskatītas konstitūcijas normas vai vecā konstitūcija ar daudziem labojumiem tiek pārstrādāta. Ir acīmredzams, ka Latvija 2002.gadā neatbilst nevienam no šiem kritērijiem. Pāreja no totalitārisma uz demokrātisku republiku ir veikta, nav nepieciešams pamatlikumā nostiprināt kāda “Vadoņa” vadošo vietu Latvijas politiskajā sistēmā, šķiet, ka nepastāv arī nekādi antagonismi attiecībās starp Saeimu un izpildvaru un bruņoto spēku augstākā vadone nav devusi pavēli padzīt Saeimu. Latvija pašlaik ir daudzmaz politiski stabila Austrumeiropas valsts, kura nav piedzīvojusi smagas politiskās krīzes un attīstās atbilstoši Eiropas augstajiem kritērijiem demokrātiskas republikas, tiesiskas valsts un cilvēktiesību jomās. Šādos apstākļos konstitucionālā reforma nav vēlama. Tā ir pat kaitīga.
Vienīgais attaisnojums jaunas Satversmes izstrādāšanai varētu būt vecās Satversmes nespēja darboties. Latvijas Republikas Satversmē nostiprinātais politiskās sistēmas modelis ir pietiekami funkcionētspējīgs mūsdienās, un, lai arī Satversmē ir pietiekami daudz trūkumu, pagaidām vajadzētu atturēties no tās revidēšanas. Mūsu galvenais uzdevums būtu domāt par Satversmes attīstīšanu atbilstoši laika garam nevis ar jaunu pantu iekļaušanu Satversmes tekstā, bet gan veidojot Satversmei atbilstošu praksi, jo tieši laikmeta prasībām atbilstošas prakses iedibināšana, nemainot likuma tekstu, ļautu Satversmi saglabāt un pielāgot šodienas vajadzībām. Lai gan 1922.gada Satversmes tēvus “spārnoja ideālisms” un “tie netiecās ieskatīties dziļāk Eiropas demokrātiju praktiskās valdīšanas procesos un gatavoja tautai akadēmiska satura satversmi, kas bija pārāk demokrātiska, lai stāvētu pati uz savām kājām”[7], tomēr Satversmes galvenais trūkums nebija tās tekstā, bet gan latviešu politiskās pieredzes trūkums — tobrīd nebija tautas paražu, sociālo attiecību un kopēju nerakstītu likumu, kuri regulētu konstitucionālās attiecības papildus rakstītajam satversmes burtam. Satversme tika izstrādāta “pie konferences galda”, norobežojoties no faktiskās īstenības un sekojot tā laika konstitucionālās likumdošanas pēdējiem modes kliedzieniem — “pēc rietumvalstu satversmju paraugiem, ar parlamentāru sistēmu uz politisko partiju bāzes, cieši ievērojot republikānisma, demokrātisma un parlamentārisma principus”[8]. Veidot parlamentāru sistēmu, kuras pamatā liktas politiskās partijas, zemē, kur vēl bija jaunas, nepieredzējušas un nestabilas partijas, nebija pareizākais risinājums, bet diemžēl mūsu Satversme tapa akadēmiski sterilā vidē, izvērtējot citu valstu konstitūciju paraugus un saliekot kopā labākos principus un institūtus no tām, pilnīgi atmetot politiskās laikmeta reālijas.
Šobrīd tādu pašu kļūdu pieļauj arī J. Bojārs — arī viņš pārņem labāko no pasaules modernajām konstitūcijām, neaizdomājoties par to, kā radītā ideālā konstitūcija, kura esot izstrādāta doktora disertācijas līmenī, funkcionētu reālajā dzīvē. Pie tam jāatzīmē, ka viņa priekšteču Satversmes tapšanas darbā piedalījās visas ietekmīgākās politiskās partijas un tā radās kā kompromiss, savukārt J. Bojārs savu satversmi ir rakstījis klusībā draugu un piekritēju lokā vienas partijas interesēs. Kā Satversmes tēvi, tā arī J. Bojārs ar saviem līdzautoriem ir pieļāvuši “Platona kļūdu”: ideālās satversmes veidošanu, abstrahējoties no laikmeta konstitucionālās realitātes, savos dialogos iesāka jau dižais sengrieķu domātājs, un viņa pēdās ir gājuši gan daudzi politikas teorētiķi, radot politiskās utopijas, gan praktiķi, šīs utopijas mēģinot iedzīvināt realitātē. Lai gan šai ziņā Satversmes un J. Bojāra satversmes projekta tapšanas apstākļi ir līdzīgi, tomēr jāatzīmē, ka Satversme, laikam ritot, apliecinājusi savu kritiķu alošanos. Tas nav tik daudz saistīts ar Satversmes tekstu, cik ar līdzās rakstītajai satversmei pastāvošām uz valsts tiesiskiem precedentiem dibinātām nerakstītām tiesību normām, “kas rakstīto satversmi papildina un pamazām vairāk vai mazāk pārveido”. Tas ļāva Satversmei turpmākos gadu desmitos intensīvi attīstīties un pielāgoties tautas vajadzībām un dzīves reālajiem apstākļiem.[9] Šobrīd šo sistēmu aizstāt ar pilnīgi jaunu konstitūciju būtu problemātiski, ja ne neiespējami. Arī de Metrs rakstīja, ka konstitūcijas nevar sacerēt kā odas vai traģēdijas, tās ir tikai iepriekšējās tiesību sistēmas attīstības rezultāts, pie tam liela loma tiek atvēlēta nerakstītajām normām un visi ievērojamākie principi netiek formulēti uz papīra.[10] Savukārt M. Boržo ir atzīmējis, ka šajā de Metra uzskatā ir liela patiesība un liela kļūda. Patiesība ir tā, ka konstitūcija nav un nevar būt improvizācijas rezultāts un katrs sava vārda cienīgs pamatlikums izriet no iepriekšējām valsts tiesībām, bet de Metrs kļūdās, domādams, ka konstitūcijas pamatprincipi nevar tikt formulēti tās tekstā.[11]
24.aprīļa diskusijā “Kas notiek Latvijā”, kas bija redzama Latvijas Televīzijā, tika uzdots jautājums: “Kāpēc jau šobrīd tiek grozīta Satversme, ja jau tā visus tik ļoti apmierina?” Kā zināms, šobrīd Saeima skata Satversmes grozījumus trīs pantos (valodas nostiprināšanai un deputātu svinīgā solījuma jautājumus) un Ministru kabinets (MK) jau ir atbalstījis grozījumu izdarīšanu vēl trīs pantos, kas skar valsts augstāko amatpersonu imunitātes jautājumus. Paredzēti arī grozījumi Satversmē saistībā ar iestāšanos Eiropas Savienībā (ES). Kas attiecas uz divām pirmajām grozījumu grupām, raksta autori nesaskata nepieciešamību piesārņot Satversmes tekstu ar mirušām normām, kas juridiski neko neatrisina. Cik Saeimas deputātu ir izdarījuši noziegumus pret cilvēci vai kara noziegumus, lai Satversmes tekstā īpaši uzsvērtu, ka šādos gadījumos deputāts nebauda imunitāti? Domājams, ka šādus piemērus nebūtu iespējams atrast. Šādas normas Satversmē viennozīmīgi nav nepieciešamas. Jo vairāk dzīvā Satversmē būs mirušu normu, jo ātrāk pati Satversme vairs nebūs dzīva.
Nevar noliegt, ka Satversme ir grūti grozāma tekstuāli, jo tās valoda ir lakoniska, tai ir sava sistēma, iekšēja loģika. E. Levits uzskata, ka “Satversmē tiešā tekstā ir noteikta tikai neliela daļa no konkrētajiem gadījumiem, kas ir jārisina ikdienas konstitucionālajā praksē. Atbildes uz visiem pārējiem jautājumiem ir atvasināmas no Satversmes loģikas, kura apgūstama, balstoties uz attiecīgo teorētisko bāzi”.[12] Bez šaubām, Satversmē ir daudz neprecizitāšu un kļūdu, kas skaidrojamas arī ar nepareizo praksi Satversmes normu piemērošanā, kā, piemēram, rupjā Satversmes pārkāpšana, piemērojot 45.pantu, tas ir, apžēlojot notiesātos bez tieslietu ministra kontrasignācijas, ko autori apskatījuši citā rakstā.[13] Jāmin arī 81.pants, kas regulē deleģēto likumdošanu, kā arī neskaidrības ar izņēmuma stāvokļa regulējumu Satversmē un dažviet sastopamā nekonsekventā terminoloģija. Pats būtiskākais Satversmes trūkums ir valdības nestabilitāte, tāpēc būtu jāievieš konstruktīvais neuzticības votums, kura modifikācijas jau ir mēģinātas ieviest starpkaru periodā, bet nesekmīgi.
Mēģinājumi risināt visas uzskaitītās problēmas ir apsveicami, tomēr to nevajadzētu darīt ar kardinālu esošās sistēmas laušanu. J. Bojāra satversme neko īpaši jaunu šo problēmu risināšanā nedod, kaut arī tā satur daudz interesantu normu. Juridiski nav nepieciešams pieņemt jaunu satversmi, resp., tam nav pietiekama pamatojuma un sasniegtais rezultāts nav pielikto pūļu un ieguldītā darba vērts. Politiski gan jaunā satversmes nodošana tautas nobalsošanai ir pilnībā saprotama un no LSDSP viedokļa — labs politisks manevrs. Tomēr jāatceras, ka satversme ir visai tautai, ne tikai vienai partijai domāta, tā ir visas tautas gribas atspulgs uz papīra.
Izstrādātā projekta atbilstība Latvijas Republikas Satversmei
Raksta autori uzskata: J. Bojāra piedāvātā projekta iesniegšana Saeimā 1/10 daļas vēlētāju iniciatīvas rezultātā un pieņemšana tautas nobalsošanā būtu pretrunā ar Latvijas Republikas Satversmi.
Ja tautas iniciatīvas rezultātā šis projekts tiktu iesniegts Saeimā, kura to nepieņemtu, domājams, ka tas nevarētu tikt nodots tautas nobalsošanai, bet tiktu uzskatīts par galīgi noraidītu.
Tas izriet no šā projekta konstrukcijas. Satversmes 78.pants ir paredzējis vēlētājiem tiesību iesniegt “[..] Satversmes grozījumu projektu”. Šeit būtu jānoskaidro šā jēdziena saturs. Likumdošanas terminoloģija pazīst “satversmes grozīšanas” un “satversmes papildināšanas” jēdzienus. Satversmes grozīšana nozīmē “pastāvošā likuma kāda atsevišķa panta vai vairāku pantu teksta grozīšanu”, bet satversmes papildināšana— “jauna vai vairāku jaunu pantu pievienošanu” Satversmei. Tā kā Latvijā likumdošanas procesā likumu papildināšana netiek nošķirta no likumu grozīšanas, tos apzīmējot ar “likumu grozīšanas” jēdzienu tā plašākajā izpratnē, tad arī 78.pantā paredzētais “Satversmes grozījumu projekts” ietver kā esošās Satversmes normu tekstuālu grozīšanu, tā arī to papildināšanu.[14] Šāda interpretācija cieši sasaucas ar VFR Pamatlikuma 79.pantu, kas nosaka, ka pamatlikumu var grozīt tikai ar likumu, kas speciāli groza vai papildina Pamatlikuma tekstu. Konstitūcijas grozīšana ir uzskatāma par daļēju tās pārskatīšanu, kas izpaustos pēc apjoma nelielā konstitūcijas teksta maiņā, normu izslēgšanā vai tās papildināšanā ar jaunām normām, bet šis process nedrīkst skart normu kopumu, kas veido konstitūcijas konceptuālo pamatu. Šī pamata grozīšana ir iespējama, tikai veicot pilnīgu konstitūcijas pārskatīšanu, kas izpaustos jaunas konstitūcijas pieņemšanā vai jaunas konstitūcijas redakcijas pieņemšanā, saglabājot vecās redakcijas pieņemšanas datumu.[15] Satversmes konceptuālais pamats [normas, uz kuru pamata ir konstruēta pārējā Satversme un visa Latvijas valsts iekārta kopumā] ir Satversmes 77.pantā minētie panti (“svētie” panti). Ja tiks savākti 10 000 un tad vēl 1/10 daļas vēlētāju paraksti, projekts nonāks Saeimā. Tādā gadījumā Saeimai ir jāpieņem projektā grozītie esošās Satversmes 1., 2., 3., 4., 6. un 77.pantā ietvertie valsts iekārtas pamatprincipi bez pārgrozījumiem projekta pantu saturā. 77.panta izpratnē pamatprincipi tiek uzskatīti par grozītiem arī tad, ja tie tiek paplašināti savā satura ziņā. Šo pantu grozīšana un papildināšana pēc savas būtības ir jāuzskata par jaunas Satversmes pieņemšanu. Projekts šos pantus ir grozījis un būtiski papildinājis, un šo iemeslu dēļ tas ir uzskatāms par jaunas satversmes projektu, nevis par esošās Satversmes grozījumiem vai papildinājumiem. Lai gan dažviet ir izskanējis viedoklis, ka šādu projektu tauta nemaz nevar iesniegt, jo Satversmē neesot paredzēta jaunas Satversmes pieņemšana tautas iniciatīvas rezultātā, raksta autori uzskata, ka tauta ir tiesīga iesniegt arī jaunas Satversmes projektu, tikai šajā gadījumā tā noraidīšanai būs citādas sekas nekā esošās Satversmes grozījumu projekta noraidīšanai.
Ja tautas iesniegtais grozījumu projekts neskar Satversmes 77.pantā noteikto pantu grozīšanu vai papildināšanu, tas uzskatāms par Satversmes grozījumu projektu un ir nododams tautas nobalsošanai, ja Saeima to nav pieņēmusi bez pārgrozījumiem pēc satura. Šajā gadījumā ievērojamas 78.un 79.panta prasības; par šo projektu rīkojams automātiskais referendums.[16]
Ja tautas iesniegtajā projektā ir grozīti vai papildināti 77.pantā minētie panti, izdarot apjomīgas valsts iekārtas transformācijas, tad tas uzskatāms par jaunas satversmes projektu. Tomēr 77.pantā uzskaitīto pantu pieņemšana Satversmē ir padarīta atkarīga kā no Saeimas, tā arī tautas akcepta. Gadījumā, ja Saeima groza šīs normas pati, ir rīkojama tautas nobalsošana. Ja tauta ir iesniegusi šo normu grozīšanas projektu, ko Saeima akceptējusi, tautas nobalsošana arī ir rīkojama.
Bet kā rīkoties, ja tauta šādu projektu ir iesniegusi un Saeima to noraida? K. Dišlers ir uzskatījis, ka šajā gadījumā tautas nobalsošana ir rīkojama, pamatojoties uz 78.pantu un sašaurinot 77.panta piemērošanu tikai uz 76.pantu.[17] Tomēr daudz pareizāk mūsdienās būtu nesašaurināt 77.pantu un attiecināt to arī uz 78.pantā paredzētajiem gadījumiem. Jebkādi grozījumi un papildinājumi 77.pantā uzskaitītajos pantos ir uzskatāmi par atkāpšanos no esošās Satversmes. Tieši tāpat VFR Pamatlikuma 79.p. noteikts, ka “nav pieļaujama šī Pamatlikuma grozīšana, kas skartu [..] 1.un 20.pantā noteiktos principus”, jo citādi tas būtu pavisam cits Pamatlikums. Šis nosacījums par jaunas konstitūcijas pieņemšanas neiespējamību nevis nodrošina brīvības un demokrātijas principu realizāciju, bet ir to satura ierobežošana ar mērķi novērst kardinālu politiskās iekārtas grozīšanu un mēģināt nākamās paaudzes saistīt ar sava laika ideāliem.[18] Tādējādi aizliegums tautai grozīt demokrātiskas republikas pamatprincipus pēc savas būtības nav savienojams ar demokrātiskas republikas būtību, bet tai pašā laikā konstitucionālās iekārtas būtiskākie pamatprincipi arī nevar tikt grozīti neskaitāmas reizes atkarībā no politiskajiem vai ekonomiskajiem apstākļiem. Satversmē ir iestrādāta norma, kas ļauj savietot valsts iekārtas pamatprincipu neaizskaramību ar iespēju tos grozīt, ja tie kļūtu neatbilstoši jaunajiem apstākļiem. Taču šo pamatprincipu grozīšana ir iespējama tikai Saeimas un tautas mijiedarbības rezultātā. Grozījumi 77.pantā minētajos Satversmes pantos neatkarīgi no tā, kas ir grozījumu iniciators, vispirms ir jāpieņem Saeimā un tad jāapstiprina tautas nobalsošanā. Šādu viedokli pamato arī Satversmes tēvu izvēlētie mūsu pamatlikuma ievadvārdi: “Latvijas tauta savā brīvi vēlētā Satversmes sapulcē ir nolēmusi sev šādu valsts Satversmi”. Ja Latvijas tauta izlemtu pieņemt citu Satversmi, tad vispirms šāda risinājuma pareizība būtu jāizvērtē Saeimai, kurai ir piešķirta tautas iniciatīvas bremzējošā funkcija. Satversmes sapulces tiesība noteikt jaunu valsts pamatlikumu ir sadalīta starp tautu un Saeimu, neparedzot vai pat liedzot vēlreiz sasaukt Satversmes sapulci šās Satversmes ietvaros. Nepieciešamību pēc bremzējošās funkcijas nosaka arī tas, ka Satversmes pamatprincipu grozījumos var tikt ietvertas bieži vien absurdas idejas vai ar Latvijas starptautiskajām saistībām nesavienojami formulējumi. Saeimai, kas ievēlēta vispārīgās, vienlīdzīgās, tiešās, aizklātās un proporcionālās vēlēšanās, ir Latvijas tautas ar 1922.gada Satversmi piešķirtas tiesības izvērtēt tautas centienu atbilstību tās patiesajām vajadzībām. Tikai tad, ja tautas un Saeimas griba sakritīs, ir iespējama Latvijas Republikas stūrakmeņu grozīšana. Tātad, ja 1/10 daļa vēlētāju būs prasījusi Satversmes pamatnormu grozīšanu, no Saeimas akcepta ir atkarīgs, vai šajā jautājumā būs rīkojama visas tautas nobalsošana. Un par to notiekošā tautas nobalsošana būs obligatoriskais referendums 77.panta izpratnē, kurš ir iespējams tikai pēc sākotnēja Saeimas akcepta un nevis 78.pantā paredzētais automātiskais referendums.
Šī Satversmes normu interpretācija nenonāk pretrunā ar iepriekš citēto K. Dišlera viedokli. K. Dišlera viedoklis par to, ka 77.pants ir speciālā norma tikai pret vispārējo 76.panta normu, kas satur sevī apgrūtinošus, ierobežojošus noteikumus 76.panta piemērošanai un uz 78.pantu nebūtu attiecināms, bija pamatots līdz 1998.g. 15.oktobrī izdarītajiem Satversmes grozījumiem. Ar tiem 77.pantā, kā arī 4.pantā tika piešķirts Satversmes 1., 2., 3. un 6.pantam līdzvērtīgs statuss, resp., 77.pants ieguva augstāku normatīvo spēku, un līdz ar to Satversmes iekšējā struktūrā 77.pants nav vis 76.panta speciālā norma, bet gan ir vispārējs pamatprincips, kurš attiecas kā uz 76.pantu, tā arī uz 78.pantu.
J. Bojāra vadītās darba grupas izstrādātais projekts pēc savas būtības ir jauna satversme, jo tā ietvaros tagadējās Satversmes 1., 2., 3., 4., 6. un 77.pants tiek tekstuāli grozīts un papildināts ar jaunām panta daļām. Satversmes tēvi Satversmes ievadā [“Latvijas tauta savā brīvi vēlētā Satversmes sapulcē ir nolēmusi sev šādu valsts Satversmi”] nav paredzējuši vēl vienas Satversmes sapulces sasaukšanas iespēju jaunas konstitūcijas izstrādāšanai vai būtisku atkāpšanos no tiem pamatprincipiem, kuri tika likti 18.novembra Latvijas pamatā. Līdz ar to vienīgā iespēja pieņemt šo projektu ir, ievērojot 77., 78. un 79.panta prasības, resp., Saeimai ir jāpieņem 1/10 daļas vēlētāju iesniegtās esošās Satversmes 1., 2., 3., 4., 6. un 77.panta jaunās redakcijas bez pārgrozījumiem saturā, un tie ir jāatbalsta tautas nobalsošanā. Ja Saeima grozīs kaut vienu no šiem pantiem, tad tautas nobalsošana par tiem nevar notikt, jo šajā gadījumā tas nozīmētu automātisko referendumu, bet par šiem pantiem var notikt tikai obligatoriskais referendums. Šos pantus var pieņemt tikai tad, kad ir panākts pilnīgs consensus starp 1/10 daļu vēlētāju, kas projektu iesniegusi, Saeimu, kas to ir pieņēmusi, un tautu, kas nobalsošanā ir apstiprinājusi Saeimas gribas pareizību. Citu likumdošanas subjektu iesniegto Satversmes 1., 2., 3., 4., 6. un 77.panta grozījumu projektus Saeima var brīvi grozīt; tā nedrīkst pārgrozīt tikai tautas iniciatīvas kārtībā iesniegtos projektus, jo šādos gadījumos pārklājas 77. un 78.panta regulējums. Uz šo pantu grozīšanu vienlīdz attiecas kā obligatoriskā referenduma, tā arī automātiskā referenduma nosacījumi.
Apšaubāma ir arī projekta iesniegšanas likumība, un Centrālajai vēlēšanu komisijai iesniegtais projekts ar 10 000 vēlētāju parakstu būtu nevis jānodod 1/10 vēlētāju parakstu savākšanai, bet gan jānoraida.
Šāda apgalvojuma iemesls: “izstrādātais” projekts nav uzskatāms par “pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu” (78.p). Projekts nav pilnīgs, jo tas nesatur vienu būtisku lietu, ko satur visas jaunās konstitūcijas, izņemot tās, kas pieņemtas “kā jaunu sociālisma attīstības pakāpi atspoguļojošas”, revolūciju un būtisku sabiedrības satricinājumu rezultātā. Bez pārejas noteikumiem šis projekts nav nekāds satversmes grozījumu projekts, bet ir tikai akadēmisks jaunās valsts iekārtas vīzijas projekts. Pārejas noteikumi nav nebūtiski, un tos nedrīkst pieņemt Saeima, jo tā var tikai veikt citu likumu saskaņošanu ar jauno konstitūciju.
Raksta autoriem un, domājams, arī nevienam citam nav skaidrs:
1) kā projekta pieņemšanas gadījumā tiktu aprēķināts V. Vīķes — Freibergas prezidenta pilnvaru termiņš, resp., vai ņems vērā jau bijušo?
2) kad un kā sākt tiesnešu nomaiņu — vai visus uzreiz mainīt vai pakāpeniski? utt.
Pārejas noteikumiem ir jānodrošina stabila pāreja uz jauno valsts iekārtu. Pieņemt jaunu satversmi ir vienkārši, daudz grūtāk ir veikt sabalansētu un pārdomātu valsts iekārtas pielāgošanu jaunajiem apstākļiem. Ar jaunas satversmes pieņemšanu daudzas likuma normas kļūs neatbilstošas satversmei, bet satversmes projekts nesatur atbildi uz jautājumu: “ko darīt?”. Parasti pārejas noteikumos tiek dots laiks atbilstošajiem valsts varas orgāniem novērst pretrunu.
Ja projekta autori uzskata, ka šo trūkumu pēc tam Saeima “izstrēbs”, viņi smagi kļūdās. Gan Vācijas, gan Baltijas (izņemot Latviju) un NVS valstu konstitūcijām ir pievienoti pārejas noteikumi. Tā kā jau ir uzsākta parakstu vākšana par šī projekta iesniegšanu Saeimā, bet projekts nesatur šādus pārejas noteikumus (kurus iesniedz un pieņem vienlaicīgi ar konstitūciju un kuriem ir jābūt ar tādu pašu normatīvo spēku kā konstitūcijai, kuras ieviešanu dzīvē tie regulētu), tas nav uzskatāms par pilnīgi izstrādātu, kā to prasa Satversmes 78.pants. Gadījumā, ja 10 000 paraksti un pēc tam 1/10 daļas vēlētāju paraksti tiks savākti un projekts nonāks Saeimā, tai šis projekts ir jāpieņem negrozīts, lai tas nonāktu tautas nobalsošanā. Kā jau iepriekš minēts, tā saucamie “svētie” panti ir jāpieņem vienādā redakcijā kā Saeimai, tā arī tautai, pie tam — saglabājot iesniegto redakciju. Turklāt projekts nesatur pārejas noteikumus, un, pat ja Centrālā vēlēšanu komisija to neuzskatīs par pietiekamu pamatu projekta noraidīšanai, Saeima tik un tā nevarēs pārejas noteikumus pieņemt. Pieņemot pārejas noteikumus kā projekta grozījumu, uz referendumu tiks virzīti divi jautājumi:
1) par “svēto” pantu apstiprināšanu;
2) par tautas iesniegtā projekta grozījumu atcelšanu.
Ja kaut vai viens no šiem jautājumiem referendumā negūst pozitīvu rezultātu, projekts ir noraidīts kopumā.
Saeima var izvēlēties arī citu ceļu — pārejas noteikumus pieņemt kā likumu, bet tas būtu tikai parasts likums, kuru uz tautas nobalsošanu nevar nodot. Šāds likums ietekmētu jaunās satversmes piemērošanu uz kādu laiku, bet tam nebūtu pietiekamas konstitucionālās leģitimitātes. Vai ar parastu likumu var regulēt Satversmes normu stāšanos spēkā? Atsaukties uz likumu, kas noteica esošās Satversmes stāšanos spēkā, šajā gadījumā nebūtu korekti.
Saeima var arī vispār nepieņemt pārejas noteikumus. Kas tad notiktu, ja projekts stātos spēkā? Līdz ar to, tā kā satversmes projektam nav pievienoti pārejas noteikumi, tas nav uzskatāms par 78.panta izpratnē “pilnīgi izstrādātu Satversmes grozījumu projektu” un par to nevar tikt uzsākta 1/10 daļas vēlētāju parakstu vākšana.
Tādēļ jāsecina, ka drīzāk jau šis dokuments, par kuru šobrīd notiek 10 000 vēlētāju parakstu vākšana, ir vienas partijas priekšvēlēšanu kampaņas elements, nevis nopietns un rūpīgi izsvērts satversmes grozījumu projekts.
Ņemot vērā visu augstākminēto, turpmākais raksta teksts nav reāla satversmes projekta analīze, bet pārvēršas par akadēmiska projekta izvērtēšanu. Raksta autori turpinājumā uzmanību veltīs projekta normu interpretācijai un to praktiskās piemērošanas iespēju modelēšanai. Šis projekts netiks arī sīki analizēts no varu dalīšanas teorijas skatpunkta, jo tas ir atsevišķa un plaša pētījuma vērts.
Piezīmes pie dažām satversmes projekta normām
Projekta 1.nodaļa.
Vispārējie principi un noteikumi
• Satversmes projekta 1.p. 2.d. minētais “latviešu tautas suverēnais valstiskums” raisa nopietnas pārdomas, ņemot vērā, ka 2.p. 1.d. tiek lietots formulējums, ka “Latvijas valsts suverēnā vara pieder Latvijas tautai, kuru veido Latvijas pilsoņi”. Šeit saduras divas suverenitātes idejas — nacionālā suverenitāte (latviešu tautas suverēnā vara) un tautas suverenitāte (Latvijas tautas suverēnā vara). Mūsdienu Latvijas apstākļos, ņemot vērā valsts iedzīvotāju etnisko sastāvu un vēsturiskās tradīcijas, nacionālās suverenitātes nostiprināšana konstitūcijā būtu nevajadzīga politiskā tuvredzība. Nacionālās suverenitātes ideja atrodas būtiskā pretrunā ar tautas suverenitātes ideju, un tā nevar tikt likta par galveno konstitucionālo kritēriju daudznacionālā valstī. Ja tiek atzītas kādas nacionāli etniskas kopības tiesības ietekmēt “augstākās varas politikas pamatnostādnes savu vitālo, eksistenciālo interešu un attīstības perspektīvu virzienā”[19], tad pēc savas būtības suverēnā Latvijas tauta tiek sadalīta divās grupās — latvieši, kuriem pieder daļa tautas suverenitātes un visa nacionālā suverenitāte, un citas tautības Latvijas pilsoņi, kuriem ir tikai daļa tautas suverenitātes. Ja mēs gribam nacionālo suverenitāti, tad tautas suverenitātes ideja ir pilnīgi lieka. Nacionālās suverenitātes ideja visā pilnībā tika realizēta hitleriskajā Vācijā, kur visi pilsoņi tika iedalīti divās kategorijās: Būrger (etniskie vācieši, kuri bauda visas pilsoņu tiesības) un Staatsangehörige (pārējie pilsoņi, kuri pēc savas būtības nebauda pilsoņu politiskās tiesības un uzskatāmi tikai par pavalstniekiem iepretim īstajiem pilsoņiem).[20] Demokrātiskā Latvijas Republikā pārspīlētam latviešu nacionālismam nav vietas, jo vēsturiski Latvijā ir bijis un būs daudznacionāls iedzīvotāju sastāvs. Latvijas valsts tika izveidota ar kopīgiem visu Latvijas iedzīvotāju pūliņiem, un tikai ar visu Latvijas valsts iedzīvotāju atbalstu Latvijas valsts tika atjaunota. Tieši šo iemeslu dēļ jau kopš pašiem Latvijas valstiskuma pirmsākumiem ir uzsvērta Latvijas tautas suverenitātes ideja, bet nav tikusi izmantota latviešu tautas nacionālā suverenitāte kā konstitucionāla ranga jēdziens.[21] Demokrātiskā republikā visi pilsoņi ir vienlīdzīgi, un latviešu tautas suverenitātes ietveršana projektā neatbilst demokrātiskas republikas jēdzienam. Ir saprotama projektu autoru vēlme izpatikt nacionāli noskaņotajam elektorātam, tomēr ir bīstami, ka projektā paralēli figurē jēdzieni “latviešu tauta” un “Latvijas tauta”. Ja Latvijas Republika ir latviešu tautas suverēnais valstiskums, tad — kā saprast 2.p. 1. un 6.d., kur noteikts, ka valsts suverēnā vara pieder Latvijas tautai un tikai Latvijas tautai ir neatņemamas un suverēnas tiesības noteikt savas valsts iekārtu, pieņemt Satversmi. Kā redzams, projekta 1.p. un 2.p. ir domātas dažādas tautas, pie tam, lietojot jēdzienu “tauta”, to nekonkretizējot, var rasties neskaidrības, kādu tautu autori ir domājuši— latviešu vai Latvijas tautu. Šie “tautu” jēdzieni nonāk savstarpējā pretrunā. Vai nu latviešu tautas suverenitāte tiks pakārtota Latvijas tautas suverenitātei, kas šajā projektā ir arī izdarīts, nosakot, ka latviešu tautas suverēnais valstiskums ir zaudējams, atņemams un ierobežojams Satversmē noteiktajā kārtībā. Bet kāpēc tad pamatlikumā jāietver diskutabls pamatprincips, kurš nav savietojams ar tautas suverenitātes ideju, kura ir vēsturiskā Latvijas valstiskuma stūrakmens?
• Ņemot vērā to, ka latviešu tautas suverenitātes ideja ir juridiski nepamatota, būtu nepieciešams svītrot no projekta teksta 6.p. 1.d. papildinājumu, ka valsts valoda ir “tās tautas valoda, kura savas pašnoteikšanās rezultātā izveidojusi Latvijas valsti”. Nav saprotams, kāpēc šāds papildinājums ir nepieciešams, jo latviešu valoda kā bija, tā arī paliks valsts valoda. Vai tiešām satversmē pašsaprotamas lietas (valsts valoda) ir papildus jāskaidro pēc principa “Dubults neplīst”?[22] Turklāt princips “latviešu tauta, kas savas pašnoteikšanās rezultātā izveidojusi Latvijas valsti” būtu jāizslēdz pilnībā no šī satversmes projekta. Milzīga pretruna jau iezīmējas pašā satversmes preambulā. Vai Latvijas Republikas tautas (resp., visu Latvijas Republikas pilsoņu neatkarīgi no viņu nacionālās piederības) mērķis ir uz visiem laikiem nodrošināt tikai latviešu tautas valstiskumu latviešu un līvu vēsturiskajā teritorijā? Vai preambulā ietvertā ideja ir savdabīga nacionālas valsts idejas uzvara Latvijā? Tā ir atkāpšanās no 1918.gada 18.novembra Latvijas Republikas pamatpostulāta, kuru proklamēšanas aktā definēja K. Ulmanis: “Visi pilsoņi bez tautības izšķirības aicināti palīdzēt, jo visu tautību tiesības būs Latvijā nodrošinātas. Tā būs demokrātiska taisnības valsts, kurā nedrīkst būt ne apspiešanas, ne netaisnības”. Tas būtu milzīgs solis atpakaļ no 18.novembra Latvijas, “pasludinot, ka Latvijai jābūt tikai valstij latviešiem”, kas pēc savas formas ir prasība mainīt Latvijas valsts būtību.[23]
Uzmanību būtu jāpievērš arī projekta 1.p. 3.d., kur noteikts, ka Latvijas valsts var nodot daļu no savām suverēnajām pilnvarām starptautiskajai organizācijai, kurā tā ir pilntiesīga dalībvalsts. Domājams, ka šajā normā projekta autori ir domājuši valsts suverenitāti kā starptautisko tiesību kategoriju. Mūsdienu teorija nosaka, ka augstākā valsts vara pieder tautai un tādējādi valsts suverenitāte pārklājas ar tautas suverenitāti. Valsts ir suverēna kā politiski organizēta tauta, kura caur valsts proklamēšanas aktu tautas suverenitātei kā abstraktam lielumam piešķir reālu saturu — tautvaldības formu; pēc proklamēšanas rodas valsts, kura uzskatāma par suverēnu varu tiktāl, ciktāl to neierobežo valsti radījusī tauta.
Valsts suverenitātes jēdziens modernajos apstākļos ir kļuvis vairāk par starptautisko tiesību un politoloģisku jēdzienu, zaudējot savu nozīmīgumu konstitucionālajās tiesībās, kur dominē tautas suverenitātes princips. Arī politologi ir pārskatījuši šī jēdziena lietošanu, jo tas nenorāda uz atšķirību starp formālo un reālo neatkarību (t.s. ierobežotās suverenitātes), un valsts suverenitātes jēdziena vietā ir izvirzīts valsts autonomijas jēdziens (kā piederīgs starptautisko attiecību teorijai un atšķirīgs no autonomijas izpratnes valsts tiesībās). Ņemot vērā to, ka demokrātiska valsts ir politiski organizēta tauta, kurai valsts ietvaros ir suverēnā valsts vara, autonomija ir šādas tautas spēja iedarboties uz citām politiski organizētām tautām, lai maksimāli pilnīgi realizētu savas intereses. Tā ir šās tautas izvēles brīvība ( freedom of choice )un izvēlēto mērķu realizācijas spēja ( goal— achieving capacity )[24].
• Par juridisku nonsensu būtu jāatzīst valsts suverenitātes ierobežošana tautas nobalsošanā. Jau K. Dišlers ir uzsvēris, ka “saskaņā ar mūsu uzstādīto valsts jēdzienu, pēc kura patstāvīga, organizēta tauta ir valsts materiālā nozīmē, varētu teikt, ka par tautas suverenitāti varam runāt arī vēl citā nozīmē, un, proti, tautas suverenitāte nozīmē to pašu, ko valsts suverenitāte”[25]. Vai šeit būtu atrodams latviešu tautas suverēnā valstiskuma ierobežošanas veids? 1.p. 3.d. vērtējums ir atkarīgs no jēdziena “suverēnās pilnvaras” satura (jēdziens sastopams arī VFR Pamatlikuma 24.p.). Ja suverēnās pilnvaras tiek uzskatītas par valsts kompetenci, ko tai piešķir konstitūcija, tad šajā normā ir ietverts pareizs risinājums, kā lakoniski regulēt kompetences nodošanu pārnacionālajam līmenim. Bet suverēnās pilnvaras nekādā gadījumā nedrīkst saprast kā valsts (resp., tautas) suverenitātes daļēju nodošanu starptautiskai organizācijai. Starptautiskajām organizācijām netiek deleģēta suverenitāte, bet gan tikai daļa no valsts kompetences, resp., tauta kā juridiska persona izvēlas citas institūcijas, kas īstenos tās doto kompetenci. Uz to pilnīgi pamatoti ir norādījis Satversmes tiesas priekšsēdētājs A. Endziņš — “iestāšanās ES nav saistāma ar suverenitātes zaudēšanu. Taču runa ir par dažu kompetenču nodošanu starptautiskajām organizācijām”[26]. Ar iestāšanās aktu tauta vienlaicīgi paņem daļu kompetences no valsts un nodod to pārnacionālai institūcijai, tas ir, ES. Līdz ar to tautas gribu īsteno kā ES, tā arī nacionāla valsts. Attiecībā uz ES projekta normas piemērošana varētu radīt arī nopietnas problēmas, ja ES transformētos no starptautiskas organizācijas uz federālu valsti.
• Projekta 2.p. 2.d. nosaka, ka “visu Latvijas valsts institūciju un amatpersonu vara izriet vienīgi no tautas”. Juridiskajā teorijā un praksē ir atzīts, ka valsts institūcijas savu varu saņem nevis no tautas, bet gan no konstitūcijas. Savukārt konstitūcija ir tautas tieši vai netieši sankcionēts akts, kurā tauta iedibina institūcijas un nosaka to varu, tās izpausmes apjomu un institūciju savstarpējo mijiedarbību. Nenoliedzami ir tas, ka visa sākums ir tauta, bet juridiski nekorekti ir norādīt uz tautu kā institūciju varas avotu, jo to vienīgais varas avots ir konstitūcija. Tātad projekta 2.p. 2.d. ir deklaratīva un nevajadzīga norma, kas ir juridiski nekorekta un mēģina atkārtot un neveiksmīgi pastiprināt 1.daļas normu.
Bez tam tā satur formulējumu, kas pēc šīs satversmes projekta loģikas izslēdz pašvaldības, jo tās nav valsts institūcijas, uz ko norāda 193.p. 1.d. Savukārt 2.p. 4.d. jau tiek nostiprināta valsts un pašvaldību institūciju atbildība tautas priekšā. Sistēmiski tulkojot 2.p. 2. un 4.daļu, secinām, ka valsts institūciju vara izriet no tautas, bet pašvaldību institūcijas ir atbildīgas tautas priekšā, bet to vara neizriet no tautas. Šo trūkumu varētu novērst, sistēmiskajā tulkojumā papildus ietverot 193.p. 1.d. sniegto jēdziena “pašvaldības” definējumu. Taču šajā gadījumā rodas jautājums: ja pašvaldību formē attiecīgā administratīvā iedalījuma iedzīvotāji, tad — kā pašvaldība var būt atbildīga visas tautas priekšā? Domājams, ka jēdzienam “tauta” 2.p. 4.d. piešķirta duāla daba. Savienojumā ar “valsts institūcijām” ir domāta “Latvijas tauta”, bet attiecībā uz “pašvaldībām” ir jārunā par “tautu” 193.p. 1.d. izpratnē, kuram ir zemāks normatīvais spēks nekā 2.p. (sk. projekta 84.p.).
_____________
[1] Cielava V. Toreiz Satversme palika nepabeigta // Labrīt, 15.02.94.
[2] Бутми Э. Etude de droit constitutionnel. C.238; Citēts pēc: Боржо М. Учреждение и пересмотр конституций. М.,1918., c.276 (Turpmāk — Боржо)
[3] Robespierre M. Sur les principes du Gouvernement revolutionnaire // Textes choises. T. III. Paris, 1958., C. 98 — 109; Citēts pēc: Манфред А.З. Три портрета эпохи Великой Французской революции. М., 1989., c.329
[4] Еллинекъ Г. Общее учение о государстве. СПб, 1903., c.334
[5] Cipeliuss R. Vispārējā mācība par valsti. R., 1998, 39. lpp.
[6] Рейснеръ М. Всенародное голосование и Учредительное Собрание. Петроград, 1917., c.1
[7] Puisāns T. Latvijas Satversme (1922.). LZA Vēstis, 1993, Nr. 2
[8] Ibid.
[9] Dišlers K. Latvijas Satversme // Latvieši II. R., 1932, 147.—148.lpp
[10] Citēts pēc: Вишнякъ М. Проблема учредительной власти // Законъ и судъ, 1932., § 7(27), c.871; Dišlers K. Konstitūcija un satversmes vara. TMV, 1921., Nr.1—3, 1.lpp.
[11] c. 37
[12] Levits E. Satversme 1995.gada 18.novembrī // Diena, 17.11.95.
[13] Pleps J., Pastars E. Vai Valsts prezidents, veicot apžēlošanu, pārkāpj Satversmi // LV, 12.03.02; LV, 26.03.02.
[14] Sk.: Dišlers K. Latvijas Republikas Satversmes grozīšanas kārtība // TMV, 1929, Nr. 7/8, 226.— 227.lpp (Turpmāk — D.K. Kārtība)
[15] Маклаков В.В. Основы теории конституции // Страшун Б.А. (ред) Конституционное (государственне) право зарубежных стран. М., 2000., c. 75—77
[16] Dišlers K. Referendumu veidi Latvijas Republikas Satversmē // Jurists, 1930, Nr. 3
[17] D.K. Kārtība, 233.lpp
[18] Бёкенфёрде Е.В. Демократия как конституционный принцип // Изензее Й., Кирхоф П. Государственное право Германии. Т. М., 1994., c.39
[19] Mikainis Z. Suverenitāte // Juridisko terminu vārdnīca. R., 1998, 249.lpp.
[20] Фридштейнъ В. Новая Конституция Литовской Республики // Законъ и судъ, 1938., § 5(85), c.3993 (Turpmāk — Фридштейнъ)
[21] Deklarācija par Latvijas valsti // Likumu un valdības rīkojumu krājums, 31.08.20., Nr. 182
[22] Bojārs J. LSDSP gatavotie Satversmes grozījumi pastiprina latviešu valodas aizsardzības noteikumus // NRA, 20.02.02.
[23] Stranga A. Nodaļas no vēstures // Lauku Avīze, 18.08.95.
[24] Bleiere D. Mazas valsts ārpolitiskā autonomija // Ozoliņa Ž. (red.) Latvija pasaules politikā: iespējas un ierobežojumi. 2.izd. R., LĀI, 2001, 31.lpp.
[25] Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību zinātnē. R., A. Gulbis, 1930, 22.lpp.
[26] Endziņš A. “Svētos” pantus nevar aizskart // Lauku Avīze, 26.02.02.