Saeimas Juridiskās komisijas priekšsēdētājai I. Čepānes kundzei

Par likumprojektu „Grozījumi likumā „ Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu”

(Nr.79/Lp11)

Sabiedriskās politikas centra Providus ir iepazinies ar otrajā lasījumā pieņemto likumprojektu „ Grozījumi likumā „ Par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu” (Nr.79/Lp11) un vēlas sniegt savu atzinumu par šo likumprojektu.

Tautas iniciatīvas  ir viens no Latvijas demokrātijas stūrakmeņiem. Pēdējo gadu laikā tās ir kļuvušas par vienu no būtiskākajiem instrumentiem pilsoņu kopuma un parlamenta savstarpējā varas līdzsvara nodrošināšanai. Tādēļ īpaši rūpīgi jāvērtē katra izmaiņa pilsoņu kopuma vai parlamenta pilnvaru apjomā, kā arī šo pilnvaru realizēšanas metodēs.

Pašreizējais tautas iniciatīvu un referendumu regulējums ir pelnījis nopietnu izvērtēšanu un diskusiju gan juristu kopienā, gan plašākā sabiedrībā. Tādēļ Providus pauž bažas, vai likumprojekta sagatavošana trešajam lasījumam ir piemērots brīdis, kad šādu izvērtējumu veikt.

Taču kopumā Sabiedriskās politikas centrs Providus (turpmāk – Providus) atzinīgi vērtē Saeimas vēlmi uzlabot tautas iniciatīvu regulējumu, it sevišķi Eiropas pilsoņu iniciatīvu jomā un pirmsreferendumu aģitācijas jomā. Tomēr Providus saskata otrajā lasījumā pieņemtajā likumprojektā vairākas ieceres, kuras varētu nepamatoti kavēt pilsoņu tiesību realizēšanu. Tādēļ piedāvājam savu skatījumu uz būtiskākajām problēmām un priekšlikumus šo problēmu risināšanai.

1.  Par 22.pantu.  Likumprojektā tiek piedāvāts grozīts 22.pantu, paredzot atteikties no posmiem parakstu vākšanai likumprojekta ierosināšanai. Tas nozīmē, ka tautas iniciatīvas organizētājiem būtu jāsavāc nevis 10 000 paraksti, bet uzreiz – 1/10 daļas vēlētāju paraksti (šobrīd – aptuveni 150 000). Vēršam uzmanību, ka Saeimai ir jāizvērtē šī jauninājuma sekas. Proti, vai Latvijā vispār būs iespējams realizēt tautas iniciatīvas, ja organizatoriem pašiem būs jāatbild par 150 000 tūkstošu parakstu savākšanas koordinēšanu.  10% balsstiesīgo parakstu savākšana ir ļoti augsts slieksnis tautas iniciatīvas ierosināšanai.  Providus uzskata, ka šāda pienākuma pārnese var notikt tikai tad, ja ir ievēroti trīs nosacījumi:

• Parakstus brīvi var vākt elektroniski, ja vien tiek nodrošināta parakstītāju identifikācija;
• Šādām elektroniskajām sistēmām netiek izvirzīti pārmērīgi drošības un/vai tehniskie kritēriji;
• Parakstus var vākt arī valsts/pašvaldību iestādēs, kuras ikdienā strādā ar klientiem, t.sk. dažās dienās tādos darba laikos, kas nesakrīt ar lielākās pilsoņu daļas darba laikiem (piemēram, sestdienās, darbadienās pēc plkst. 17:00).

Šobrīd likumprojekta 22.pants paredz iespēju apliecināt parakstus klātienē tikai pie zvērināta notāra vai pašvaldības institūcijā, kas veic notariālas darbības. Uzskatām, ka šis uzskaitījums būtu papildināms arī ar valsts un pašvaldību iestādēm, kas ikdienā strādā ar klientiem.

Tāpat likumprojekta 22.pants paredz, ka parakstus var vākt arī elektroniski, ja tiek nodrošināta parakstītāju identifikācija un fizisko personu datu aizsardzība.  Vēršam uzmanību, ka praksē var sanākt domstarpības par to, kādi elektroniskās identifikācijas veidi ir piemēroti parakstu vākšanas vajadzībām un kādi – nav. Providus uzskata, ka autorizēšanās, izmantojot internetbanku, sniedz pietiekamu drošību par personas identitāti. Vienlaikus, atšķirībā no e-paraksta, pieeja internetbankai ir ievērojami lielākai Latvijas pilsoņu daļai. Tādēļ likumprojektā būtu skaidri jāatrunā, ka internetbanka ir viens no parakstītāju identifikācijas veidiem.

Piedāvājam 22.pantu formulēt šādi:

„ 22.pants. Ne mazāk kā vienai desmitajai daļai vēlētāju ir tiesības, norādot savu vārdu, uzvārdu, personas kodu un parakstīšanās datumu, iesniegt Centrālajai vēlēšanu komisijai pilnīgi izstrādātu likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu. Likumprojektu vai Satversmes grozījumu projektu var iesniegt 12 mēnešu laikā no dienas, kad likumprojekts vai Satversmes grozījumu projekts reģistrēts Centrālajā vēlēšanu komisijā. Katram vēlētāja parakstam šo 12 mēnešu laikā jābūt apliecinātam pie zvērināta notāra vai jebkurā valsts vai pašvaldību iestādē, kas ikdienā strādā ar klientiem. Parakstus var vākt arī elektroniski, ja tiek nodrošināta parakstītāju identifikācija (piemēram, izmantojot e-parakstu vai internetbankas) un fizisko personu datu aizsardzība.”

Vēršam uzmanību, ka ja Saeima izvēlētos atbalstīt pirms otrā lasījuma Juridiskajā komisijā apspriesto ieceri uzdot Ministru kabinetam izstrādāt noteikumus par prasībām elektroniskai parakstu vākšanai (vai ļaut vākt parakstus tikai portāla Latvija.lv), tad 22.pantam būtu jāparedz ilgs spēkā stāšanās termiņš. Ilgāka termiņa nospraušanas mērķis: lai 22.pants un jaunie MK noteikumi var stāties spēkā vienlaicīgi (vai arī 22.pants stājas spēkā tikai tad, kad Latvijai.lv jau ir nodrošināta funkcionalitātei elektroniskai parakstu vākšanai). Pretējā gadījumā var izveidoties situācija, kad parakstu vākšanas organizētājiem uz laiku nav veida kā parakstus savākt elektroniski tā, lai vēlāk šie jau savāktie paraksti netiktu apšaubīti, pamatojoties uz to, ka parakstu vākšanai izmantotā elektroniskā sistēma nav bijusi personu identifikācijai pietiekama. 

2. Par 22.pantu un 23.pantu. Vēršam uzmanību, ka no otrajā lasījumā pieņemtās likumprojekta redakcijas nav skaidrs, vai iniciatīvas grupai ir vai nav tiesības uzsākt parakstu vākšanu paralēli šī likumprojekta reģistrēšanas procesam CVK (vai CVK lēmums ir priekšnoteikums parakstu vākšanas uzsākšanai). Proti, vai tiks uzskatīgi par derīgiem arī tie paraksti, kas būs savākti laikā, kad CVK vēl nebija attiecīgo iniciatīvu reģistrējusi (vai notiks tā apstrīdēšana Administratīvajā tiesā). Uzskatām, ka būtu pārmērīgi pilsoņu iniciatīvas organizētājiem likt gaidīt uz CVK (iespējams, arī administratīvās tiesas) lēmumiem kā priekšnoteikumu parakstu vākšanas uzsākšanai. Tas ir pašu parakstu vākšanas organizētāju risks, ja viņi savāc daudz parakstus, bet vienlaikus CVK un/vai Administratīvā tiesa atsaka iniciatīvu reģistrēt tās nepilnīguma dēļ. Pirms CVK lēmuma savāktos parakstus, ja vien tie savākti gada laikā, būtu jāatzīst par derīgiem.

Piedāvājam 23.pantu papildināt ar 6.daļu šādā redakcijā„ (6) Centrālās vēlēšanu komisijas lēmums nav priekšnoteikums parakstu vākšanas uzsākšanai.” 

3. Par 23.pantu. Vēršam uzmanību, kaCVK iespējas 60 dienu laikā lemt par likumprojekta reģistrēšanu ir ļoti ilgs termiņš tad, ja tas aptur parakstu vākšanas iespējas un ja attiecīgais lēmums nav galīgs (proti, CVK var saskatīt likumprojektā trūkumus – katru reizi savādākus). Piedāvājam šo termiņu samērīgi saīsināt. Tāpat CVK ir jānosaka pienākums pēc iespējas detalizēti aprakstīt likumprojektā konstatētos trūkumus, lai iniciatīvas grupa zina, kas ir novēršamās problēmas.  Vēršam arī uzmanību, ka būtu apsverams, vai CVK būtu dodamas tiesības apturēt tādas likumdošanas iniciatīvas, par kurām vēlāk nav iespējama tautas nobalsošana (Satversmes 73.pants: budžets un likumi par aizņēmumiem, nodokļiem, muitām, dzelzceļa tarifiem, kara klausību, kara pasludināšanu un uzsākšanu, miera noslēgšanu, izņēmuma stāvokļa izsludināšanu un tā izbeigšanu, mobilizāciju un demobilizāciju, kā arī līgumi ar ārvalstīm. tautas iniciatīvas), kā arī acīmredzami antikonstitucionālas ieceres, bet kas pēc formas un satura ir pilnīgi izstrādātas.  Providus pašreizējo likumprojekta redakciju interpretē tā, ka CVK šajā posmā nav tiesību atteikt reģistrēt šādas iniciatīvas. 

4. Par 25.panta trešo daļu. Otrajā lasījumā pieņemtais likumprojekts paredz, ka tad, kad savākti vienas desmitās daļas pilsoņu paraksti, Saeima lemj par likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta nodošanu tautas nobalsošanai. Šobrīd nav skaidrs šī Saeimas lēmuma juridiskais slogs un raksturs – proti, vai Saeima ir vai nav tiesīga pieņemt arī kādu citu lēmumu, izņemot – nodot likumprojektu tautas nobalsošanai. Nav skaidrs: kādas ir tiesiskās sekas Saeimas lēmumam, ja vairākums Saeimas deputātu nobalso pret likumprojekta nodošanu tautas nobalsošanai?

5. Par 25.prim pantu.  Otrajā lasījumā pieņemtais likumprojekts paredz, ka „vēlētāju ierosināta likumprojekta vai Satversmes grozījumu projekta atbilstību Satversmei var apstrīdēt Satversmes tiesā.” Vēršam uzmanību, ka likumprojekts neprecizē ne subjektu loku, kam ir tiesības apstrīdēt likumprojekta konstitucionalitāti, ne laiku, kad šādas tiesības izmantojamas, ne vēršanās Satversmes tiesā juridiskās sekas (vai tas aptur vai neaptur tautas iniciatīvu; vai tas aptur vai neaptur referendumu pēc tautas iniciatīvas), ne samērīgus termiņus Satversmes tiesai šāda ierosinājuma izskatīšanai. Tāpat nav skaidrs, kā Satversmes tiesa var izvērtēt konstitūcijas grozījumu atbilstību pašai konstitūcijai.

Vēršam uzmanību, ka Satversmes tiesai jau šobrīd ir tiesības atzīt par spēkā neesošu no pieņemšanas dienas t.sk. tautas nobalsošanā pieņemto likumu. Vienlaikus Satversme nosaka ļoti augstu pilsoņu atbalsta kvorumu pašas konstitūcijas grozīšanai (jāatbalsta vairāk nekā pusei no balsstiesīgajiem pilsoņiem), līdz ar to klaji nedemokrātisku normu iekļūšana Satversmē referenduma ceļā ir ļoti maz ticama.

Tādēļ Providus piedāvā izslēgt 25.prim pantu.  

6. Providus vēlas norādīt uz vairākām bažām par piedāvāto regulējumu aģitācijai pirms tautas nobalsošanas un aģitācijas par likumu ierosināšanu. Uzskatām, ka piedāvātais regulējums ir nopietni jāpārdomā, jo tas tikai daļēji risina iepriekšējos referendumos/iedzīvotāju iniciatīvu aģitācijas kampaņās novērotās problēmas, kā arī nākotnē prognozējamās situācijas.

Piedāvātais likumprojekts gandrīz precīzi kopē pirmsvēlēšanu aģitācijas regulējumu, taču starp referendumu un vēlēšanu kampaņām ir nozīmīgas atšķirības. Viena no svarīgākajām – ja vēlēšanās galvenais aģitācijas veicējs ir politiskās partijas un visām citām personām tādēļ ir pamatoti stingri ierobežot „citu personu” reklāmas iegādei tērējamo līdzekļu apjomu, tad referenduma kampaņā šādi diferencēt aģitācijas veicējus nebūs leģitīmi. Tāpat uz politiskajām partijām attiecas ļoti detalizēti finanšu atskaitīšanās nosacījumi – visi saņemtie ziedojumi dažu dienu laikā parādās KNAB mājas lapā,  kā arī publiski pieejamas ir arī partiju atskaites par to saņemtajiem ziedojumiem un izdevumiem.

Uzskatām, ka aģitācijas regulējums pirms referendumiem būtu balstāms trīs pīlāros:

• a. Skaidrība un publiski pieejama informācija par personām, kas apmaksā pirmsreferenduma aģitāciju. Likumprojekts šo problēmu šobrīd atrisina daļēji, uzdodot pienākumu uz reklāmas materiāliem norādīt apmaksātāju. Vienlaikus, atšķirībā no partijām pirmsvēlēšanu laikā, publiski nebūs pieejamas ne šo apmaksātāju ienākumu/izdevumu deklarācijas, ne saņemto ziedojumu saraksts. Līdz ar to sabiedrībai nebūs priekšstats ne par kādas personas aģitācijai tērēto līdzekļu kopapjomu, ne šo līdzekļu izcelsmes avotu. Būtu jāapsver, vai personām, kas izvieto politiskās reklāmas pirms referendumiem, tomēr nebūtu publiski jāatklāj reklāmām tērēto līdzekļu avots (piemēram, saņemtie ziedojumi).
• b. Nosacījumi politiskās reklāmas iegādei tērēto līdzekļu izcelsmei (nedrīkst finansēt no anonīmiem ziedojumiem vai citiem nepārbaudāmiem avotiem). Likumprojekts šo problēmu atrisina KNAB kontroles līmenī (KNAB būs tiesības pārliecināties par līdzekļu likumību), taču vienlaikus 35.panta 5.daļas pirmais punkts ir pārmērīgs pilsoņu tiesību ierobežojums. Šis punkts, kas aizliedz aģitāciju finansēt, izmantojot pastarpināti no  ārvalstīs reģistrētām juridiskām personām, var radīt interpretācijas, kad, piemēram, fiziska persona savas skrejlapas nevarēs finansēt tādēļ, ka tā strādā un saņem atalgojumu ārvalstīs reģistrētā biedrībā vai uzņēmumā (vai arī tai pieder ārvalstīs reģistrēts uzņēmums, vai arī tai ir komerciāli darījumi ar ārvalstīs reģistrētu uzņemumu). Šī norma noteikti ir precizējama.
• c. Stingrāki aģitācijas ierobežojumi situācijās, kad sakrīt vai pārklājas likumu ierosināšanas un/vai tautas nobalsošanas ar pirmsvēlēšanu aģitācijas periodiem (it sevišķi pirms Saeimas un pašvaldību regulārajām vēlēšanām). Providus uzskata, ka šajos laika posmos (tikai tad, kad periodu sakrīt/pārklājas) iniciatīvu/referendumu aģitācijas regulējums ir jāpakārto vēlēšanu regulējumam. Ja pirms vēlēšanām tiks aizliegtas politiskās reklāmas televīzijā, kas ir ierosinājums, par ko šobrīd vienojusies Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija, tad šim regulējumam jāattiecas arī uz referendumu reklāmām. Ja pirms vēlēšanām trešajām personām, kas nav politiskās partijas, ir tiesības tērēt reklāmām aptuveni 15 minimālās mēnešalgas, tad šajā pašā laikā  šie stingrie ierobežojumi ir piemērojami arī attiecībā uz aģitāciju pirms referendumiem (jāskaita kopā aģitācijas izdevumi vēlēšanām un referendumiem, tautas iniciatīvām). Pretējā gadījumā referenduma aģitācijas iespējas tiks izmantotas kā veids, kā apiet priekšvēlēšanu tēriņu limitus, graut to funkcionālo jēgu. Likumprojekts šo problēmu šobrīd risina savādāk – proti, pieļaujot katrai likumprojekta iniciēšanā/referendumā iesaistītajai personai aģitācijai tērēt aptuveni 50 000 latus neatkarīgi no tā, vai šī aģitācija notiek vai nenotiek laikā īsi pirms vēlēšanām (vienīgais izņēmums – partijas). Uzskatām, ka attiecīgais regulējums ir jāpārdomā, iespējams, vispār aizliedzot atsevišķus aģitācijas veidus pirms referendumiem (politiskās reklāmas televīzijā – neatkarīgi no tā, vai tās ir kāda apmaksātas vai televīzijas pašas iniciatīva) tad, ja paralēli notiek vēlēšanu kampaņa.

Ja tautas iniciatīvu aģitācijas kampaņas regulējums tiek nostādīts uz šiem trim pīlāriem (atklātība par finansētājiem, samērīga finansējumu avotu ierobežošana, stingrs regulējums pirmsvēlēšanu periodiem), Providus neredz nepieciešamību ierobežot aģitācijai izmantoto līdzekļu apjomu tajā laikā, kad likumu ierosināšanai vai referendums laikā nesakrīt ar vēlēšanām. Līdzšinējie referendumi, tautas iniciatīvas nav uzrādījuši tendenci šim nolūkam tērēt tik lielus līdzekļus, ka varētu tikt apdraudēta brīva vēlētāju izvēle vai būtu novērojama pārmērīga naudas ietekme uz politiku. Vienlaikus likumprojektā tomēr būtu jāatrunā, vai ir pieļaujams, ka atkārtojas pirms 2012.gada 18.februāra referenduma novērotā situācija, kad vairākas televīzijas, iespējams, bez maksas izvietoja reklāmas klipus, aicinot pilsoņus balsot vienā vai otrā veidā. Konkrētā referenduma kontekstā tas bija ļoti spēcīgs līdzeklis, kā ietekmēt vēlētāju gribu. Vienlaikus jaunais likumprojekts ir neskaidrs attiecībā uz šādu līdzekļu leģitimitāti: vai šāda rīcība ir (a) pieļaujama kā redakcionālā neatkarības izpausme, (b) pieļaujama kā trešās personas aģitācija noteikta tēriņu limita ietvaros, (c) nepieļaujama kā netiešs ziedojums citiem aģitācijas veicējiem, (d) nav pieļaujama, jo pie šādiem klipiem nav iespējams norādīt maksātāju .

Līdz ar to uzskatām, ka otrajā lasījumā Saeimas atbalstītais aģitācijas regulējums ir rūpīgi jāpārdomā; tā, lai tam būtu reāla jēga (tas risinātu kaut vai iepriekšējos referendumos identificētās problēmas) un vienlaicīgi tas pārmērīgi neierobežotu pilsoņu tiesības.  Vēršam uzmanību, ka Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldības komisija šobrīd izstrādā jaunu priekšvēlēšanu aģitācijas regulējumu, kur katrs piedāvātais jauninājums tiek rūpīgi vērtēts no tā potenciālās ietekmes viedokļa, pieaicinot KNAB, nozares ekspertus, iespējamās tiesību realizēšanā iesaistītās personas  – Providus uzskata, ka līdzīgi atbildīga pieeja būtu jāievēro arī uz jauno referendumu kampaņu regulējumu.  Aģitācija pirms referendumiem tomēr nav tas pats, kas aģitācija pirms vēlēšanām, tādēļ nopietni jāapsver, kādas sekas var radīt vēlēšanu kampaņas regulējuma automātiska attiecināšana arī uz aģitāciju pirms referendumiem. 

PROVIDUS arī turpmāk ir gatavs  sniegt savu ekspertīzi likuma pilnveidošanai. Ceram uz konstruktīvu sadarbību ar Juridisko komisiju!

Sagatavjoa Iveta Kažoka

Atzinums sagatavots projekta “Latvijas nevalstisko organizāciju kapacitātes stiprināšana interešu aizstāvības aktivitātēm” ietvaros.

Šis atzinums ir veidots ar Eiropas Savienības Eiropas Sociālā fonda finansiālu atbalstu. Par atzinuma saturu atbild biedrība “Sabiedriskās politikas centrs PROVIDUS”.

92,07% no Projekta finansē Eiropas Savienība ar Eiropas Sociālā fonda starpniecību. Apakšaktivitāti administrē Valsts kanceleja sadarbībā ar Sabiedrības integrācijas fondu.