Foto: Sharyn Morrow

Nemiera cēlājus iestādēs ļoti labi atpazīst, un vadītāji ir pietiekoši gudri, lai realizētu ar ziņošanu it kā nesaistītas represijas, tās pamatojot ar sliktu darba pienākumu pildīšanu.

ASV pirms dažiem gadiem, konstatējot ļoti daudzus krāpšanas un korupcijas gadījumus veselības aizsardzības sfērā, īstenoja Maksājumu pareizības mērījumu projektu[1], lai veselības aprūpes sistēmā ne tikai atklātu noziedzīgos nodarījumus, bet arī pēc iespējas precīzāk aprēķinātu koruptīvas rīcības radītos finansiālos zaudējumus. Mērījumi pie rādīja, ka budžeta zaudējumi iestādēs, kur nebija ieviesti korupcijas kontroles pasākumi, bija 3—8% apmērā no šo institūciju kopēja budžeta. Ja pēc šādas formulas uzlūkojam Latvijas veselības aprūpes budžetu, kas šogad ir aptuveni 453 miljoni latu, tad tas nozīmētu, ka zaudējumi sastādītu pat 13 miljonus gadā. Cerams, ka šim pieņēmumam nav sakara ar realitāti, bet ticēt, ka krāpšanas vai korupcijas radītu zaudējumu nav nemaz, būtu pārāk naivi.

Koruptīvu noziedzīgu darbību izmeklēšanas lielākais šķērslis ir ticamas un kompetentas informācijas iegūšana par iestādes darbinieku vai vadītāju pieļautajiem pārkāpumiem. Tomēr visbiežāk pat godīgākie darbinieki nespēj saņemties aktīvi vērsties pret novērotajiem pārkāpumiem. Viņi netic, ka tiks labotas esošās kļūmes sistēmā un vainīgie saukti pie atbildības. Viņi ir pieredzējuši situācijas, kad iestādes vadība ir atbrīvojusies no personām, kuras ir ziņojušas par pārkāpumiem. Viņi netic, ka tas, ka viņi ir ziņojuši un izstāstījuši par pārkāpumiem, tiks paturēts slepenībā. Viņiem ir patiesi bail, ka iestādes vadība un tiešie priekšnieki vērsīsies pret viņiem ar represijām. Viņiem ir pamats bažīties, ka pārējie kolēģi viņus nosodīs un izstums no kolektīva. Tie ir galvenie iemesli un šķēršļi, kurus valsts varai būtu jānovērš, lai veicinātu trauksmes celšanu. Sabiedriskās politikas centra Providus kārtējā pārskata Korupcijas °C jaunākais izlaidums tieši vēstī par trauksmes cēlājiem, kas tiesībaizsardzības iestādēm ziņo par korupciju darba vietā, kā arī

Meklē atbildes, kā šos ziņotājus pasargāt no priekšniecības represijām.

Ziņotāji, ne nodevēji

Šā gada 8.septembrī preses slejās parādījās virsraksti: „Valdība atbalsta „trauksmes cēlāju” tiesisko aizsardzību.” Tas aizsākās ar Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja sagatavoto koncepciju, kurā tika piedāvāti konceptuālu risinājumu varianti ziņotāju aizsardzībai un valsts institūciju vadītāju atbildības nostiprināšanai. Ziņotāju aizsardzības mehānismu ieviešanas mērķis ir gan valsts finanšu un materiālo resursu aizsardzība pret nelietderīgu un ļaunprātīgu izmantošanu un zaudējumu radīšanas riska samazināšana, piemēram, izšķērdīgiem iepirkumiem, gan arī valsts pārvaldības kārtības tiesiskuma pasargāšana no koruptīvas rīcības, piemēram, izvairīšanās no soda, kontroles, nodokļu maksāšanas. Tomēr tas ir tikai pirmais solis pretī “trauksmes cēlāju” aizsardzībai.

Tradicionāli par trauksmes cēlājiem uzskata personas “no iekšpuses”, kas atklāj informāciju vai pierādījumus par faktiem, kas darbiniekam pamatoti ļauj uzskatīt, ka ir noticis likuma, noteikumu vai procedūras pārkāpums; liela apjoma izšķērdēšana vai nesaimnieciska darbība, ļaunprātīga dienesta stāvokļa izmantošana savtīgos nolūkos vai arī rīcība, kas rada draudus sabiedrības drošībai vai veselībai. Tie ir cilvēki, kas atklāj amatpārkāpumus, ko ir paveicis vai nu viņa darba devējs vai cits viņam zināms uzņēmums. Ir jārēķinās, ka liela sabiedrības daļa par spīti tam, ka ziņotājs atklājis nopietnas problēmas iestādē, tomēr intuitīvi viņu uzskatīs par nodevēju, tāpēc ir nopietni jāizturas pret to, kā šī darbība tiek skaidrota un argumentēta.

Trauksmes celšana līdzīgi kā lielākā daļa no korupcijas novēršanas pasākumiem modernajos laikos ir dzimusi ASV pagājušā gadsimta septiņdesmitajos gados. No turienes labā prakse aizceļojusi uz Kanādu, Izraēlu, Austrāliju, Lielbritāniju. Vēlāk — caur Eiropas Padomes pretkorupcijas grupas (GRECO) un Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (OECD) rekomendācijām trauksmes cēlāju aizsardzības mehānismi lielākā vai mazākā mērā ir ieviesti daudzās Eiropas valstīs. Arī ANO pretkorupcijas konvencijas 33.pantā diezgan lakoniski noteikts, ka dalībvalstīm ir jānodrošina „aizsardzība pret jebkādu neattaisnotu rīcību pret personām, kas labticīgi un pamatoti ziņo kompetentām varas iestādēm par jebkuriem faktiem, kas attiecas uz noziedzīgiem nodarījumiem, kas par tādiem atzīti saskaņā ar šo Konvenciju”.

Ja valsts patiešām vēlas apkarot korupciju un krāpšanu, tad tiek ieviesti tādi ziņošanas veicināšanas pasākumi, kas ietver arī trauksmes cēlāju aizsardzību pret diskrimināciju darba vietā un represijām. Atsevišķās valstīs ir noteikta pat atlīdzība noteiktā apmērā no valsts budžetā atgūtās zaudējumu summas.

Šobrīd pasaulē ir zināmi simtiem trauksmes cēlāju vārdi, no kuru sniegtās informācijas ir aizsākušies milzīgi skandāli un atklāti valstij, pat pasaulei būtiski pārkāpumi. Visspilgtākie, šķiet, ir notikumi 2002.gadā, kad par 2002.gada cilvēkiem ASV žurnāls The Times atzina trīs drosmīgas sievietes: Sintiju Kūperi (Cynthia Cooper), kas ziņoja par WorldCom pārkāpumiem grāmatvedībā, slēpjot 3,8 miljardus USD lielus zaudējumus, Šeronu Vatkinsu (Sherron Watkins) — ziņotāju par Enron grāmatvedības uzskaites sistēmas neatbilstību faktiskajai situācijai — un Kolīnu Rouliju, (Coleen Rowley), kas ziņoja par problēmām informācijas izskatīšanā Federālajā izmeklēšanas birojā saistībā ar 11.septembra terora aktu izmeklēšanu.

Eiropā par ziņotāju aizsardzību sāka runāt tikai kopš 1998.gada, kad Eiropas Komisijas Finanšu kontroles departamenta auditora asistents Pols van Buitens (Paul van Buitenen) aizrakstīja 34 lappušu garu vēstuli Eiropas Zaļās partijas prezidentei Magdai Ailvoetai (Magda Aelvoet). Tajā bija izklāstīti pierādījumi par daudzmiljonu sterliņu mārciņu lieliem Eiropas Komisijas tēriņiem par fiktīviem projektiem, sākot ar tūrisma nozari, brīvā laika apmācību līdz pat humānās palīdzības un kodoldrošības programmai. Pirmā Eiropas Komisijas reakcija bija „likvidēt ziņotāju”. Van Buitenens saņēma gan draudu pilnus telefona zvanus, gan arī tika izsekots un brīdināts par atbildību par informācijas nopludināšanu, gan arī pazemināts amatā uz pusslodzi un atcelts no jebkuru auditu veikšanas. Galu galā visa Eiropas Komisija atkāpās no amata.

Saudzējam un sargājam

Diemžēl šie spilgtie stāsti tikai nostiprina mūsu pārliecību par liela apjoma pārkāpumiem visapkārt nevis par to, ka celt trauksmi ir ne tikai pareizi, bet arī prestiži un viegli. Freds Alfords (Fred Alford), veicot apjomīgu pētījumu par trauksmes cēlēju faktisko aizsardzību, secina, ka tādu ir ļoti grūti nodrošināt. Pirmkārt, tāpēc, ka organizāciju kultūra ir slepena un pilnīgi pretēja ziņotāju saudzēšanas ideoloģijai. Parasti gan darba devējs, gan arī darbinieki atbalsta noteikta apjoma krāpšanos, noteikumu apiešanu vai neievērošanu, jo kopējās interesēs ir iegūt lielāku materiālu labumu, veicot darbu ātrāk un lētāk. Savukārt kaut vai atomstacijas elektroinstalācijas drošības tehnikas prasību ievērošana, pārbaudes materiālu izskatīšana pēc visiem noteikumiem un iestādes resursu izmantošana tikai paredzētajiem mērķiem prasa daudz laika, resursu un godīguma. Līdz ar to ziņotāji izjauc ierasto lietu kartību, tāpēc no tiem ir jāatbrīvojas. Galvenais ir atbrīvoties tādā veidā, ka represīvās aktivitātes nevarētu saistīt ar ziņošanu. Tāpēc pēc noteikta laika pēc trauksmes celšanas šie cilvēki tiek pārcelti pildīt citus pienākumus, pat tādus, kas nesaskan ar viņu specialitāti, viņiem tiek mazināts darba apjoms, līdz pat gadījumiem, kad darba vieta pārcelta uz telpām bez logiem vai pagrabstāvā. Galu galā, novērtējot viņu darbu jaunajos apstākļos, ir tikai loģiski, ka tiek secināta viņu darba zemā efektivitāte un personas tiek atbrīvotas no amata ar ziņošanu nesaistītu problēmu dēļ.

Pasākumi trauksmes cēlāju aizsardzībai vēsturiski ir veidojušies, sākot ar lielāko problēmu risināšanu un maz pamazām nonākot līdz detalizētākām informēšanas veicināšanas procedūrām. Pirmkārt, bija nepieciešama ziņotāju darba tiesiskā aizsardzība — viņus vajadzēja pasargāt no represijām darba vietā, it īpaši no atbrīvošanas no amata. Arī Latvijā daudzi nemaz nezina, ka Darba likuma 9.pants ļoti konkrēti aizliedz „sodīt darbinieku vai citādi tieši vai netieši radīt viņam nelabvēlīgas sekas tāpēc, ka darbinieks darba tiesisko attiecību ietvaros pieļaujamā veidā izmanto savas tiesības, kā arī tad, ja viņš informē kompetentās iestādes vai amatpersonas par aizdomām par noziedzīga nodarījuma vai administratīva pārkāpuma izdarīšanu darbavietā.” Pēc Valsts Darba inspekcijas rīcībā esošās informācijas cilvēki nemēdz izmantot šo pantu.

Tomēr pat ASV sistēmas apskatnieks Toms Devins (Tom Devine) atzīst, ka daudz maz efektīvi ir nodrošināti visi pārējie aizsardzības mehānismi, izņemot šo. Agrāk vai vēlāk, izmantojot ar ziņošanu nesaistītus paņēmienus, iestādes tomēr atbrīvojas no trauksmes cēlājiem vai arī pazemo šos cilvēkus citādi — pazemina amatā, apsmej, izstumj no kolektīva.

Otrkārt, būtiski ir noteikt atbildību vai sankcijas tām personām, kas veic represīvas darbības pret ziņotāju. Interesanta prakse ir, piemēram, ASV Kolumbijas apgabalā. Tur, reaģējot uz korupcijas gadījumiem, normatīvajos aktos ir noteikts — ja darba devējs publiskā iestādē mēģina atbrīvoties no darbinieka, kas ir informējis par pārkāpumiem, tad no darba tiek atlaists pats priekšnieks un personas, kas veicinājušas represijas pret ziņotāju. Latvijā vadītājiem, iespējams, tiks noteikta barga administratīvā atbildība (iespējams, līdz pat 500 latiem) par nelabvēlīgu seku radīšanu ziņotājam.

Latvijā Darba likums kopš 2006.gada paredz daļēju pārkāpuma pierādīšanas nastas pārcelšanu no darba ņēmēja uz darba devēju: „Ja strīda gadījumā darbinieks norāda uz apstākļiem, kas varētu būt par pamatu darba devēja radītajām nelabvēlīgajām sekām, darba devējam ir pienākums pierādīt, ka darbinieks nav sodīts vai viņam nav tieši vai netieši radītas nelabvēlīgas sekas tāpēc, ka darbinieks darba tiesisko attiecību ietvaros pieļaujamā veidā izmanto savas tiesības.”

Treškārt, atsevišķās valstīs ir ieviesti materiālās stimulēšanas mehānismi gadījumos, kad darbinieks atklāj viņa rīcībā nonākušu konfidenciālu informāciju, par kuru viņam ir pamats uzskatīt, ka tā satur liecības par pretlikumīgu rīcību, dienesta stāvokļa ļaunprātīgu izmantošanu savtīgos nolūkos, izšķērdēšanu vai arī būtisku kaitējumu sabiedrības veselībai vai drošībai.

Trauksmes cēlāja atlīdzība ir nauda, ko persona var pieprasīt no valdības par to, ka šī persona ir sniegusi svarīgu informāciju, lai atklātu, piemēram, korupcijas vai naudas līdzekļu izkrāpšanas gadījumus. Saskaņā ar ASV federālo likumu par Viltus pieprasījumiem[2] parasti šī trauksmes cēlāju atlīdzība var sniegties no 15-25 % no valdībai izkrāptās naudas summas apmēra atkarībā no tā, cik lielā mērā šī persona ir palīdzējusi atklāt nodarījumu. Šī atlīdzība ir jāmaksā no atgūtajiem līdzekļiem. Kopš likuma piemērošanas sākuma 1996.gadā, jāteic, lielākā daļa lietu, kas izmeklētas, balsoties uz šo likumu, ir bijušas saistībā ar veselības aprūpes sistēmu.

Kopš 1986.gada, kad tika atvieglota sūdzības iesniegšanas un atlīdzības pieprasīšanas procedūra, ASV tiesā ir iesniegtas vairāk nekā 4000 prasību. Valdība ir atguvusi zaudējumus vismaz 6 miljardu ASV dolāru apmērā, no kuriem 960 miljonu ASV dolāru ir izmaksāti ziņotājiem. Šāda procedūra ļoti veicina gan nepieciešamo ziņotāju aktivitāti un gatavību atklāt viņu rīcībā esošus faktus, gan arī personu alkatību, pat safabricējot faktus. Ir arī cita ēnas puse — darba devējs atklātā tiesas sēdē sastopas ar personu, kas ir sniegusi informāciju. Līdz ar to trauksmes cēlājs ir pakļauts atklātiem vai slēptiem pazemojumiem darba vietā.

Ceturtkārt, valstis sāka domāt par dažādu administratīvu procedūru ieviešanu ziņošanas veicināšanai. Piemēram, anonīmu ziņojumu pieņemšana un izskatīšana, ziņotāja personības konfidencialitātes aizsardzība, uzticības tālruņi, īpašas pilnvarotās personas vai institūcijas apstiprināšana, trauksmes cēlāju aizsardzības pasākumu popularizēšana un ierēdņu apmācība, ziņošanas pienākuma noteikšana par obligātu, uzlikt iestādēm par pienākumu veikt iekšējās pārbaudes visos gadījumos, kad informācija par pārkāpumiem ir saņemta.

Viens no anonimitātes nodrošināšanas veidiem ir informācijas sniegšana caur kādu starpnieku, piemēram, nevalstisko organizāciju vai arodbiedrību, kas izmanto strikti konfidenciālu komunikācijas procedūru.

Risks tikt atšifrētam

Saskarsme gan ar nezināmu, gan zināmu autoru ziņotājiem, trauksmes cēlājiem vai lieciniekiem Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojam (KNAB) kā izmeklēšanas iestādei ir ikdienas realitāte. Visvērtīgākā ir tā informācija, kas tiek saņemta no valsts un pašvaldību iestāžu darbiniekiem. Iemesls pavisam vienkāršs — to, kas ir atļauts vai aizliegts šajā jomā, vislabāk pārzina valsts amatpersonas. Arī pierādījumus vai liecības ļoti konfidenciālajām koruptīvajām darbībām ir iespējams novērot tikai iestāžu iekšienē.

Pasargāt ziņotāju identitāti gan kriminālprocesa, gan arī administratīvā procesa ietvaros ir viens no biroja reputācijas stūrakmeņiem. Kriminālprocesa ietvaros Latvijā ir paredzēti diezgan stingri liecinieku aizsardzības mehānismi, kuru izmantošana bieži vien ir atkarīga tikai no izmeklētāja profesionalitātes. Kad ir iegūti lietiski pierādījumi tam, ka notiek, piemēram, kukuļņemšana, apsūdzības celšanai nav obligāti nepieciešams, lai tiktu izpausts sākotnējais informācijas avots.

Viens no efektīvākajiem trauksmes cēlāju atbalsta mehānismiem ir pozitīva attieksme pret anonīmiem ziņojumiem. Saskaņā ar Iesniegumu un sūdzību likumu Latvijā par anonīmām tiek uzskatītas ne vien tās vēstules, zem kurām nav autora paraksta, bet arī e-pasts, kur cilvēks ir atšifrējis visas ziņas par sevi līdz pat personas kodam vai dzīves vietas adresei, iztrūkstot tikai vienam obligātajam rekvizītam — parakstam.

Aptuveni puse no KNAB saņemtajiem iesniegumiem tiek skatīta administratīvā procesa ietvaros. KNAB speciālistu novērojumi liecina, ka pasaulē izplatītās trauksmes cēlāju aizsardzības problēmas ir tikpat būtiskas arī pie mums. Viena no pirmajām lietām, ko mēģina noskaidrot uz administratīvo sodīšanu par valsts amatpersonai noteikto ierobežojumu vai aizliegumu pārkāpšanu uzaicinātās amatpersonas, ir — kurš uz KNAB ir atsūtījis sūdzību? Zinot šo praksi, KNAB ir izstrādāta speciāla kārtība, lai šādi dati nebūtu jāsniedz. Pirmkārt, iesniegums netiek „iešūts” administratīvā pārkāpuma lietā. Otrkārt, ne administratīvā pārkāpuma protokolā, ne arī lēmumā netiek iekļauta atsauce uz iesniedzēju. Tas ir maksimālais rezultāts, ko varam izdarīt esošās kompetences ietvaros. Tomēr, šķiet, ka laiku pa laikam sodītajām amatpersonām izdodas iestādēs noskaidrot, kurš ir atļāvies kontaktēties ar tiesībsargiem. Piemēram, neliels fragments no vēstules KNAB par liela apmēra finanšu līdzekļu nelietderīgu izmantošanu: „Iestādes vadītāja darbinieku sapulcē paziņoja, ka viņai ir zināmas personas un sūdzības saturs KNAB, kā arī pret sūdzētājiem tiks vērstas represīvas darbības. Vadītāja pret mani piekopj mobingu — vēlas izēst no darba.”

Lai arī precīza statistika netiek apkopota, tomēr līdzīgi novērojumi ir gan KNAB, gan arī Valsts ieņēmumu dienestam (VID) — lai kā kontrolējošās iestādes pūlētos, aptuveni pusi no iekšējo problēmu atklājējiem darba devēji tomēr ir spējuši atšifrēt. Izskaidrojums pavisam vienkāršs — cilvēks, kas sūdzas, parasti jau ir izrādījis savu neapmierinātību iestādē, iesaistoties diskusijās ar personu, par kuru viņš ziņo.

Šobrīd Latvijā ir sperti tikai paši pirmie soļi, lai apzinātu trauksmes cēlāju problēmu un uzliktu pienākumu valsts amatpersonām sniegt informāciju par koruptīviem un cita veida pārkāpumiem valsts un pašvaldību institūciju darbā, kā arī lai paredzētu pienākumu institūciju vadītājiem nodrošināt amatpersonu, kuras ir informējušas par pārkāpumiem, aizsardzību no nepamatotu nelabvēlīgu seku radīšanas. Tomēr, kopumā ņemot, optimismam par veiksmīgu problēmas atrisināšanu nav nekāda pamata, jo ir skaidri jāapzinās, ka lielākoties pārkāpumi tiek konstatēti institūciju vadītāju darbībā. Nemiera cēlājus iestādēs ļoti labi atpazīst, un vadītāji ir pietiekoši gudri, lai neradītu nelabvēlīgas sekas darbiniekiem, atsaucoties uz konkrētu ziņošanas faktu, bet realizētu represijas it kā nesaistīti — par sliktu darba pienākumu pildīšanu.

Mums ir jāapzinās, ka trauksmes cēlāju aizsardzība Latvijā šobrīd ir vēl tikai bērna autiņos, un, kamēr tiks strādāts tikai pie atsevišķiem piespiedu mehānismiem, bet nemainīsies attieksme un pieprasījums pēc ziņošanas, trauksmes cēlājs, kas iestādē jau būs demonstrējis savu sašutumu, pirms vērsties tiesībaizsardzības iestādēs, faktiski pakļaus sevi lielam riskam zaudēt darbu, ienākumus un pat profesionālo karjeru. Freds Alfords uzskata, ka maksāt tik augstu cenu ir vērts tikai tad, ja ir jānovērš apdraudējums sabiedrības veselībai un cilvēku dzīvībai. Koruptīva šmugulēšanās šajā sarakstā neietilpst.

_____________________

[1] Payment Accuracy Measurement project

[2] The Federal False Claim Act