Foto: Ben Heine
Valsts pārvaldei nevajadzētu sarežģītās lietās vairīties no šķietami nepopulāru lēmumu pieņemšanas, atstājot atbildības smago nastu tiesas ziņā. Tiesneši var izlemt gandrīz neierobežotu jautājumu skaitu, taču tiesneši nespēj nodrošināt sabiedrībā toleranci, savstarpēju cieņu un iecietību, kā arī respektu pret atšķirīgiem viedokļiem.
Pulcēšanās brīvība un streiki ir liels izaicinājums jebkurai valstij. Pulcēšanās brīvība bija viens no elementiem, kas vājināja un sagrāva cariskās Krievijas impēriju gan 1905. gada revolūcijā, gan 1917.gada februāra revolūcijā. Līdzīgi arī sociālistiskās sistēmas sabrukumu Austrumeiropā veicināja plaša pulcēšanās brīvības izmantošana. Pulcēšanās brīvības mērķtiecīga izmantošana un citas pilsoniskās sabiedrības aktivitātes ir efektīvs mehānisms pastāvošo valsts iekārtu transformācijā, tiecoties mainīt un pārveidot sistēmas. Salīdzinoši nesen tas notika arī Dienvidslāvijā, Gruzijā, Ukrainā un Kirgizstānā. Šajās valstīs pastāvošie režīmi pilsoniskās sabiedrības spiediena rezultātā atkāpās, ļaujot mainīt politisko sistēmu. Pulcēšanās brīvība kā efektīvs pilsoniskās sabiedrības protesta un viedokļa spēka instruments varētu būt tas iemesls, kāpēc Krievijā un Baltkrievijā varas iestādes tik bargi vēršas pret šķietami mazskaitlīgajiem opozīcijas gājieniem un piketiem, jo pulcēšanās brīvība var mainīt pastāvošo iekārtu.[ 1 ]
Iepriekš minētās valstis diez vai iespējams pilnīgi pārliecinoši pieskaitīt demokrātisku tiesisku valstu grupai. Šķietami demokrātiskas tiesiskas valstis paliek ārpus pulcēšanās brīvības apdraudējuma, tomēr pulcēšanās brīvība ir bīstams izaicinājums arī šādām valstīm. Raugoties uz Latvijas aktuālo praksi pulcēšanās brīvības īstenošanas jomā, jau vairākus gadus iezīmējas aktuālas problēmas, uz kurām tiesību piemērotāji un sabiedrība nespēj atrast demokrātiskas tiesiskas valsts standartam atbilstošas atbildes.[ 2 ]
Atļauj, aizliedz, atļauj
Aizvadītās nedēļas notikumi šajā ziņā nebija izņēmums. 2009. gada 8. maijā Rīgas domes Sapulču, gājienu un piketu pieteikumu izskatīšanās komisija vienojās, ka neiebilst pret praida rīkošanu 2009. gada 16. maijā.[ 3 ] Acīmredzami šāds atbildīgās institūcijas lēmums Rīgas domē netika atzīts par politiski lietderīgu, jo 12. maijā trīsdesmit četri Rīgas domes deputāti lūdza sasaukt ārkārtas Sapulču, gājienu un piketu pieteikumu izskatīšanas komisijas sēdi un atcelt pieņemto saskaņojumu, proti, aizliegt praidu.[ 4 ] 14.maijā Sapulču, gājienu un piketu pieteikumu izskatīšanas komisija, atkārtoti vērtējot pieteikumu par Draudzības dienu gājienu, pieņēma lēmumu to aizliegt.[ 5 ] Lēmumā tika ietvertas jau ierastās atsauces uz iespējamiem sabiedriskās kārtības apdraudējumiem, tikumības un drošības apsvērumiem, kā arī uz nepieciešamību aizsargāt cilvēku drošību pasākuma laikā.
Savukārt 15. maijā Administratīvā rajona tiesa, izskatot gājiena rīkotāju iesniegto pieteikumu, nolēma atcelt Rīgas domes lēmumu, atļaujot 16. maijā rīkot Draudzības dienu gājienu.[ 6 ] Tiesas nolēmuma pilnais teksts vēl nav publiski pieejams, taču, domājams, tas varētu kļūt par gana vērtīgu lasāmvielu pulcēšanās brīvības izpratnes veidošanā sabiedrībai. Notikumi ap praida aizliegumu nav snieguši jaunus juridiskus argumentus. Tikumības apsvērumi praida kontekstā vērtēti jau 2005. gadā[ 7 ], savukārt drošības apsvērumi izdiskutēti 2007. gada tiesu lietās[ 8 ]. Tomēr šajā gadā iezīmējušās divas gana interesantas teorētiskas problēmas, kuras, iespējams, pelnījušas plašāku izvērtējumu.
Politiski lēmumi administratīvajā procesā
Pašvaldības tiesības aizliegt pieteikto sapulci, gājienu un piketu regulē administratīvā procesa normas un principi. Šāds lēmums tiek pieņemts administratīvā procesa kārtībā, un tā tiesiskumu pārbauda administratīvās tiesas. Administratīvais process pēc definīcijas būtiski ierobežo valsts pārvaldes rīcības brīvību un paredz noteiktas privātpersonu tiesiskās aizsardzības garantijas[ 9 ]. Šā iemesla dēļ valsts pārvalde tiecas paplašināt pieļaujamo argumentu klāstu, lai mazinātu administratīvo tiesu kontroles iespējas vai vispār izvairītos no tām.
Vācijā valsts pārvalde daudzus jautājumus centās risināt nevis administratīvā procesa, bet privāttiesību ietvaros. Tiesību zinātne un prakse gan šādu attīstību nepieļāva, nepieļaujot valsts pārvaldei atbrīvoties no publisko tiesību un jo sevišķi pamattiesību ievērošanas. Tas noveda pie administratīvo privāttiesību veidošanās[ 10 ]. Latvijā valsts pārvalde tiecas paplašināt savas rīcības brīvības robežas, pieņemot politiskus lēmumus, kas balstīti uz politiski pieņemtiem lietderības apsvērumiem un nav pārbaudāmi administratīvajā tiesā[ 11 ].
Draudzības dienu gājiena lietā Rīgas domes deputāti aicināja aizliegt šo pasākumu, argumentējot ar politiskiem argumentiem, proti, norādot, ka šāds gājiens neatbilst rīdzinieku interesēm. Piemēram, Rīgas vicemērs Almers Ludviks (LPP/LC) izteicās, ka „Rīgas ierēdņu balsojums [..] jāuzskata par nekorektu, jo nepārstāvēja Rīgas iedzīvotāju intereses — kaut vai tāpēc vien, ka deputāti balsoja pret, bet ierēdņi — par gājienu.”[ 12 ]
Plašsaziņas līdzekļos izskanējis, ka Rīgas domes vēlākais lēmums aizliegt gājienu pieņemts, lai īstenotu noteiktas politiskās intereses[ 13 ]. Lai arī domes lēmums tika pamatots ar juridiskiem argumentiem, pēc būtības šis lēmums tika pieņemts, izdarot politiskus lietderības apsvērumus.
Politiski lietderīgu apsvērumu pieņemšana administratīvajā procesā nav pieļaujama, un arīdzan pamattiesību īstenošana pulcēšanās brīvības jomā nav saistāma ar rīkojamo pasākumu politiskās lietderības izvērtēšanu. Kā norādījusi Satversmes tiesa, „valsts, aizsargājot pulcēšanās brīvību, nedrīkst izvērtēt konkrētos pasākumus pēc to satura. Valsts aizsardzību konkrētiem pasākumiem nedrīkst diferencēt pēc tajos pausto ideju atbilstības valsts vai noteiktas sabiedrības daļas uzskatiem. Tieši tajā apstāklī, ka pulcēšanās brīvība ir efektīvs instruments, ko mazākums var izmantot sava viedokļa paušanai, slēpjas pulcēšanās brīvības lielā nozīme demokrātiskā sabiedrībā. Tā kā pulcēšanās brīvība parasti kalpo mazākuma interešu un viedokļa publiskai paušanai, valsts pienākums šajā gadījumā ir būt tolerantai un ar tai piešķirto mehānismu palīdzību neapspiest šā viedokļa paušanu tikmēr, kamēr vien tas ir uzskatāms par demokrātiskā sabiedrībā pieļaujamu.”[ 14 ]
Nav izslēgti mēģinājumi no administratīvā procesa uz politisko procesu transformēt lēmumu pieņemšanu par pulcēšanās pasākumu aizliegumu, paredzot šādu lēmumu pieņemšanu politiskai institūcijai, proti, pašvaldības domei. Šādā gadījumā administratīvajām tiesām varētu būt liels izaicinājums uzņemties attiecīgo lēmumu tiesiskuma pārbaudi. Tiesu praksē kā klasiska definīcija ir akceptēta atziņa, ka „par politiskiem lēmumiem uzskatāmi tādi izpildvarai vai likumdevējai varai piederīgu amatpersonu vai iestāžu gribas izpaudumi, kas pamatā tiek formulēti nevis tiesību, bet gan politiskās gribas, iekšējās pārliecības, uzticības un citu ar tiesību normām nereglamentētu kritēriju ietekmē.”[ 15 ] Administratīvās tiesas uzmanību velta pieņemtā lēmuma motivācijai. Jautājums par to, vai Satversme pieļauj attiecīgo jautājumu pieņemt ar politisku lēmumu, bieži vien tiek atstāts novārtā. Pat gadījumos, kad tiesa to pārbauda, tā parasti ir pielaidīga pret valsts pārvaldes „aizbēgšanu” uz politiskajiem lēmumiem un atbrīvošanos no administratīvā procesa un administratīvās tiesas kontroles[ 16 ].
Līdz ar to politisku argumentu izmantošana, lai panāktu kāda pulcēšanās pasākuma aizliegumu, varētu novest pie interesantas tiesu prakses veidošanās. Tas ļautu izvērtēt arī administratīvo tiesu spēju noteikt stingrus ietvarus valsts pārvaldes lēmumu pieņemšanā un nepieļaut administratīvā procesa aizstāšanu ar politisku lietderības izvērtēšanu.
Latvija kā tiesnešu valsts
Rīgas domes ierēdņi demonstrēja uzticību administratīvajām tiesām. Tika pausts viedoklis, ka tiesai, izskatot lietu un vērtējot visus lietas apstākļus, arī ir jāpieņem „pareizais” lēmums[ 17 ]. Situācija veidojās gana paradoksāla, kad pašvaldība, lielā mērā apzinoties, ka juridiski nav pamata aizliegt attiecīgo gājienu, tomēr pieņēma lēmumu par aizliegumu, atstājot galīgā lēmuma pieņemšanu tiesas ziņā.
Administratīvais process balstās uz premisu, ka jau iestāde tiecas pieņemt pareizu, tiesību normām atbilstošu un lietderīgu lēmumu. Administratīvā tiesa nodrošina tikai lēmuma tiesiskuma pārbaudi. Valsts pārvaldei nevajadzētu sarežģītās lietās vairīties no šķietami nepopulāru lēmumu pieņemšanas, atstājot atbildības smago nastu tiesas ziņā. Protams, tiesai procesuālajos likumos ir piešķirtas plašas kompetences tiesiskuma nodrošināšanā, lai pieņemtu „pareizos” lēmumus valsts pārvaldes vietā. Taču šādu tiesību apzināta atstāšana tiesām rada tiesnešu valsts izveidošanās risku, kas savā ziņā arī ir viens no demokrātiskas tiesiskas valsts apdraudējumiem[ 18 ]. Tiesnešu valsts piedāvā alternatīvu demokrātiskajiem procesiem, kad sabiedrībai svarīgus un sensitīvus jautājumus galīgi izlemj nevis sabiedrība vai politiskās institūcijas, bet gan tiesas. Demokrātiskās diskusijas un lēmuma pieņemšana ar balsu vairākumu, respektējot arī mazākuma tiesības, tiek aizstāta ar juristu tiesiskuma izpratni.
Tiesnešu uzdevums patiešām ir valsts konstitūcijas un demokrātijas aizsardzība, tostarp nodrošinot personas pamattiesību īstenošanu pat pretēji likumdevēja vai valsts pārvaldes viedoklim[ 19 ]. Tiesnešu lomas maiņu sabiedrībā noteica totalitāro režīmu pieredze XX gadsimtā. Pagājušā gadsimta sākumā dominēja tiesību pozitīvisms, kas balstījās pārliecībā, ka tauta un tās ievēlētie priekšstāvji nerīkosies pretēji tiesiskuma un cilvēktiesību prasībām. Tiesību vēsturē šo periodu ierasts apzīmēt ar jēdzienu „konstitucionālais romantisms”[ 20 ]. Šāda noskaņojuma ietekmē netika pieļauta doma, ka demokrātiska republika varētu tikt likvidēta vai tautas ievēlētie priekšstāvji varētu pieņemt likumus, kas nonāktu pretrunā personas pamattiesībām. Tāpat netika domāts par mehānismiem, kādā veidā varētu aizsargāt konstitucionālo iekārtu pret likumdevēja vai izpildvaras patvaļu.
Taču totalitārie režīmi Eiropā, kas bieži vien izveidojās demokrātiskos procesos un baudīja noteiktas sabiedrības daļas atbalstu, pierādīja, ka nepieciešams meklēt jaunus risinājumus. Vācu tiesību filosofs Gustavs Radbruhs iezīmēja demokrātiskas tiesiskas valsts pārveidošanos, akcentējot dabisko tiesību pārākumu un juristu pienākumu kontrolēt politisko institūciju darbību[ 21 ]. Taču kontroles funkciju uzticēšana tiesām nenozīmē, ka visus lēmumus valstī pieņem tiesneši. Primāri sabiedrībai un tās politiskajiem priekšstāvjiem ir jāizlemj aktuālie jautājumi.
Draudzības dienu gājiena aizliegums lielā mērā parādīja Latvijas sabiedrībā pastāvošo tendenci izvairīties no strīdīgu jautājumu izlemšanas sabiedrības diskusijās, politiskā vai administratīvā procesa ietvaros, apliecinot uzticību tiesnešu spējai rast pareizo atbildi.
Likumdevēja un izpildvaras „kautrīgums” un izvairīšanās lemt par sensitīviem jautājumiem, atstājot jautājumu tiesas ieskatam, rada risku tiesai pārvērsties par dominējošo lēmumu pieņēmēju sabiedrībā[ 22 ]. Šādu režīmu jau aicinājis ieviest Platons, uzskatot, ka ideālai valstij nepieciešams pārvalstisks orgāns — Nakts sapulce, kas kā enkurs izglābs valstī visu lietderīgo un vajadzīgo[ 23 ]. Tomēr demokrātiska tiesiska valsts līdzās tiesnešu kontroles tiesībām paredz arī tiesnešu varas ierobežojumus un sabiedrības tiesības ilgstoši diskutēt un meklēt risinājumus pretrunīgiem jautājumiem. Tādēļ var saskatīt bīstamību apstāklī, ka tikai tiesās sabiedrība saskata vienīgo pareizo lēmuma pieņēmēju. Atsevišķos jautājumos, iespējams, tas ļauj sasniegt mērķi un nodrošināt tiesiskumu, taču tas nerisina citas problēmas. Tiesnešu lēmumu aizsegā paliek sabiedrības nespēja panākt kompromisus strīdīgos jautājumos un savstarpējo toleranci. Tāpat arī tiek veicināta likumdevēja un izpildvaras izvairīšanās no strīdīgiem un pretrunīgi vērtētiem jautājumiem.
Demokrātiska tiesiska valsts balstās uz diviem pīlāriem — demokrātiju un tiesiskumu. Pulcēšanās brīvības īstenošanas prakse parāda, ka ar tiesiskumu pīlāru, kuru nodrošina tiesneši, vairāk vai mazāk viss ir kārtībā. Savukārt demokrātijas pīlārs, kas ir pilsoniskās sabiedrības un politisko institūciju atbildības ziņā, būtiski pieklibo. Tiesneši var izlemt gandrīz neierobežotu jautājumu skaitu, taču tiesneši nespēj nodrošināt sabiedrībā toleranci, savstarpēju cieņu un iecietību, kā arī respektu pret atšķirīgiem viedokļiem.
Aizliegt var. Bet tas precīzi jāpamato