Foto: G. Dieziņš © AFI
Ja minoritāšu konvencijā noteiktās tiesības attiecinātu tikai uz LR pilsoņiem, būtu interesanti vērot, kā ierēdņi prasītu apmeklētājiem pasi, lai noskaidrotu, vai valsts valodā slikti runājoša kundzīte var izmantot minoritāšu tiesības.
Ik pa brīdim dažādos cilvēktiesību forumos tiek spriests par minoritātes (šajā rakstā ‘minoritāti’ un ‘mazākumtautību’ lietoju kā sinonīmus) definīcijām un minoritāšu tiesību piemērošanu. Domas ir dažādas gan akadēmiskajā vidē, gan politiķu viedokļos, preses publikācijās. Ne Latvijas likumdošanā, ne starptautiskajos cilvēktiesību instrumentos un dokumentos nav dota viena vispārēji pieņemta nacionālās minoritātes definīcija. Tomēr lielākajai daļai piedāvāto definīciju ir kopīgas iezīmes. Apvienojot nacionālo un starptautisko praksi, var diezgan precīzi iegūt nepieciešamos definīcijas elementus. Šīs nacionālo minoritāšu definīcijas sastāvdaļas ir objektīvās pazīmes – skaitliskais lielums un ilglaicīga uzturēšanās attiecīgajā teritorijā, kā arī subjektīva pazīme – pašidentificēšanās[1].
Objektīvās pazīmes attiecas uz grupas pārstāvju savstarpējām saiknēm, kas izriet no viņu nacionālās vai etniskās izcelsmes, kultūras, valodas un reliģijas. Subjektīvajam elementam ir divas daļas – indivīda apziņa par piederību mazākumgrupai un tas, vai grupa pieņem indivīdu kā savu locekli. Atsauce uz grupas lielumu ietverta definīcijā, jo no jēdziena būtības izriet, ka mazākumgrupai jābūt mazākai par pusi no valsts iedzīvotāju kopskaita. Valdības piekrišana vai nepiekrišana mazākumgrupas eksistences faktam nav būtiska, ja grupa atbilst visiem definīcijas elementiem. Grupu apzīmēšana ar citiem nosaukumiem (līdzās dzīvojošās tautības, ārvalstnieki u.c.) nav pietiekams iemesls, lai liegtu tām mazākumgrupu tiesības uz aizsardzību[2].
Ir divas dominējošas pieejas minoritāšu jēdziena definēšanai – juridiskā un politiskā. Tieši juridisko pieeju galvenokārt izmanto nacionālā līmenī un to parasti raksturo atsaukšanās uz pilsonības institūtu. Šajā gadījumā priekšstats par minoritātēm ir saistīts ar priekšstatu par t.s. nācijvalsti, kas pirmkārt un galvenokārt aizstāv savus pilsoņus. Līdz ar to zinātnieki nacionālās minoritātes definīciju attiecina uz valsts pilsoņu grupu, nevis lieto to plašākā nozīmē[3]. Juridiskā pieeja nodrošina, ka tikai pilsoņu lokam piederošie minoritātes pārstāvji ir tiesīgi pretendēt un saņemt specifiskas, valsts aizsargātas tiesības. Tieši šo juridisko pieeju valstis izmanto visbiežāk, apelējot pie valsts interesēm un drošības, kā arī sabiedrības integritātes.[4]
Pilsonības jēdziena izmantošanas veids rada galveno atšķirību starp politisko un juridisko pieeju, un tā galvenokārt izpaužas indivīdu skaitā, kuriem starptautiskie un nacionālie likumi ļauj pretendēt uz noteiktām tiesībām. Ir svarīgi norādīt, ka objektīvs skaitliskais faktors var radīt atšķirīgas minoritāšu definīcijas. Nebūs grūtības ar grupas identificēšanu un tiesību noteikšanu, ja pie minoritātes piederošo peronu skaits de facto sakrīt ar personu skaitu, kas de jure tiek atzītas kā minoritātes locekļi vai kam ir konkrētās valsts pilsonība. Toties, ja šīs attiecības ir neproporcionālas un pilsoņu skaits grupā ir būtiski zemāks par grupas locekļu kopskaitu, minoritātes jēdziena izpratnes robežas var būt visai plašas. Juridiski vieglākais ceļš – par minoritāti uzskatīt tikai valsts pilsoņus, pārējai grupas daļai liedzot vai ierobežojot specifiskās tiesības[5] – var radīt destabilizējoši politiskas sekas.
Viens no atzītākajiem minoritāšu tiesību ekspertiem P.Tornberijs (P.Thornberry) par minoritāti uzskata iedzīvotāju grupu, kas ir skaitliski mazāka par pārējiem valsts iedzīvotājiem, nav dominējošā pozīcijā, kuras pārstāvjiem ir šīs valsts piederība, bet tiem piemīt tādas etniskās, reliģiskās vai lingvistiskās īpatnības, kuras atšķiras no pārējiem iedzīvotājiem un kuras parāda, kaut arī tikai iekšēju, bet tomēr grupas solidaritātes izjūtu, kas vērsta uz viņu kultūras, tradīciju, reliģijas un valodas saglabāšanu[6]. Minoritāšu tiesību eksperta Ž.Dešenē (J.Deschenes) ANO sagatavotajā ziņojumā šī grupa tika identificēta kā valsts pilsoņi. No ziņojuma izriet, ka bēgļi, nepilsoņi, ekonomiskie migranti, sezonas strādnieki un neilgi valstī iebraukušie cittautieši ārvalstnieki nav pieskaitāmi minoritātēm, viņu tiesības reglamentē citi starptautiskie dokumenti.
1972.gadā ANO Cilvēktiesību apakškomisija diskriminācijas novēršanai un minoritāšu aizsardzībai akceptēja cita cilvēktiesību eksperta F.Kapotorti (F.Capotorti) ziņojumu, kurā par minoritātēm atzina tikai pilsoņu cittautiešu kopumus, ja tiem bija stabilas, no vairākuma atšķirīgas etniskas, reliģiskas un valodas tradīcijas un iezīmes un ja tie apvienoja pietiekami lielu personu skaitu, lai nodrošinātu šo tradīciju un iezīmju saglabāšanu. Pārsvaru guva uzskats, ka minoritāte apvieno cilvēkus, kuriem dzimtene ir mītnes valstī, nevis kādā ārvalstī. Jāatzīst, ka F.Kapotorti definīcija līdz šim Eiropā tikusi izmantota visplašāk, lai arī šādu pieeju var uzskatīt par novecojušu, jo ir skaidrs, ka tā nenodrošina reālu minoritāšu problēmu risinājumu.
1989.gadā Nīderlandē publicētā īpašā ziņojumā, kas apkopoja visus viedokļus par minoritāšu definīciju, autors O.Andrišeks (O.Andrysek) nonāca pie šādas definīcijas: “minoritāti veido personu grupa, kura no pārējiem iedzīvotājiem atšķiras ar etniskām, reliģiskām, lingvistiskām pazīmēm, kultūras saitēm, skaitliski ir mazāka un nedominējošā situācijā un kura izrāda vēlēšanos, kaut arī netiešu, saglabāt un attīstīt sava dzīves veida īpatnības”[7]. Ziņojumā nav norādīts, vai definīcija ir jāattiecina tikai uz valsts pilsoņiem vai visām personām, kuras raksturo definīcijā norādītās pazīmes.
Eiropas padomes (EP) Parlamentārā asambleja 1993.gada 1.februārī Strasbūrā nobalsoja par 1950.gada 4.novembrī pieņemtās Eiropas Cilvēktiesību konvencijas papildprotokola projektu, kas atzina par minoritātēm tikai pastāvīgi mītnes zemē dzīvojošos pilsoņus, kam ir ciešas un ilgstošas saiknes ar mītnes valsti. Taču EP valstu vadītāju apspriede Vīnē 1993.gada oktobrī to neatbalstīja principiālu domstarpību dēļ – Francija uzskatīja, ka pilsoņi ir vienotas tautas kopums un nevar veidot minoritātes, savukārt Vācija par minoritātēm atzina tikai valstī ilgstoši dzīvojošus cittautiešus pilsoņus. Tika nolemts – kamēr nav atrasta visām valstīm pieņemama formula, katra valsts pati izlems, ko tiesiskā nozīmē uzskatīt par nacionālo jeb etnisko minoritāti savā teritorijā[8].
Arī EP Vispārējā nacionālo minoritāšu aizsardzības konvencija dod iespēju katrai dalībvalstij pašai noteikt personu loku, ko tā atzīst par konvencijas subjektiem. 2002.gada 29.jūlijā šo konvenciju bija ratificējušas kopā 35 Eiropas padomes dalībvalstis. Vēl septiņas valstis to ir parakstījušas, taču nav ratificējušas – Beļģija, Gruzija, Grieķija, Islande, Luksemburga, Nīderlande un arī Latvija, kuras valdība konvenciju parakstīja 1995.gada 11.maijā. Konvenciju nav ne parakstījušas, ne ratificējušas tikai trīs valstis – Andora, Francija un Turcija. Sešpadsmit valstis ir izdarījušas deklarācijas vai rezervācijas. Piemēram, Zviedrija un Vācija ir skaidri norādījušas, kuras etniskās grupas tiek uzskatītas par minoritātēm. Igaunija un Polija konvencijā minētās tiesības attiecina tikai uz saviem pilsoņiem.
Latvijā nevienā oficiālā dokumentā minoritāte pagaidām nav definēta. Pirms pāris gadiem ekspertu darba grupa (ar šī raksta autora līdzdalību) izstrādāja likuma “Par minoritāšu tiesībām” projektu un vienojās, ka minoritāte tiek definēta kā LR pilsoņi un nepilsoņi Latvijas teritorijā, kurus vieno kopīga kultūra, valoda vai reliģija, kuri apzinās savas kultūras identitātes īpatnības un vēlās tās saglabāt un attīstīt, ja to skaits ir mazāks nekā puse no kopējā iedzīvotāju skaita valstī. Jauna minoritāšu tiesību likumprojekta saturs ir atsevišķas diskusijas vērts, tādēļ par to šajā rakstā nerunāšu, vien piebilstot, ka darbs pie likumprojekta savulaik apsīka galvenokārt formālu iemeslu dēļ.
Ja Latvijas valdība politisku un finansiālu iemeslu dēļ nav gatava uzņemties EP konvencijā noteikto atbildību par minoritātēm, tad nacionālo likumdošanu tomēr būtu iespējams sakārtot. Minoritātēm ieguvums būtu tāds, ka tiktu izveidots valsts un minoritāšu dialoga mehānisms, savukārt valstij parādītos konkrēts sarunu partneris, kurš atbildīgi sagatavotu savas minoritātes viedokli. Minētās konvencijas ratificēšana tikai ratificēšanas dēļ nedos nekādu labumu ne valstij, ne minoritātēm. Pat, ja konvencijā noteiktās tiesības tiktu attiecinātas uz LR pilsoņiem, būtu interesanti vērot, kā pašvaldībā vai valsts iestādē ierēdņi prasītu apmeklētājiem uzrādīt pasi, lai pārliecinātos, vai valsts valodā slikti runājošā kundzīte var izmantot nacionālajos un starptautiskajos tiesību aktos nostiprinātās tiesības.
Neatkarīgi no definīcijas, lieta turpina eksistēt. Ja nav iespējams pieņemt līdzsvarotu definīciju, tad labāk minoritāti Latvijā nedefinēt vispār, jo tas personai, kas de facto pieder minoritātei, vismaz dod iespēju izmantot Satversmē noteiktās tiesības un interpretēt tās sev labvēlīgi. Savukārt valstij joprojām ir iespēja pieņemt līdzsvarotu un mūsdienīgu minoritāšu tiesību likumdošanu un izdarīt to pirms Latvija ārpolitisku iemeslu dēļ ir spiesta ratificēt Vispārējo nacionālo minoritāšu aizsardzības konvenciju.
___________________
[1] G.Alfredsons, Mazākumtiesības: starptautiskie standarti un uzraudzības procedūras, Cilvēktiesību žurnāls, 7/8, 1998., 14.lpp.
[2] Turpat, 15.lpp., skatīt 5.2.punktu ANO Cilvēktiesību komitejas Vispārējā komentārā Nr.23.
[3] G.Challiand, Minority Peoples In the Age of Nation-States, 1989, 6-7.lpp.
[4] Turpat, 7.lpp.
[5] Pastāvīgā starptautiskā tiesa , 1928.gada 26.aprīļa skaidrojošais viedoklis Nr.12, Tiesas publikāciju A sērija, Nr.15.
[6] P.Thornberry, The UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities: Background, Analyses and Observations, Occasional Paper, London, 1993, 7.lpp.
[7] Oldrihs Andrišeks (Oldrich Andrysek), Ziņojums par minoritāšu definīciju (Report on the Definition of Minorities), SIM Special No. 8, 1989, 60.lpp.
[8] L.Dribins, Eiropas valstu minoritāšu tiesības, Rīga, 1998, 6.-7.lpp.