Foto: G. Dieziņš © AFI
Kādas kļūdas un atkārtošanas vērtus piemērus par ES strukturālo fondu izmantošanu rāda tagadējās ES dalībvalstīs? Grieķijas un Portugāles pieredze liecina, ka vislielākā kļūda ir izturēties pret šo naudu kā brīvpusdienām, savukārt Īrija pratusi panākt ilglaicīgu pozitīvo efektu, attīstot cilvēkresursus.
Strukturālo fondu programma ir viens no Eiropas Savienības lielajiem trumpjiem un Eiropas solidaritātes principa iemiesojums. Tā nav filantropija – no ES strukturālo fondu un kohēziju programmām iegūst visi dalībnieki. Bagātākās valstis iedod naudu mazāk attīstītajām, mudinot tajās ātrāku ekonomisko attīstību un padarot par sev atraktīvākiem tirgiem. Turklāt tiek nodrošināta augstāka stabilitāte kopējā tirgū.
Viens no veiksmīgākajiem piemēriem, kas ilustrē ES fondu darbības principu, ir Īrija – viena no lielākajām ES fondu saņēmējām, kura kādreiz bija nabadzīga ES valsts, bet tagad tās attīstības līmenis pārsniedz ES vidējo. ES fondi noteikti ir nospēlējuši savu lomu šajā procesā. Tomēr ir skaidri redzama liela starpība vislielāko fondu saņēmējvalstu ekonomiskajā izaugsmē – piemērām, Grieķijas attīstības līmenis neapstiprina cerības, kas tika liktas uz ES fondu pozitīvo lomu.
Tas liek domāt, ka šķietami par brīvu ienākošā nauda automātiski nenodrošina ātrāku ekonomisko izaugsmi. Turklāt izturēšanās pret šiem fondiem, kā pret brīvpusdienām ir vislielākā iespējamā kļūda.
Pēc amatpersonu un ekonomistu vērtējumiem tieši šāda attieksme ir vainojama zemajai fondu efektivitātei Grieķijā un Portugālē. Tas izpaužas gadījumos, kad valsts tērē ierobežotos budžeta līdzekļus, lai sniegtu līdzfinansējumu un nezaudētu “brīvo” ES naudu pat tādos projektos, kuru vērtība nav skaidra. Tas var arī izpausties pārmērīgi lielās subsīdijās privātajam sektoram. Žurnāls The Economist[1] atsaucas uz kādas Grieķijas amatpersonas teikto, ka šāda pieeja rada situāciju, kad “jebkurš, kas strādā parastajā biznesā, tiek uzskatīts par muļķi, jo daudz vieglāk ir uztaisīt projektu un piesaistīt ES fondus”.
Tātad, pirmais nosacījums efektīvai ES fondu izmantošanai ir izturēšanās pret šiem fondiem kā pret valsts budžeta līdzekļiem. Jāīsteno tikai tādi projekti, ko valsts būtu realizējusi pat bez ES naudas (tiesa gan, varbūt lēnāk vai vēlāk).
ES fondiem, līdzīgi kā jebkura veida subsīdijām, ir divi mērķi – pirmkārt, palielināt ekonomikas efektivitāti un otrkārt, uzlabot sociālo labklājību mazāk veiksmīgajos reģionos. Kā šie mērķi tiek sasniegti? Ar ES fondu palīdzību sasniedzamos efektus var sadalīt divās plašās grupās – pieprasījuma un piedāvājuma efektos.
Pieprasījuma efekti parādās automātiski līdz ar ES fondu ienākšanu. Ja subsīdijas tiek maksātas privātajam sektoram, tie izpaužas kā uzņēmēju izmaksu samazināšanās. Tapāt, realizējot lielus infrastruktūras projektus ar ES fondu līdzekļiem, automātiski pieaug pieprasījums pēc būvniecības nozares pakalpojumiem. Bet šiem efektiem ir viena raksturīga pazīme – tie izzūd, līdzko beidzas ES fondu ieguldījums.
ES fondu mērķis ir radīt cita veida efektus – tā saucamos piedāvājuma efektus. Citiem vārdiem, ES nauda jāizmanto tā, lai uzlabotos darbaspēka kvalifikācija, produktivitāte un infrastruktūra ar mērķi palielināt kopējo ekonomisko produktivitāti un ienesīgumu. Šādas izmaiņas ir ilgstošas un ļauj ekonomikai attīstīties ātrāk arī nākotnē bez papildus subsīdiju ietekmes. Ir aprēķināts, ka ES fondu kopējais efekts uz Īrijas ekonomiku 1999. gadā bija 2,7 līdz 3,5%[2]. No šī efekta tiešais pieprasījuma efekts sastāda 1,9%. Tas nozīmē, ka netiešais piedāvājuma efekts ir gandrīz tikpat liels kā tiešais efekts un piedevām tās saglabājas arī nākamajos gados.
ES fondu iedarbīguma vērtējumi[3] rāda, ka jau šis analītiskais darbs, kas ir daļa no pašām ES fondu programmām un tiek ieguldīts īstenoto projektu vērtēšanā un ES fondu iedarbīguma analīzē, pozitīvi ietekmē vietējo sabiedriskās politikas procesu – palielina iespējas veikt uzskaiti un attīsta vērtējumu metodoloģisko arsenālu.
Īrija izteikti atšķīrās no Grieķijas, Spānijas un Portugāles savā prioritāšu noteikšanā, izmantojot ES fondus. Ievērojama ES naudas daļa – aptuveni trešā daļa – Īrijā tika virzīta cilvēkresursu attīstīšanas projektiem. Citās valstīs šai prioritātei tika izdalīts mazāk par ceturtdaļu no ES fondiem, tā vietā izceļot investīcijas fiziskajā infrastruktūrā.
Tātad, viena mācība no Īrijas piemēra ir augsta uz cilvēkresursiem virzīto investīciju efektivitāte, īpaši mērķēta uz cilvēkiem ar zemu kvalifikāciju līmeni, jo šīm investīcijām ir raksturīgi vairāki ilgstoši piedāvājuma efekti. Pirmkārt, augstāka produktivitāte, kas izriet no labākas izglītības kvalitātes vai augstāka izglītības līmeņa. Otrkārt, Īrijā bija novērojams augsts bezdarba līmenis nekvalificētu cilvēku vidū. Palielinot šo cilvēku kvalifikāciju, tika samazināts bezdarbs, atbrīvojot valsts budžeta līdzekļus un palielinot ekonomikas produktivitāti. Treškārt, tika palielināta sieviešu nodarbinātība, paceļot kvalifikācijas līmeni jaunu sieviešu vidū. Piedevām, Īrijā bija vērojama tendence, kad pieprasījums pēc kvalificēta darba spēka auga ātrāk par piedāvājumu, pat palielinot sociālo atdevi no investīcijām cilvēkresursos.
Investīcijām infrastruktūrā var būt ļoti augsta atdeve nākotnē, bet tām piemīt arī augstāka nenoteiktība. Tām jābūt ļoti cieši saistītām ar privātā sektora vajadzībām, citādi tās var ierobežotai cilvēku grupai padarīt patīkamāku dzīvošanu konkrētajā valstī, bet neietekmēt ekonomikas efektivitāti. Īrijas piemērs brīdina pret ES fondu izmantošanu tādiem rentabliem projektiem, kuros investīcijas tiek atmaksātas ar naudas plūsmu no īstenotā projekta, iesakot koncentrēties uz projektiem, kuri sniedz efektivitātes ieguvumus privātām sektoram, taču netiek finansēti ar privātiem līdzekļiem. Ekonomisti šādas situācijas, kas rodas gadījumos, ja projektā ir vairāki ieguvēji, kuri tomēr nevar projektu realizēt kopā augsto koordinācijas izmaksu dēļ, sauc par tirgus nepilnības problēmu.[4] To var ilustrēt ar piemēru par bākām – privātie investori neinvestēs bākās, jo nav iespējams iekasēt naudu no kuģiem, kuri atrodas tālu no krastiem, kaut gan bākas noteikti ir vajadzīgas un kuģi par tiem būtu gatavi maksāt. Šādā situācijā valsts varētu iejaukties un piedalīties projekta finansēšanā.
Tiešajām subsīdijām privātajam sektoram Īrijas gadījumā tika piešķirta zema prioritāte. Kāpēc? Tās praktiski nesniedz nekādus ilgstošus piedāvājuma efektus, bet ir bīstamas, jo sajauc ekonomiskās prioritātes. Gadījumos, kad tās tomēr tiek izmantotas, tām nevajadzētu būt diskriminējošām (atbalsts kādai konkrētai nozarei), bet horizontālām – risinot problēmas, kas kopīgas vairākām nozarēm gadījumos, kad tirgus pats nevar šīs problēmas noregulēt. Te atkal ir runa par iepriekš minēto tirgus nepilnības problēmu. Piemērām, tirgus ekonomika parasti nepiedāvā kredītus izglītībai un maziem uzņēmumiem pieprasītajā apjomā. Tāpēc šādā situācija valsts iejaukšanās, pārņemot daļu no riska, var būt pamatota. Protams, nav viegli noteikt, vai tiešām mazo uzņēmumu finansējuma līmenis ir pārāk zems vai vienkārši trūkst kvalitatīvie projekti.
Debates par ES fondu lomu ekonomiskās efektivitātes palielināšanā turpinās. Nesens pētījum[5] dokumentē pozitīvo ES fondu ietekmi uz high-tech industriju koncentrāciju ES fondu saņēmēju valstīs. Tajā pat laikā šajās valstīs nav vērojama pietiekama kvalificēta darba spēka koncentrācija, kas ir viens no priekšnoteikumiem high-tech industrijas veiksmīgai attīstībai. Vienīgais izņēmums – Īrijai ir izdevies savienot ES pozitīvo ietekmi uz industrijas koncentrāciju ar tai nepieciešamo resursu attīstību.
No Īrijas pieredzes var secināt, ka atmaksājas investīcijas tajās jomās, kurās var sasniegt vislielākos piedāvājuma efektus. Plašie ilgstošie efekti ir raksturīgi investīcijām cilvēkresursos – augstāka darba spēka kvalifikācija visos līmeņos palielina produktivitāti visās nozarēs, kā eksistējošās, tā arī jaunās, ieskaitot Latvijā karotās augstāko tehnoloģiju nozares.
ES strukturālo fondu sadalījums pa apakšprogrammām Īrijā
Avots: ESRI (1997) The Single Market Review: Aggregate and Regional Impact – The cases of Greece, Spain, Ireland and Portugal, London[6]
_______________
[1] Drowning in a sea of structural funds? The Economist, 27 March 2003
[2] Barry F., Bradley J. and Hannan A. (2001), The Single Market, The Structural Funds and Ireland’s Recent Economic Growth
[3] Apskats ar atsauksmēm uz ES fondu izmantošanas efektivitātes vērtējumiem, Fitz Geral J. D. (1998) An Irish Perspective on the Structural Funds, European Planning Studies, 1998, Vol.6, Issue 6.
[4] Market failure, incomplete markets (angļ)
[5] Midelfart-Kanrvih K. H. and Overman H. G. (2002) Delocation and European Integration. Is Structural Spending Justified?, Economic Policy, October 2002.
[6] quoted in Barry F., Bradley J. and Hannan A. (2001), The Single Market, The Structural Funds and Ireland’s Recent Economic Growth