Raksts

Ierosinājumi krīzes noturīgai valsts pārvaldībai


Datums:
26. oktobr, 2022


Autori

Ivo Rollis


Autors: Ivo Rollis, BAFF pētniecības programmas viespētnieks Pitsburgas Universitātē

 

Izdzirdot Latvijas politiķus pieminam “kara istabu” kā efektīvu lēmumu pieņemšanas metodi krīzes apstākļos, pirmajā mirklī neviļus rodas asociācija ar režisora Eldara Rjazanova 1979. gadā uzņemto traģikomēdiju “Garāža”.[1] Filmas stāsta varoņi tiek ieslēgti kopīgā telpā kamēr, izmantojot visdažādāko argumentāciju tiek pieņemts “pareizais” krīzes lēmums par četru lieko garāžu kooperatīva biedru tiesību ierobežošanu uz uzbūvei plānotajām kooperatīvajām garāžām. Bet šis nav stāsts par lēmumu pieņemšanu zinātnieku kooperatīvo garāžu jautājumā, bet gan ilgtspējīgas un krīzes noturīgas valsts attīstību un tās turpmāku vadības organizāciju, kuru atsevišķi 14. Saeimā iekļuvušie un valdību potenciāli veidojošie politiskie spēki uzlūko tieši caur krīzes vadības prizmu un privātā sektora uzņēmumu vadības labās prakses izmantošanu arī valdības darbā. “Kara istaba” ar politiķu un profesionāļu “ieslēgšanu” kopīgā telpā līdz galīga lēmuma pieņemšanai tiek piedāvāts kā viens no potenciāli efektīvākajiem krīzes vadības un valsts attīstības vadības risinājuma instrumentiem. Kādi faktori būtu jāņem vērā pieņemot lēmumu par atbilstošāko pieeju dotajā situācijā?

 

Globālās attīstības tendences un COVID-19 krīzes mācību stundas

 

Globālie ilgtspējīgas attīstības un krīzes noturībspējas (crisis resilience) izaicinājumi, kontekstā ar COVID–19 pandēmijas sekām un autoritārisma un populisma attīstības tendencēm, ir kļuvuši par aktuāliem jautājumiem arī demokrātisko valstu politikas veidotājiem visā pasaulē. Acīmredzamāks ir kļuvis pieprasījums pēc izlēmīgas izpildvaras, kas ir gatava operatīvi pārvarēt krīzes, spēj risināt kompleksākas pārnozaru politiku problēmas, plānot un modelēt attīstības procesus un rīcībpolitiku izstrādē vairāk balstoties uz pierādījumiem un zinātni. Grūtības, ar kurām daudzām valstīm nācās saskarties pandēmijas laikā, ir iezīmējuši pieprasījumu pēc elastīgākas un mazāk normatīvas valsts pārvaldes, kura ir spējīga savlaicīgi reaģēt un adaptēties mainīgajiem sociālajiem un ekonomiskajiem apstākļiem, kā arī veikt koordinētākas un saskaņotākas darbības, pārmaiņu procesos efektīvāk iekļaujot un deleģējot atbildību vietējās varas, uzņēmēju un sabiedrības interešu organizāciju un kopienu pārstāvjiem. Pieaug loma tādām valsts pārvaldes funkcijām kā stratēģiskai analīzei, spējai prognozēt (foresight) attīstību, valsts pārvaldes krīzes noturībspējas stiprināšanai, operatīvi un kvalitatīvi iedzīvotājiem nodrošinot nepieciešamos publiskos pakalpojumus. Savukārt, rīcībpolitiku izstrādē iezīmējas inovatīvāku un adaptīvāku pieeju ieviešana un integrētākas, digitālākas un pierādījumos pamatotu un datu ietilpīgu sistēmu izmantošana.

OECD (2022)[2] dalībvalstu izvērtējumā par COVID-19 pandēmijas krīzes vadības pieredzi norāda uz daudzām mācību stundām, kur, domājot par potenciālajām dažāda rakstura krīzēm nākotnē, būtu jāvērš uzmanība: (1) lielākajā daļā valstu ieguldījumi krīzes risku prognozēšanas spēju stiprināšanā un potenciālai ietekmei visvairāk pakļautajās nozarēs bija nepietiekami, lai nodrošinātu pienācīgu sagatavotību pandēmijai; (2) valsts pārvaldes institūciju sadarbībai ir nepieciešama augstākās politiskās un administratīvās vadības tiešs atbalsts un izvirzītajiem uzdevumiem atbilstoši pielāgotas ​​pārvaldes struktūras ar precīzi noteiktiem atbildības mandātiem; (3) efektīvai krīzes vadībai ir nepieciešami iepriekš izveidoti iekšējie komunikācijas un informācijas apmaiņas kanāli, kas var izrādīties sarežģīts uzdevums dažādu valdības un valsts pārvaldes līmeņu starpā; (4) zinātniskās padomdevēju struktūras sniedza vērtīgus pierādījumus, lai nodrošinātu informētu lēmumu pieņemšanu sarežģītas krīzes laikā, taču valdības varēja paļauties uz daudzveidīgākiem ekspertīzes avotiem; (5) lai veicinātu uzticēšanos, ir vajadzīga mērķtiecīgāka, informētāka un saskaņotāka valdības informācijas apmaiņa ar sabiedrību. bet (6) valdībām būtu vairāk jāiesaista pilsoniskā sabiedrība, privātā sektora un vietējā līmeņa pārvalde, lai palielinātu lēmumu pieņemšanas pārredzamību un veicinātu krīzes pārvarēšanas pasākumu īstenošanu. Arī Pitsburgas Universitātes Politikas zinātņu fakultātes Maurīsa Falka profesors. Savukārt, Gajs PĪTERS (Guy B. Peters) intervijā LV portālam[3] norāda, ka šobrīd daudz vairāk tiek novērtēts, cik pārvaldes problēmas ir savstarpēji saistītas kā, piemēram, Covid-19, kas primāri bija veselības problēma, bet ietekmēja arī ekonomiku, izglītību, transportu. Tāpat viņš iezīmē, ka krīze ietekmē visu sabiedrību un visus valsts pārvaldes līmeņus, kuriem ir jāiemācās labāk modulēt savu atbildes rīcību uz pieaugošajiem izaicinājumiem un nestabilitāti. Savlaicīgi jāplāno valdības rīcība un nepieciešamās spējas krīzes pārvarēšanai. Jāizdara secinājumi no iepriekšējām krīzēm, pārvalde ir jāveido elastīgāka, spējīga piemēroties pārmaiņām. Tam nepieciešams būtu arī spēcīgs valdības centrs, lai valdības rīcībpolitikas būtu saskaņotākas, labāk koordinētas, stratēģiskākas. Ne tik daudz būtu jāfokusējas uz valdības centra izpildes kontroles funkcijām, bet drīzāk spēju uzraudzīt valsts pārvaldē notiekošos procesus, piedāvāt kvalitatīvu analīzi, izstrādājot rīcībpolitikas priekšlikumus valdības vadītājam un visai valdībai.

 

Latvijas situācija

 

Latvija Covid-19 pandēmiju sasniedza ar vienu no OECD valstīs zemākajiem sabiedrības uzticības rādītājiem valdībai un politiskajām partijām[4], kā arī zemākajiem pierādījumos balstītu instrumentu kvalitatīvas ekspertīzes izmantošanu rīcībpolitikas veidošanā un ieviešanā.[5] Tos, neraugoties uz valdības apņēmīgajiem centieniem navigēt valsts attīstību sarežģītajos politiskajos, ekonomiskajos un starptautiskās drošības apstākļos, Covid-19 krīzes laikā papildināja arī dažkārt nepārliecinoši argumentētu, politizētu un sasteigtu svarīgu valdības lēmumu pieņemšana un šī procesa necaurspīdīgs, sabiedrībai grūti komunicējams lēmumu pieņemšanas process, radot jautājumu arī par valdības krīžu noturīgas ilgtermiņa attīstības perspektīvas redzējumu. Līdzās COVID-19 krīzes ietekmei, globālajai un reģionālajai drošības situācijai Krievijas – Ukrainas karadarbības rezultātā priekšplānā šobrīd ir aktuāla arī virkne citu risināmu jautājumu kā enerģētiskās politikas vīzija un ar to saistītā enerģētiskā drošība un neatkarība, energoresursu cenu stabilizācija un energoefektivitātes uzlabošana, ilgtspējas politikas definēšana un tā vienota ieviešanas mehānisma izveide, ilgtspējīgas fiskālās politikas veidošana, reģionālās reformas pabeigšana un pakalpojumu pieejamības nodrošināšana iedzīvotājiem, u.c. Paralēli tam Latvija valsts pārvalde šobrīd veic darbu pie jauna publiskās pārvaldes modernizācijas plāna līdz 2030. gadam izstrādes. Pašreiz noformulētā vīzija ietver tādus labai pārvaldībai atbilstošus atslēgvārdus kā atvērta, gudra, efektīva pārvalde, inovatīva politikas plānošana, nepārtraukta sava darba uzlabošana, pierādījumos un datos balstīta lēmumu pieņemšana, progresu Nacionālā attīstības plāna īstenošanā u. c.  Esošā valdība ir arī ierosinājusi valdības centra institūciju (Valsts kancelejas un Pārresoru koordinācijas centra) reformu, kas jau ilgāku laiku gaida politisko lēmumu par optimālāko piedāvāto risinājumu. Abi procesi ir ārkārtīgi būtiski gan efektīvāka valdības un valsts pārvaldes ikdienas darba efektivitātes uzlabošanai, gan potenciālo krīžu noturībspējas stiprināšanai, kam, protams, būtiska ir arī jauno valdību potenciālo veidojošo politisko spēku pozīcija.

 

Politiskie uzstādījumi valsts pārvaldības attīstībai

 

Priekšvēlēšanu programmās potenciālās valdības partijas ir bijušas diezgan skopas attiecībā uz detalizētāku redzējumu par valsts pārvaldes attīstību un vēl mazāk par krīzes noturīgu valdības darba organizāciju. Piemēram, Jaunā VIENOTĪBA (JV) pauda apņēmību ieviest motivētu un efektīvu valsts un pašvaldību pārvaldību, strādājošu sabiedrības kopējam labumam un vienotas un efektīvas publiskās pārvaldes digitālo sistēmu, Nacionālā apvienība “Visu Latvijai!”-“Tēvzemei un Brīvībai/LNNK” pauda gatavību veicināt sabiedrības digitālo prasmju uzlabošanu un padarīt efektīvākus valsts sniegtos pakalpojumus, “PROGRESĪVIE” kā uzdevumu izvirzīja iedzīvināt labu pārvaldību valsts iestādēs un kapitālsabiedrībās, bet “APVIENOTAIS SARAKSTS – Latvijas Zaļā partija, Latvijas Reģionu Apvienība, Liepājas partija” (AS) iestājās par tālredzīgiem lēmumiem un efektīvu valsts pārvaldi, pašvaldību dialoga atjaunošanu ar valdību un līdzsvarotu attīstību visā valstī.

Apzinoties globālo situāciju un izaicinājumus nacionālajā līmenī, 14. Saeimā ievēlēto potenciālo valdības veidojošo politisko partiju retorikā parādās arī viedokļi gan par krīžu vadību, gan par valdības darba un lēmumu pieņemšanas optimizāciju, gan par valsts pārvaldes institūciju pārstrukturizāciju, gan arī rīcībpolitiku ieviešanas vadības procesa optimizāciju. Politiķi pauž domas par nepieciešamību lēmumus pieņemt ātrāk un efektīvāk, bet kā to panākt un kādas izmaiņas tur ieviest, vēl trūkst vienota viedokļa. Piemēram, AS politiķi uzskata, ka nepieciešama lielāka politisko amatpersonu atbildība, kā arī tiek piedāvātas izmaiņas valdības darba procedūrās un funkciju pārdalē, krīzes situācijām piedāvājot īpašu valdības darbības režīmu, vienkāršojot lēmumu pieņemšanas procedūras un sagaidot arī ātrāku un efektīvāku likumdevēja darbu. Tāpat tiek apsvērts rosināts, ka valdības vadītājam būtu vairāk jāizmanto savas faktiskās pilnvaras – vadīt un dot uzdevumus nozaru ministriem. Politiķi pauž arī viedokli, ka krīzes vadībai būtu jāveido sava veida “divu ātrumu valdība”, kurā valdības vadītājam pietuvinātai dažu ministriju pārstāvju grupai būtu jāuzņemas ātrāka un intensīvāka sadarbība nekā pārējai valdības daļai. Pēc lēmuma pieņemšanas valdības vadītājam būtu jāizdod rezolūcija, kas noteiktu, kura amatpersona vai ministrs ir konkrēti atbildīgs. Kā svarīgs krīzes vadības elements tiek uzlūkotas arī plašākas konsultācijas pirms lēmumu pieņemšanas, kā, piemēram, ekspertu, nozares profesionāļu un arodbiedrību pārstāvju uzklausīšana.[6]

 

“JV” partiju diskusijām piedāvājusi politiskās vadības un valsts pārvaldes infrastruktūras optimizāciju jomās, kurās līdz šim nav bijusi politiskā atbildība, piemēram, bērnu un digitālo jautājumu lietās, enerģētikā, kā arī saistībā ar “zaļo kursu”. Kamēr JV pieeju pamato ar iespēju panākt, lai nebūtu jomu bez politiskās atbildības un veidotu konsolidētāku valdības politiku, AP pauž skepsi par jaunu ministriju veidošanu. Piemēram, JV piedāvā potenciālajā valdībā izveidot klimata, vides un enerģētikas ministra krēslu, nodalot attiecīgās atbildības sfēras no Ekonomikas ministrijas (EM) un Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas (VARAM), Labklājības ministrijai (LM) nodod Nodarbinātības valsts aģentūru EM pārziņā, bet ar bērniem saistītos jautājumus rosināts nodot viena resora – LM – atbildībā.  Tāpat piedāvāts digitālos jautājumus koncentrēt vienā resorā, bet uz VARAM bāzes izveidot Reģionālās attīstības un digitālo lietu ministriju, tai uzticot arī pārējo ministriju pārziņā esošos digitālos jautājumus.[7]

 

To dzirdot varētu arī atgriezties 12 gadus senā pagātnē, kad 2008. gada pēckrīzes situācijā Latvijas Tirdzniecības un Rūpniecības Kameras (LRTK) ierosinājumus 2010. gadā pēc 10. Saeimas vēlēšanām tapušajai valdībai veikt interešu kopīgu konsolidāciju un no feodālas valsts pārvaldības sistēmas, kad katrai partijai ir savas ministrijas un katra ministrija skatās tikai no sava šaura loka, pāriet uz mūsdienīgu valsts pārvaldes sistēmu, kas sabiedrībai atnestu minētos labumus.[8] Tajā brīdī LRTK sniedza virkni ieteikumu, kas varētu būt joprojām aktuāli arī pašreizējā situācijā kad tiek domāts gan kā optimizēt nozares ministriju skaitu pēc prioritātēm apvienojot valsts pārvaldes funkciju kopas, gan kā stiprināt valdības vadītāja un valdības centra darbu kopumā. Kā vienu no būtiskākajām funkciju kopām bija saistīta ar infrastruktūru, kurā ietilptu enerģētika, telekomunikācijas, satiksme, ūdenssaimniecība un atkritumsaimniecība. Atsevišķi tika rosināts apvienot visu, kas saistīts ar attīstību, – uzņēmējdarbības vide, regulēšana, iekšējais tirgus, konkurence, patērētāju tiesības, uzņēmēju atbalsts, investīcijas, zemes politika, telpiskā plānošana, būvniecība. Šajā blokā par nepieciešamiem tik paredzēts iekļaut arī augstākā izglītība, zinātne, mūžizglītība, nodarbinātība un bezdarbs kā attīstības virziena funkcija. Atsevišķi apvienojamas tika rosinātas finanšu funkcijas – makroekonomiskā attīstība, valsts resursu pārvaldība, valsts kapitālsabiedrību finanšu uzraudzība. Vienā vietējo resursu līdzsvarotas attīstības funkciju blokā tika redzētas zemkopība, mežsaimniecība, zivsaimniecība, lauku attīstība, vides politika, dabas aizsardzība un pārtikas drošība. Vienotā izglītības un zinātnes funkciju blokā tika redzētas pirmsskolas, pamatskolas, vidusskolas izglītībai, jaunatnes politikai, sporta un kultūrpolitikai, veselīga dzīvesveida veicināšanai. Par atsevišķi apvienojamām tika saskatītas ar ģimeni, demogrāfiju un sociālo drošību saistītās funkcijas – bērnu un dzimstības, ģimenes politika, demogrāfijas un repatriācijas veicināšana, sociālā aizsardzība un pakalpojumi, pensijas, veselības aprūpe, veco ļaužu aprūpe, u. c.[9]

 

Kas jāņem vērā veidojot “krīzes noturīgas” ilgtspējīgu valsts attīstības rīcībpolitikas?

 

Hronisks “krīzes” vadības stāvoklis no valdības prasa reaģējošus, ātrus, mazāk izsvērtus un necaurspīdīgus lēmumus, kurš rada papildu izaicinājumus arī valsts pārvaldei. “Ātri krīzes lēmumi” riskē ar sadrumstalotu rīcībpolitiku izstrādi un ieviešanu, sasteigtu un šaurām institucionālām un korporatīvām interesēm pakārtotu publisko finanšu sadali un publisko iepirkumu norisi. Lai valsts neiedzīvotos šādā hroniskā “krīzes” attīstības režīmā, valdībai ir būtiski attīstīt spēju panākt vienprātību politiskā līmenī veidot sabiedrības sociālekonomiskajam labumam atbilstošas krīzes noturīgas ilgtspējīgas rīcībpolitikas ar pārnozaru skatījumu un to ieviešanas vadības mehānismus visos valsts pārvaldes līmeņos un mijiedarbībā ar vietējo varu un kopienu pārstāvjiem. Divi nozīmīgi atslēgas vārdi šeit ir interešu saskaņotība un koordinētība.[10] Lai arī koordinēta rīcībpolitika būtu uzskatāma par kvalitatīvu politikas veidošanas sastāvdaļu, politiskā ziņā tā atklāti bieži vien tomēr netiek uztverta kā pozitīvs ieguvums. Paradoksāli, bet politiskā līmenī, jo īpaši koalīcijas valdībās, kur tiek runāts par sadarbības nepieciešamību, koordinācija zināmā mērā var pat vājināt konkrēto politisko apņemšanos izpildi tieši attiecībā pret partiju individuālajām programmām un to tiešo atbalstītāju grupām. Laba rīcībpolitikas koordinācija kopējās sabiedrības interesēs var nebūt tik pamanāma kā tiešāki ieguvumi konkrētajām ieinteresētajām mērķa grupām. Ja politiskie līderi patiešām vēlas panākt lielāku politikas koordināciju, tad paradoksālā kārtā labākais veids kā sasniegt šo mērķi var būt nepolitizēt konkrētās rīcībpolitikas vai vismaz nepolitizēt to vairāk, nekā tas ir absolūti nepieciešams.[11]

 

Valdības ziņā ir arī izdarīt izvēli par labu reaktīvai vai stratēģiskai pieejai krīžu noturībspējīgas pārvaldes veidošanai. Pirmkārt, tā var būt krīžu preventīva pieeja, kuras pamatā ir visdažādāko iespējamo krīžu savlaicīga novēršana vai to iespējamās ietekmes minimizēšana. Lai novērtētu preventīvās un seku mazināšanas spējas, var uzdot kaut vai tādus vienkāršus jautājumus kā – Vai ir veikti nepieciešamie pasākumi, lai izvairītos no neilgtspējīgas attīstības? Vai ir izstrādāti risku iespējamās attīstības un to seku mazināšanas plāni? Vai ir ieviestas atbilstošās rīcībpolitikas un vai tās tiek īstenotas? Vai to rezultāti atbilst kā minimums valsts sociālekonomiskās attīstības pamatvajadzību nodrošināšanai? Otrkārt, tā var būt krīžu prognozējošā (crisis foresight) pieeja. Praksē prognozēšana ir atkarīga no scenārijiem, kas izstrādāti, pamatojoties uz datiem par iespējamajiem riskiem, lai prognozētu, kur, kad un kuru, piemēram, potenciālā krīze vai katastrofa skars un sagatavotības un reaģēšanas plānu izstrādi.[12] Savukārt, krīzes laikā, valdībai un valsts pārvaldei, absorbējot krīzes radīto ietekmi, ir iespēja izvēlēties strādāt pie iepriekšējā status quo stāvokļa atgriešanas vai tieši pretēji – radīt tālāku attīstības “iespēju logu”, piemēram, radot priekšnosacījumus ekonomisko un līdz krīzei pastāvošo sociāli ekonomisko apstākļu straujākai uzlabošanai.

 

Lai valsts pārvaldi uzskatītu par krīžu noturīgspējīgu ir jāveic būtiski pārkārtojumi rīcībpolitiku veidošanas procesā un to atbalstošo struktūru organizācijā. Pirmkārt, tas ir jautājums par valsts pārvaldes struktūrām, to funkcijām un resursu rīcībspēju krīzes noturībspējas veidošanā nacionālajā un vietējā līmeni, nevalstiskā sektora un vietējo kopienu iesaistes veidu rīcībpolitikas veidošanā, formālajiem un neformālajiem savstarpējiem sadarbības mehānismiem. Otrkārt, krīzes vadības kontekstā, būtiska loma ir lēmumu pieņemšanai, tās stilam un efektivitātes pakāpei dažādos potenciālās krīzes norises posmos. Tas aptver gan stratēģisko, gan arī operatīvo interešu noteikšanu, līderu kvalitāti un krīzes vadības procesa politizācijas līmeni, ekspertu un citu valstu pieredzes izmantošanas intensitāti un ietekmi, pieejamās informācijas un empīrisko pierādījumu lomu lēmumu pieņemšanā. Treškārt, krīzes noturībspējas veidošanā būtiska ir valdības un valsts pārvaldes krīzes vadības veiktspēja. Tas aptver spēju pielāgoties un prognozēt iespējamo krīzes ietekmi, atbildību sadales mehānismus starp iesaistītajām pusēm, to savstarpējām attiecībām un darbu koordinācijai, iesaistīto pušu sadarbības formālajam līmenim un neformālajiem sadarbības kanāliem, piemēram, publisko pakalpojumu sniegšanā. Būtisku lomu nosaka arī krīzes regulējošo instrumentu loma kā, piemēram, izmaiņu veikšana likumdošanā, kas nosaka noteiktus ierobežojumus vai ieguvumus sabiedrībai, lēmumu pieņemšanai nepieciešamo datu pieejamība un to pārvaldība, kā arī cilvēku resursu kapacitātei, tehnoloģiskajām, inovāciju un finanšu iespējām nodrošināt krīzes vadību. Visbeidzot, kā viena no valsts pārvaldības veiksmes formulām ir arī stratēģiskā komunikācija un sabiedrības uzticība politiskajām partijām, valdībai un valsts pārvaldei. Arī prof. Pīters atzīmē, ka tieši sabiedrības uzticēšanās valsts pārvaldei un valdībai kopumā un laba komunikācija ar sabiedrību ļauj labi izskaidrot iecerētās rīcībpolitikas, bet spēcīgiem līderiem un ierēdņiem tās iedzīvināt.[13] Arī OECD uzticības pētījums[14] apliecina, ka spēja labāk sagatavoties nākotnes krīzei visvairāk ietekmē sabiedrības uzticības līmeni valdībai, kas, savukārt, ietekmē sabiedrības uzticēšanos valsts pārvaldei un tās nodrošinātajiem pakalpojumiem. Krīzes situācijas laikā sabiedrība ar lielāku uzticību valstij kļūst sadarboties spējīgāka, lai pārvarētu konkrētu krīzi, bet valsts pārvaldes sistēmas ir labāk pielāgotas, lai šo procesu nodrošinātu.

 

Citu valstu pieredze ilgtspējas attīstībā un krīzes noturībspēja

 

Raugoties uz citu valstu spēju veidot vienotas rīcībpolitikas un krīzes noturīgu pārvaldību, būtu jāpiemin Somijas pieredze. Tūkstošgades mijā Pāvo Liponena (Paavo Lipponen) Somijas koalīcijas valdība apzinājās valdības darba un valsts sektora lielo sadrumstalotību. Viens no iemesliem bija Ministru kabinets, kas kā kolektīva lēmumu pieņemšanas institūcija Somijā praktiski nepastāvēja un nozares ministriem bija ievērojama darbības autonomija. Turklāt ideoloģiskā ziņā diezgan radikāla daudzpartiju valdības koalīcijas vēl vairāk sašķēla iespēju nodrošināt vienotu pieeju rīcībpolitiku veidošanas procesam. Piedāvājums rīcībpolitikas sadrumstalotības problēmai bija ideja par veselību kā kopīgas pamattēmas iekļaušanai visās nozares politikās. Tas nozīmēja, ka nozares ministrijām būtu jāapsver savu veidoto rīcībpolitiku ietekme uz veselības jomu un jārod veids kā palīdzēt uzlabot veselības rīcībpolitikas rezultātus neatkarīgi no tā, vai tā ir šo institūciju prioritārā rīcībpolitikas joma vai nē. Šajā pārnozaru programmā tika uzsvērta nepieciešamība ņemt vērā valdības darbību ietekmi uz veselības situāciju visas jomās, ne tikai sociālajai politikai būtiskās jomās kā veselība un izglītība. Piedāvātā pārnozaru pieeja nodrošināja pamatu aptveroši integrējošai rīcībpolitikas veidošanai ap vienojošu ideju, nevis noteiktu darbības piespiešanas mehānismu radīšanu.

 

Mēģinot palielināt rīcībpolitiku koordināciju un to integritāti, “rīcībpolitikas programmas” turpmāk kļuva arī par vienu no valdības veidojošo partiju koalīcijas līgumu sastāvdaļām. Līdz ar to, papildus vispārīgajam valdības politikas izklāstam, koalīcija, tekošajā vēlētāju mandātu cikla laikā izvēlējās vairākas pārnozaru programmas, kas ne tikai atspoguļotu koalīcijas uzņemtās politiskās saistības, bet būtu ar stratēģiskāku un efektīvāku pieeju ekonomiskajai attīstībai un sabiedrības dzīves līmeņa uzlabošanai pretēji tam kā tas būtu iespējams, ja programmas tiktu pārvaldītas vienīgi atsevišķu nozares institūciju ietvaros. Līdzās veselības tēmai, Liponena valdība kā vienu no pārnozaru politikas programmām izvēlējās paaugstināt nodarbinātības līmeni, atbildību uzliekot piecām nozares ministrijām stratēģiskās pieejas un koordinētas darbības nodrošināšanai. Līdzīga pieeja vēlāk tika izmantota uzņēmējdarbības, informācijas sabiedrības, veselības un ģimenes politikām. Ja veselības programmā galvenā uzmanība tika pievērsta veselības veicināšanai, paplašinot pieeju veselībai ārpus klīniskās medicīnas robežām, tad ģimenes politika attiecās uz plašu jautājumu loku, kas skar sievietes, bērnus un ģimenes.

 

Jāatzīst gan, ka programmu vadītājiem iniciatīvas uzsākšanas sākumā bija salīdzinoši maz cilvēku un finanšu resursu, lai rosinātu esošo nozaru ministru sadarbību programmām, kurām bija piešķirti salīdzinoši nelieli resursi. Programmas rezultāti drīzāk bija atkarīgi no savstarpējās sadarbības metodēm, nevis no hierarhisku kontroles mehānismu izmantošanas, kas ir līdzīga ES līmenī izmantotajai atvērtās koordinācijas metodei. Arī Valsts kontrole sākotnēji neatbalstīja un uzsvēra nepieciešamību saglabāt nozares ministru atbildību un spēju izmantot tradicionālākus mehānismus kā, piemēram, starpministriju komitejas, lai risinātu institūciju savstarpējās koordinācijas vajadzības. Pretestību radīja arī novatoriska pieeja pārnozaru prioritāšu noteikšanai esošajām valsts pārvaldes institūcijām. Valdības tradicionāli nav efektīvas visaptverošu stratēģiju izstrādē, bet drīzāk jūtas ērtāk turpināt darboties individuālo institūciju pārdalīto atbildības jomu ietvaros un atskaitīties par tajās paveikto, ja vien nav ļoti pamatota iemesla mainīt šo pieeju.

 

Neraugoties uz pastāvošajiem ierobežojumiem, izraudzītās pārnozaru programmas metodes pielāgošana stratēģiskākas koordinācijas sasniegšanai, Somijas pieeja sniedza dažus reālus un nozīmīgus pārvaldības ieguvumus. Piemēram, tā mudināja lielāku stratēģiskās domāšanas spēju veidošanos valdībā. Izpratne par saiknēm starp rīcībpolitikām un ilgtermiņa attīstību bija nozīmīgs ieguldījums ilgtspējīgas rīcībpolitikas pārvaldības sistēmas turpmākajā valsts attīstībā. Vienlaikus jānorāda, ka pārnozaru pieeja var apgrūtināt institucionālās attiecības, tiesiskās varas avota un valsts naudas izlietojuma izsekošanu, piemēram, ja tiek veikta vairāku nozares ministriju un programmu finansējuma apvienošanu. Šāda pieeja var iegūt pretēju reakciju, piemēram, no Valsts kases, kas var vēlēties gūt pārliecību, ka tā var izsekot iztērētajiem iezīmētajiem finanšu resursiem un nodrošināt pilnīgu šo līdzekļu uzskaiti, rezultātā apgrūtinot programmas realizāciju iecerētajā konsolidētajā formātā.[15]

 

Ilgtspējīgas un koordinētas rīcībpolitikas un krīžu noturīga valsts pārvalde var mazināt nepieciešamību pēc periodiski īpašiem krīze vadības risinājumiem un atkāpšanās no ikdienai izveidotajiem valsts pārvaldes mehānismiem, neradot papildus riskus attiecībā uz to darbības formu, lēmumu kvalitāti un realizācijas caurspīdīgumu. Tas nesamazina arī iespēju rīcībpolitiku veidošanā pilnvērtīgi izmantot valsts pārvaldi informētas lēmumu pieņemšanas sagatavošanai valdībā. Piemēram, Zviedrija Covid-19 pandēmijas laikā nemainīja ikdienas rīcībpolitikas veidošanas kārtību. Zviedrija izmantoja pārvaldības modeli, kurā bija raksturīga paļaušanās uz ekspertiem, izmantojot valsts pārvaldes institūcijas iesaistošu jeb “tīklu” pārvaldības modeli, kur lēmumi tiek pieņemti institūciju savstarpējo sarunu ceļā. Zviedrija strukturāli arī pieļauj lielāku darbības autonomiju daļēji neatkarīgām valdības aģentūrām, bet ar augstu parlamentārās kontroles līmeni. COVID-19 krīzes laikā tas ļāva nodrošināt lielāku lēmumu pieņemšanā iesaistīto pušu vienotību, vismaz sākotnēji mazāku situācijas politizēšanu, atvieglotākus sabiedrību regulējošus un ierobežojošus lēmumus pandēmijas krīzes laikā un visu politisko partiju un sabiedrisko organizāciju atbalstu pārvaldības pasākumiem un tiesiskajam regulējumam pandēmijas pārvarēšanai.[16]

 

Risinājumi Latvijai

 

Ārkārtas valsts krīzes situācijās un ātru risinājumu panākšanas gadījumos ir pieļaujama arī paātrināta lēmumu pieņemšana ierobežotā krīzes vadības grupas sastāvā. Vienīgi jāseko vai no varas pozīcijām virzīta “kaujas istabas” lēmumu pieņemšanas metode šajā brīdī nekļūst par tradicionālu rīcībpolitikas veidošanas normu, bet “krīze”[17] par ikdienā risināmu situāciju. Tamlīdzīgas lēmumu pieņemšanas galvenie riski ir jau pieminētais lēmumu necaurspīdīgums, to potenciālā kvalitāte, ilgtspēja, rīcībpolitiku sadrumstalotība un negatīvā koordinācija jeb ierobežotu dažādu institūciju līdziesaiste ar to pavadošajiem potenciālajiem riskiem, ka tiek lobētas tikai šauru individuālo un atsevišķu korporatīvo grupu vai vietējās varas intereses, ignorējot sabiedriskā labuma principus. Šādā situācijā ir arī būtiski rūpīgi izvērtēt privātā sektora labas pārvaldības un krīžu vadības prakšu pārnešanas lietderību uz publisko sektoru, ņemot vērā tā specifiku un darba kultūru. Pieredze rāda, ka ne vienmēr tas var dot gaidīto rezultātu, līdzīgi kā privātā sektora menedžeru iekļaušanās valsts pārvaldes darbā, balstoties primāri uz korporatīvā darba metodēm.

 

Valstij ir jāizveido sistemātisks valdības darba pārejas process, lai nodrošinātu ilgtermiņa reformu nepārtrauktību un mazinātu uzkrātās zināšanas un pieredzi valdības maiņas procesā. Pretējā gadījumā īstermiņa valdības lēmumu pieņemšanas modelis var riskēt nonākt pretrunā arī ar Latvijā pastāvošajām augsta līmeņa prioritārajām tēmām, kas prasa pārnozaru pieeju, veidojot un ieviešot atbilstošās rīcībpolitikas. Pretēji tam, kvalitatīvas un ilgtspējīgas, uz sabiedrības sociālekonomisko labumu orientētas rīcībpolitikas un pierādījumos balstīta lēmumu pieņemšana efektīvāk sekmētu arī valsts kopējās krīzes noturībspējas veidošanos. Līdz ar to, valdības ierosinātajā valdības centra institūciju reformas gaitā būtiski ir arī nepazaudēt stratēģiskās plānošanas un attīstības prognozēšanas (foresight), pārresorisku krīzes risināšanas funkcijas un nozares institūciju līdziesaistes būtisko lomu.

 

Krīzes noturīgspējīgas valsts pārvaldes mehānismu veidošanā procesā ir būtiski bieži vien formālās un normatīvās valsts pārvaldes institūciju kultūras vietā turpināt stimulēt arī inovatīvu pieeju izmantošanu rīcībpolitiku veidošanā, dizainējot, modelējot, pilotējot eksperimentālos rīcībpolitiku modeļus, kas sekmīgāk ļautu veidot rīcībpolitiku risinājumus kompleksu problēmu realizācijai, kas pārsniedz konkrētu valsts pārvaldes institūciju un tikai atsevišķu interešu grupu tiešās intereses. Valsts pārvaldes institūcijām un ierēdņiem, kas vēl aizbildinās ar elastīgākās rīcībpolitikas veidošanas un realizācijas riskiem attiecībā pret Valsts kontroli (VK), noderīgi būtu iepazīties un sistemātiskāk izmantot arī VK inovāciju un eksperimentu rekomendācijas.[18] Tas ļautu mazināt normatīvismu un stimulēt valsts pārvaldē strādājošo lielāku atvērtību elastīgākiem problēmu jautājumu risinājumiem un neformālākai, bet resursu izmantošanas ziņā potenciāli efektīvākai rīcībpolitiku izstrādei un ieviešanai.

 

Kā konkrētus pārnozaru redzējuma piemērus var minēt kaut vai ilgtspējīgas attīstības politiku, par kuras veidošanu sistemātiski iestājas Latvijas Banka. Tā ietver gan klimatneitralitātes, dabas daudzveidības un tās aizsardzības, gan arī dzīves kvalitātes un sociālās nevienlīdzības jautājumus, kas prasa plaša spektra valsts pārvaldes institūciju un ekonomiski aktīvo sektoru mijiedarbību. Vēl viena publiskā telpā krietni mazāk izskanējusī tēma ir lauku attīstības politika jeb vienotas pieejas izveide lauku telpai kā plašākam cilvēks – telpa – vajadzības konceptam, kas neaprobežojas tikai ar terminiem “lauksaimniecība” vai “mežsaimniecība”. Lauku telpas attīstība nav sektorāls jautājums, jo ietver gan veselības, izglītības, digitalizācijas, zaļā kursa, enerģētikas, infrastruktūras, publisko pakalpojumu u.c. jautājumus ar savu specifiku (pierobeža, un tmldz.), kas prasa pielāgotus risinājumus. Administratīvā reforma to vismaz šobrīd nerisina un tai nav holistiska pieeja šajā jautājumā. Tā, piemēram, publisko pakalpojumu optimizācija pārvirzīšana uz administratīvajiem centriem, drīzāk šobrīd apgrūtina to pieejamību attālāk dzīvojošajiem, bet prioritāte nav cilvēks, bet drīzāk administratīvās cīņas vietējo lēmumu pieņēmēju savstarpējās cīņas pēc administratīvo centru (dominējošā domāšana “mūsu” – “jūsu” kategorijās), nerunājot nemaz par lauku telpas kvalitāti un vienotas pieejas izstrādi tās sasniegšanai. Domājot par citām konkrētām rīcībpolitikām, būtu jāpiemin kaut vai tādas šobrīd aktuālas tēmas kā demogrāfija, uzņēmējdarbība, investīcijas izpētē un attīstība, nodarbinātība, veselība, migrācija, izglītība, dzimumu līdztiesība, digitālā transformācija, klimata pārmaiņu vadība u.c. Visu šo rīcībpolitiku jomu gadījumā ir nepieciešams ilgtspējīgs un pārnozaru redzējums, politiskā līmeņa un valsts pārvaldes institūciju sadarbība politikas veidošanā un ieviešanā, tādējādi stiprinot gan valsts kopējo sociālekonomisko attīstību, gan arī  valsts pārvaldes krīzes noturībspēju. Aptveroša pieeja rīcībpolitiku veidošanai būtiski ietekmētu arī to sasniedzamo darbības rezultātu un to indikatoru saturu, mazinot iekšinstitucionālo un starpinstitucionālo attiecību sadrumstalotību kurās dominē politisko spēku un valsts pārvaldes institūciju vai indivīdu šauro interešu pozīcijas.

 

Valdības stimulētu kopīgu sabiedriskā labuma un interešu saskares punktu atrašana motivētu visus valdības un valsts pārvaldes līmeņus aktīvi mijiedarboties, lai lēmumi vienā darbības rīcības programmā vai institūcijā ņemtu vērā citās programmās vai institūcijās pieņemtos lēmumus un ar savu rīcību minimizētu interešu konflikta iespējamību. Kā iespējamos risinājuma variantus to paveikšanai var apsvērt: (1) nozaru ministriem (vai speciāli izveidotajiem valsts ministriem), konkrētos gadījumos arī valdības vadītājam, deleģējot lielāku vadošo atbildību par konkrētām pārnozaru tēmām un tajās sasniedzamajiem rezultātiem. Vienlaikus būtu jāstiprina valdības pakļautībā esošas institūcijas un stratēģiskās analīzes, pētniecības un attīstības prognozēšanas (foresight) funkcijas, kā arī datu un to analīzes pastiprinātu izmantošanu rīcībpolitiku veidošanā valsts pārvaldē. To attīstību būtu ieteicams skatīt kontekstā ar risku un krīzes vadības funkciju. Tas ļautu veidot preventīvus un mazāk sadrumstalotus rīcībpolitiku risinājumus, programmas vai procesu vadības mehānismus, kas var tikt integrēti kopējā ikdienas valsts pārvaldes darbībā vai aktivizēti sabiedrības interesēs konkrētas nepieciešamības gadījumā; (2) prioritāro valdības politiku jomās var tikt noteikti vairākiem nozaru ministriem kopīgi izmērāmi sasniegšanas rādītāji; (3)  valdības rīcībpolitiku programmu īstenošanā un indikatoru sasniegšanā var tikt prasīta nozares ministru kopīga atbildība par to īstenošanu, bet valsts pārvaldes institūcijām savstarpēji būtu jāatrod optimālākais savstarpējais darbu administratīvais koordinācijas modelis; (4) prioritārajās rīcībpolitikās pakārtotu sasniedzamo indikatoru iekļaušana vairāku nozares ministriju darbības rīcības programmās; (5) valsts pārvaldes institūciju (t.sk. valsts uzņēmumu) publisko iepirkumu lietderības pamatotības novērtējums un to caurspīdīguma pastiprināšana, u.c.

 

Sekojot COVID-19 pandēmijas un citu OECD valstu pieredzes atziņām par labu pārvaldības praksi, varbūt arī politisko lēmumu pieņēmējiem izdosies izbēgt “Garāžas” stāsta varoņu likteni uz nezināmi ilgu laiku tikt ieslēgtiem “kara istabā” vai tur nokļūt tikai ārkārtas nepieciešamības gadījumā, kad valsts un tās sabiedrības interesēs nepieciešami eksistenciāli būtiski un neatliekami lēmumi.

 

 

Šī ir raksta pilnā versija.

Raksta saīsinātā versija pieejama DELFI mājsalapā: https://www.delfi.lv/news/versijas/ivo-rollis-ierosinajumi-krizes-noturigai-valsts-parvaldibai.d?id=54882828

 

Atsauces:

[1] https://www.youtube.com/watch?v=Xqsa4u00GXM

[2] OECD (2022), “First lessons from government evaluations of COVID-19 responses: A synthesis”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/first-lessons-from-government- evaluations-of-covid-19-responses-a-synthesis-483507d6/

[3] 2022. gada 6. oktobra LV portāla intervija ar Gaju Pītersu, https://lvportals.lv/viedokli/345323-valsts-parvaldiba-globalu-krizu-apstaklos-2022

[4] OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions, Building Trust in Public Institutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b407f99c-en  

[5] OECD (2018), Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG), http://oe.cd/ireg

[6] https://ir.lv/2022/10/05/pilens-migla/

[7] https://www.lsm.lv/raksts/zinas/latvija/jauna-vienotiba-piedava-veidot-jaunu-ministra-amatu.a477554/

[8] https://ir.lv/2010/10/11/ierosina-valsts-funkcijas-sadalit-10-ministrijam/

[9] https://adm.diena.lv/raksts/latvija/politika/uznemeji-rosina-raplm-funkcijas-nodot-valsts-kancelejai-753335

[10] Boin, A. and Bynander, F. (2015). Explaining Success and Failure in Crisis Coordination. Geografiska Annaler: Series A, Physical Geography, 97, 123-135.

[11] Peters, B. Guy (2015). Pursuing Horizontal Management: The Politics of Public Sector Coordination.  Lawrence: University Press of Kansas.

[12] Manyena, B, Machingura, F., O’Keefe, P (2019). Disaster Resilience Integrated Framework for Transformation (DRIFT): A new approach to theorising and operationalising resilience, World Development, Nr. 123, https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2019.06.011

[13] 2022. gada 6. oktobra LV portāla intervija ar Gaju Pītersu, https://lvportals.lv/viedokli/345323-valsts-parvaldiba-globalu-krizu-apstaklos-2022

[14] OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions, Building Trust in Public Institutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b407f99c-en

[15] Peters, B. Guy (2015). Pursuing Horizontal Management: The Politics of Public Sector Coordination.  Lawrence: University Press of Kansas.

[16] Christensen, T., et al (2022). The Nordic governments' responses to the Covid19 pandemic: A comparative study of variation in governance arrangements and regulatory instruments, in Regulation & Governance, https://www.researchgate.net/publication/364115216

[17] Krīzēm var būt visdažādākais raksturs – humanitāras, veselības, ekonomiskās un finansiālās,  sociālās, migrācijas, vides un dabas katastrofas, militārās, drošības, politiskās u.c.

[18] https://www.mk.gov.lv/lv/media/295/download
Creative commons licence ļauj rakstu pārpublicēt bez maksas, atsaucoties uz autoru un portālu providus.lv, taču publikāciju nedrīkst labot vai papildināt. Aicinām atbalstīt providus.lv ar ziedojumu!