Foto: Melissa Maples
Lai izvērtētu valsts institūciju sasniedzamos mērķus un ar tiem saistītās izmaksas, nepieciešama stingra politiskā griba un stabila koalīcija, tomēr pašreizējā situācija neliecina, ka valdība spers nopietnus soļus šajā virzienā.
Saspringtā gaisotne, kas sabiedrībā valda ap 2009.gada budžetu, parasti tiek apskatīta no īstermiņa viedokļa. Tomēr šķiet, ka problēmas, ar kurām saskaramies patlaban, nav bijušas negaidītas tiem, kas ir informēti par budžeta veidošanas un apstiprināšanas procesu Latvijā. Šajā rakstā vispirms aplūkosim jautājumus, kas saistīti ar Latvijas budžeta veidošanas principiem plašākā kontekstā, bet pēc tam centīsimies definēt problēmas, kas atspoguļojas situācijā saistībā ar 2009.gada budžetu.
Prioritātes neatspoguļojas budžetā
Aplūkojot procesus, kas saistīti ar valsts budžeta formulēšanas un pieņemšanas procesu Latvijā pēdējo 10 gadu laikā, varam secināt, ka šajā jomā ir vērojams pakāpenisks progress. Kā vienu no atskaites punktiem šajā kontekstā varētu izmantot 2000.gada Pasaules Bankas kopsavilkumu par valsts izdevumu vadības reformu un tās turpmākajiem virzieniem Latvijā. Svarīgākie uzlabojumu virzieni, kas tika minēti šajā dokumentā, bija sekojoši:
- valsts budžeta caurspīdīguma un visaptveramības nodrošināšana;
- audita sistēmas uzlabošana, lai nodrošinātu iespēju sekot budžeta līdzekļu izmantošanas lietderīgumam;
- resursu un politikas prioritāšu sasaiste ar vidēja termiņa budžeta palīdzību.
Minēšu kādu piemēru attiecībā uz pirmo no šiem virzieniem: vēl tikai pirms nepilniem 10 gadiem daļai valsts funkcijas pildošu organizāciju, piemēram, dažādām aģentūrām, veicot savus finansiālos darījumus, bija iespēja „apiet” Valsts kasi. Faktiski Valsts kasei nebija iespēju iegūt informāciju par šādu organizāciju līdzekļu, tajā skaitā valsts budžeta naudas, izlietojumu. 2001.gadā pieņemtais Publisko aģentūru likums un izmaiņas citos normatīvajos aktos ļāva šo situāciju risināt, un tā radās iespēja gūt pilnīgāku priekšstatu par valsts budžeta ieņēmumiem un izdevumiem.
Tomēr kā svarīgāko no vēl neatrisinātajām problēmām budžeta veidošanas procesā varētu minēt jautājumu par politikas prioritāšu un pieejamo resursu sasaisti gan īstermiņā, gan vidējā termiņā. Šī tēma Latvijā ir visai sāpīga, jo par spīti tam, ka ir izstrādāts Nacionālais Attīstības plāns (NAP), kā arī pastāv citi stratēģiska rakstura dokumenti, agrāk vai vēlāk sastopamies ar jautājumu – kādas ir Latvijas prioritātes un kā to īstenošana ir atspoguļota valsts budžetā? Jāsecina, ka cilvēkam, kas aplūko šos dokumentus, nekļūst skaidrs, kāda ir saistība starp tiem, lai gan valsts budžetam būtībā vajadzētu būt valsts prioritāšu spogulim, kas parādītu veidus, kā cenšamies ar mūsu kopīgo līdzekļu palīdzību sasniegt šos mērķus.
Neapšaubāmi arī šajā jomā, salīdzinot ar situāciju pirms 10 gadiem, ir vērojams zināms progress. Piemēram, jebkurš iedzīvotājs jau 2007.gada aprīlī varēja apskatīt Ministru kabineta (MK) rīkojumu „Par vidēja termiņa budžeta mērķiem un prioritārajiem attīstības virzieniem 2008.-2010.gadā”. Savukārt šī gada martā MK ir izdevis rīkojumu „Par vidēja termiņa budžeta mērķiem un prioritārajiem attīstības virzieniem 2009.-2011.gadā”. Tomēr, lasot šajos dokumentos uzskaitītos virzienus, šķiet, ka tas vienkārši ir saraksts, kurš neatbild uz jautājumu – kuras prioritātes ir svarīgākas, kurām mēs piešķirsim lielākus līdzekļus, ja tāda iespēja radīsies? Faktiski šāda rakstura dokumentam būtu daudz lielāka vērtība, ja tas censtos precizēt svarīgākās prioritātes, iesaistot diskusijās arī plašāku sabiedrību un tādējādi cenšoties gūt tās atbalstu. Bez tam ekonomiskās situācijas pasliktināšanās pašlaik ir radījusi arī citāda rakstura jautājumu – kurus izdevumus samazināsim, ja netiks izpildīti budžetā paredzētie valsts ieņēmumu mērķi? Taču šo izvēli apgrūtina skaidri definētu prioritāšu trūkums.
Vieglprātīgi bez uzkrājumiem
Budžeta deficīta līmenis, kā zināms, ir viens no rādītājiem, uz kuru pamata tiks vērtēta Latvijas iespēja pievienoties eirozonai. Tāpēc īsumā aplūkosim Latvijas sasniegumus šajā jomā.
No makroekonomiskā viedokļa budžeta sabalansēšanas jomā Latvijā kopumā vērojams zināms progress. Ja laikā līdz 2006.gadam par spīti ļoti labajiem iekšzemes kopprodukta (IKP) izaugsmes rādītājiem katru nākamo gadu konsekventi pabeidzām ar budžeta deficītu, kurš gan bija salīdzinoši neliels – nepārsniedza Konverģences kritērijos noteiktos 3% no IKP, tad 2007.gadā jau izdevās spert nākamo soli un pabeigt gadu ar faktiski sabalansētu budžetu. Lai arī šis panākums ir novēlots un valsts izdevumu straujais pieaugums iepriekšējos gados bija viens no faktoriem, kas veicināja inflācijas pieaugumu valstī, kopumā šīs tendences ļauj secināt, ka 3% deficīta robeža ir viens no tiem pamatprincipiem, ko daudzās Latvijas valdības ir centušās ievērot. Diemžēl ekonomikas izaugsmes tempi šogad un nākamgad, visticamāk, neļaus uzlabot šos sasniegumus, un labākajā gadījumā spēsim saglabāt deficītu, kas mazāks par 3% no IKP.
No ekonomikas teorijas viedokļa valsts budžeta izdevumus var pielietot, lai stabilizētu ekonomikas izaugsmi, tādējādi mazinot iespējamās ekonomiskās un sociālās problēmas, kas varētu rasties laikā, kad ienākumi pieaug lēni vai pat samazinās. Pārāk straujas izaugsmes laikā ar valsts izdevumu samazināšanas palīdzību vēlams izaugsmi ierobežot, lai nenotiktu ekonomikas pārkaršana. Šis arī ir laiks, kad iespējams naudu uzkrāt grūtākiem laikiem, veidojot rezerves. Latvijas gadījumā šādi uzkrājumi faktiski netika veikti, paļaujoties uz optimismu par ekonomikas izaugsmes iespējām arī nākotnē. Pat gados, kad IKP pieaugums bija ap 10% un valsts budžeta ieņēmumi pieauga pat par 20-30%, neliels budžeta deficīts bija labākais, ko varējām sasniegt. Tajā pašā laikā Igaunijas valdība, piemēram, nekautrējās regulāri sasniegt pārpalikumu valsts budžetā. Minēto Latvijas problēmu starptautiskās organizācijas un reitingu aģentūras akcentēja jau 90.gadu beigās, kad Latvijas ekonomikas izaugsme tikai sāka uzņemt tempus. Varam teikt, ka esam palaiduši garām iespēju ar budžeta pārpalikuma palīdzību straujas izaugsmes laikā veidot uzkrājumus grūtākiem laikiem, kas pašlaik ir atnākuši, un tāpēc mēs Latvijā terminu „gāzi grīdā” pēdējā laikā lietojam ar pieaugošu ironiju.
2009.gads – atkal bez skaidrām prioritātēm
Lai arī budžeta apspriešanas process vienmēr ir saistīts ar kompromisu meklēšanu, strīdiem un pat protestiem, šoreiz situācija ir komplicētāka. Atšķirībā no iepriekšējiem gadiem, kad budžeta ieņēmumu plāns parasti tika izpildīts ar uzviju, šoreiz jau 2008.gada pirmās puses dati liecināja, ka situācija principiāli atšķiras no pierastās. Faktiski pirmo reizi kopš 1999.gada budžeta prognozes ir bijušas pārāk optimistiskas. Ja līdzšinējos gados valdībai ar budžeta grozījumu palīdzību bija iespējas gada vidū koriģēt situāciju, tad šogad mēs diemžēl esam spiesti atzīt, ka šādas iespējas valdībai ne tikai nav, bet esam spiesti runāt par izdevumu samazināšanu. Budžeta grozījumi iepriekšējos gados bija visai ērts līdzeklis, kas atļauj gada vidū mazliet samazināt spriedzi, kas saistīta ar sabiedrības neapmierinātību par valsts izdevumu sadalīšanu dažādiem mērķiem. Tādējādi nav grūti secināt, ka šogad spriedze ap nākamā valsts budžeta pieņemšanu būs ievērojami lielāka.
Diskusijas par 2009.gada budžetu kārtējo reizi liek izvirzīt jautājumu par budžeta izdevumu prioritātēm un iespējām novērtēt izvirzīto mērķu sasniegšanu. Novērtējot sarakstu, kurš ietverts MK rīkojumā „Par vidēja termiņa budžeta mērķiem un prioritārajiem attīstības virzieniem 2009.-2011.gadā”, varam secināt, ka no vienas puses rīkojuma 5.punktā mēs apliecinām, ka vēlamies veidot budžetu tā, lai tiktu sekmēta Māstrihtas fiskālo kritēriju izpilde, taču no otras puses šī paša rīkojuma 6.punktā ir uzskaitītas 17 prioritātes, piemēram, sociālās aizsardzības sistēmas attīstība un sociālo pakalpojumu pieejamības paaugstināšana, tajā skaitā pensionāru dzīves apstākļu uzlabošana, valsts atbalsta palielināšana ģimenēm ar bērniem un dzimstības veicināšana, kas nepieciešamo papildus izdevumu dēļ nākamā gada budžetā varētu apdraudēt makroekonomisko mērķu sasniegšanu. Vēl jo vairāk – šo prioritāšu ir tik daudz, ka rodas loģisks jautājums – vai nevajadzētu precizēt, kuras no tām ir visaktuālākās gadījumā, ja resursi kļūst ierobežotāki? Neapšaubu, ka cilvēki, kas ilgstoši ieņēmuši vadošus amatus Latvijas valsts pārvaldē, varētu diezgan precīzi norādīt uz iestādēm vai izdevumu kategorijām, kurās potenciāli būtu iespēja ietaupīt. Tomēr šāda pieeja ir tikai īstermiņa risinājums. Fundamentālāka pieeja pieprasa izvērtēt katras valsts institūcijas sasniedzamos mērķus un izmaksas, kas ar tiem saistītas. Lai īstenotu šo procedūru, ir nepieciešama stingra politiskā griba un stabila koalīcija, bet pašreizējā situācija neliecina, ka valdība spers nopietnus soļus šajā virzienā.
Vajadzīga politiskā griba
Galvenie soļi budžeta procesa sakārtošanā būtu valsts aparāta veikto funkciju audits, kā arī rezultatīvo rādītāju sistēmas pilnvērtīga ieviešana. Tas būtu nepieciešams, lai saprastu, vai valsts pārvaldē nedublējas atsevišķu funkciju veikšana, vai kādu funkciju veikšanai netiek tērēti nesamērīgi lieli līdzekļi. Šis process ir visai darbietilpīgs, un tā īstenošanai nepieciešama stingra politiskā griba. Tomēr šie pasākumi nevarētu atrisināt problēmas tuvākajā laikā, jo saistīti ar diezgan pamatīgu darba apjomu. Varbūt motivācijai vajadzētu atgādināt, ka no raksta sākumā pieminēto rekomendāciju publicēšanas ir pagājuši jau gandrīz 10 gadi.
Latvijas valdība šogad ir saskārusies ar problēmu, kas kopš 1999.gada nav bijusi īpaši aktuāla – ko darīt situācijā, kad netiek sasniegtas budžeta ieņēmumu prognozes? Piedāvātais risinājums faktiski ir kompromiss starp visaptverošu izdevumu samazināšanu par x% un noteiktu prioritāro virzienu saglabāšanu. Iespējams, ka no īstermiņa viedokļa tas ir labākais reāli īstenojamais risinājums. Tomēr vidēja termiņa un ilgtermiņa perspektīvā gribētos skaidrāk saskatīt valdības rīcības prioritātes saistībā ar stratēģiskajiem dokumentiem, piemēram, NAP un citiem, kā arī rosināt plašāku diskusiju par saikni starp budžeta izdevumiem un valsts prioritātēm.
Noslēgumā gribētos izteikt cerību, ka valsts budžeta prioritāšu noteikšanas un mērķu sasniegšanas procedūru pilnveidošana, kas sākusies jau pagājušajā gadsimtā, turpināsies. Pašlaik mūsu motivācija meklējama nelabvēlīgajā ekonomiskajā situācijā, kas liek optimizēt valsts izdevumus. Ceru, ka šādā situācijā spēsim turpināt šo svarīgo procesu. Paradoksāli, bet iepriekšējo gadu pieredze liecina, ka straujās ekonomiskās izaugsmes laikā diemžēl nespējām atrast pietiekoši stiprus argumentus, lai sakārtotu jautājumus, kas saistīti ar budžeta izdevumu prioritāšu noteikšanu un izdevumu lietderīguma kontroli. Varbūt tas izdosies situācijā, kad esam spiesti to darīt.