Foto: Ezītis miglā

Vispārīgi secinot, iestādēm ar savu pretkorupcijas plānu izstrādi veicies līdzīgi kā ezītim miglā, kurš apmaldījās, nonāca upē un ļāva, lai viņu nes straume, kā šoreiz tēlaini varētu apzīmēt Korupcijas novēršanas un apkarošanas valsts programmu – plāni nereti tikai atkārto programmu vai ietver “iztikas minimuma” pasākumus.

Ir beidzies termiņš iestāžu pretkorupcijas pasākumu plānu iesniegšanai, un teorētiski katrai valsts un pašvaldību iestādei nu vajadzētu būt pilnam pārskatam par to, kā savaldīt tai raksturīgos korupcijas riskus. Latvijā, kur tieši iestādes veido sabiedrības izpratni par augsto korupcijas līmeni[1], ziņa par to, ka iestādēm ir reāls plāns situācijas maiņai, nebūtu zemē metama. Vai šie plāni tiešām attaisno uz tiem liktās cerības – par to šajā rakstā.

Plānu izstrādes tiesiskā nepieciešamība izriet no Korupcijas novēršanas un apkarošanas valsts programmas. Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (KNAB) ir arī izstrādājis īpašas vadlīnijas, saskaņā ar kurām plāns ir dokuments, kurā konkrēta iestāde formulē tai raksturīgos korupcijas riskus, novērtē tos, norāda konkrētus pasākumus katra riska novēršanai, kā arī nosaka šo pasākumu īstenošanas kontroles mehānismu. Jāatzīmē, ka iestādes pretkorupcijas plāns nav tie pasākumi, kurus saskaņā ar pretkorupcijas valsts programmu iestādei uzticēts iniciēt, vadīt vai pārraudzīt nozares vai valstiskā mērogā (piemēram, Ekonomikas ministrijai jāuzrauga pretkorupcijas pasākumi būvniecības jomā). Par šiem pasākumiem iesniedzams atsevišķs ziņojums.

Runājot par plāna saturu, pretkorupcijas valsts programmā jau ir plaši formulēti uzdevumi, kas jāveic pilnīgi visām iestādēm, tātad ir zināms vismaz minimums (institūciju vadītāju loma interešu konfliktu kontrolē, ētikas kodeksi, personāla atlases sistēma, informācija par iestādes lēmumu pārsūdzēšanas iespējām, publiskais pārskats), kuru atliek pielāgot konkrētas iestādes specifikai.

Iestāžu sagatavotos plānus vērtēju pēc kritērijiem, kas tieši izriet no augstāk minētā. Pirmkārt, vai plāns ir vērsts uz konkrēto iestādi un tai raksturīgajām problēmām. Otrkārt, vai plāns paredz konkrētus riskus, to izvērtējumu un pretpasākumus – tātad, cik precīzs tas ir? Treškārt, ikvienam plānam vēlams būt arī reālistiskam – tādam, ko konkrētā iestāde spēj izpildīt. Pavisam tika izvērtēti nedaudz vairāk par duci šo dokumentu no iestādēm, kuras šī gada martā bija šos plānus iesniegušas KNAB[2]. Kopumā, saskaņā ar Biroja sniegtajām ziņām, plāns būtu jāiesniedz nedaudz vairāk kā 200 iestādēm.

Jāatzīst, ka itin bieži vērtēšana apstājās jau pie pirmā punkta. Proti, dažas iestādes pretkorupcijas organizatorisko plānu vietā, atbildot uz politika.lv pieprasījumu, izsniegušas Programmas izpildes plānu jeb dokumentu, kas attiecas uz visā nozarē, bet ne konkrētā iestādē veicamo darbu. Šie plāni izvērtējumā netika ietverti.

Iestādes ļaujas straumei

Vispārīgi secinot, iestādēm ar plāniem veicies līdzīgi kā ezītim miglā, kurš apmaldījās, nonāca upē un ļāva, lai straume, kā šoreiz tēlaini varētu apzīmēt Valsts Programmu, viņu nes. Uzskatāmi par to liecina plānu redzamākās kopīgās iezīmes:

Plāns pēc definīcijas nozīmē lūkošanos uz padarāmo, nevis padarīto darbu. Tomēr vairums plānu ietver jau paveikto, piemēram, paša plāna izveidi. Citu starpā kā pozitīvs piemērs šeit būtu minams Veselības ministrijas sagatavotais plāns.
Aplūkotie dokumenti pārsvarā balstīti uz valsts programmā ietverto uzdevumu izpildi vai nu visā nozarē (kas noteikti nav šī plāna mērķis), vai jomā, kur atbildība vienlīdz gulstas uz katru iestādi. Formāli prasības ir izpildītas, nedz nopēluma, nedz uzslavas draudi nepastāv.
Raksturīgi, ka dokumentos saglabāta Valsts programmas koncepcija un nereti arī struktūra. Tā rezultātā plāni, pretēji programmā iecerētajam, nevis to padziļina, precizējot uzdevumus un definējot veidus to sasniegšanai konkrētā iestādē, bet būtībā tikai paskaidro programmas uzdevumus. Piemēram, apsverot Programmas uzdevumu izglītot personālu par interešu konfliktu jautājumiem, tiek minēts, ka personāls jāizglīto par interešu konflikta situācijām. Kādā veidā tas tiks darīts (piemēram, apmeklējot nodarbības Valsts administrācijas skolā, pieaicinot pasniedzējus utt.) no plāna ne vienmēr ir noprotams. Katrā dokumentā ir atrodams arī kāds veiksmīgs piemērs, tomēr kopumā šādi var raksturot Aizsardzības, Ekonomikas un Zemkopības ministriju, kā arī Tiesu administrācijas sagatavotos plānus.

Apsverot iepriekšminēto, saskaņā ar definētajiem kritērijiem, plānus pēc to satura īpatnībām iespējams visai nosacīti iedalīt vairākās kategorijās:

Atkārtojošie. Plāni, kuri faktiski ir nedaudz pārveidota Programma, saglabājot gan tās konceptuālo ievirzi, gan saturu un uzdevumu formulējumus. Plānā rodami papildus paskaidrojumi par to, kā iestāde tiks ar šiem uzdevumiem galā un kāds būs šīs rīcības iznākums. Satura ziņā trūkst būtiskākā – plāns nerada pārliecību, ka ir notikusi individuāla risku analīze, trūkst arī konkrētu pasākumu.

Iztikas minimums. Pie šādiem plāniem pieskaitāmi tie, kuros ietverti tikai valsts programmā ietvertie uzdevumi „visām iestādēm”. Uzdevumi nav pārveidoti konkrētos pasākumos, kas konkrētajai iestādei būtu jāīsteno vēlamā sasniegšanai, tātad, līdzīgi pirmajai grupai, nav pietiekami apsvērta konkrētas iestādes specifika.

Abas pirmās pazīmes raksturīgas Aizsardzības, Ekonomikas, Kultūras un Zemkopības ministriju, kā arī Izglītības satura un eksaminācijas centra un Valsts Kases plāniem.

Cerīgie. Daļa no saņemtajiem dokumentiem sagādāja arī patīkamu pārsteigumu, jo tajos acīmredzami veikta patstāvīga analīze par jau iedibinātajiem pretkorupcijas pasākumiem, kā arī apsvērti papildus nepieciešamie pasākumi “robu” aizpildīšanai. Vairāk vai mazāk izsmeļoši, tomēr šais dokumentos ir definēti precīzi pasākumi vai vismaz darbības virzieni risku novēršanai. Lai gan šais plānos netiek tieši identificētas korupcijas riska zonas, lasītājs, kas ir informēts par iestādes funkcijām un darbību, var tās izsecināt, ja plānā ir gana precīzi definēti izvēlētie pretpasākumi. Šai sadaļai no analizētajiem dokumentiem piekritīgi, piemēram, Veselības, Labklājības ministrijas, kā arī Valsts Kancelejas, Valsts Ieņēmumu dienesta un, struktūras ziņā, arī Vides ministrijas sagatavotie plāni.

Kas tālāk?

Secinājuma vietā šoreiz jautājums – kā novest pretkorupcijas plānus pie sekmīga sākuma?

KNAB – galvenās uzraudzības institūcijas – pienākums ir apkopot informāciju par programmas izpildes gaitu un iesniegt to apstiprināšanai Ministru kabinetā. Tātad uzraudzīt gan programmas uzdevumu formālo, gan saturisko izpildi.

Jāsaka, ka līdz šim no KNAB puses darīts viss saprātīgi iespējamais: ir skaidra Programma un precīza, piemēriem bagāta instrukcija plānu sagatavošanai, domājams, ka arī konsultācijas tiem, kuri par tām interesējas, neizpaliek. Tā kā plāni vismaz teorētiski būtu jāiesniedz visām valsts pārvaldes iestādēm (tātad arī pašvaldībām, skolām, valsts slimnīcām, muzejiem u.c.), būtu naivi runāt par individuālām konsultācijām katra neveiksmīga mēģinājuma gadījumā. Tomēr vispārīga analīze par būtiskākajām nepilnībām būtu nepieciešama. Jāpievēršas lielākajiem “sāpju bērniem” un/vai arī jāstrādā un jāattīsta veiksmīgākie piemēri. Iespējams, sadarbībā ar Valsts Administrācijas skolu varētu tapt apmācību programma vai vismaz tās daļa, kas ziņai par pretkorupcijas plāniem ļautu aizsniegt vairāk dzirdīgu ausu.

Apsverot citas iespējas, jāatzīmē, ka korupcijas risks ir tikai viens no riskiem, kas raksturīgi katras pārvaldes iestādes darbam. Teorētiski risku analīzei un vadības pasākumiem to novēršanai vajadzētu būt notikušiem arī pirms Valsts pretkorupcijas programmas izveides – vismaz tiešās pārvaldes iestādēs, uz kurām jau kopš 2002.gada attiecas Iekšējā audita likums[3] un MK noteikumi par iestāžu iekšējās kontroles sistēmas izveidi[4]. Tātad attiecībā uz ministrijām un to iestādēm vietā ir jautājums par to, kādas sekmes un sekas ir bijušas iekšējās kontroles sistēmas izveidei.

Arī sabiedriskajiem uzraugiem – konsultatīvajām padomēm, nozaru un sabiedriskajām organizācijām, medijiem šai lietā noteikti būtu savs vārds sakāms. Jo, taisnību sakot, iestādei, kura nepilda Programmā noteikto pienākumu, nedraud nekas vairāk kā sabiedrisks vai politisks nosodījums, kuru vismaz teorētiski varētu papildināt atbildīgo amatpersonu disciplinārā atbildība.

Vai pretkorupcijas plāns var būt slepens?

Tiekot skaidrībā ar plāna saturu, atklājas, ka saskaņā ar programmu pretkorupcijas pasākumu plāns iestādei ir jāpublicē. Protams, MK rīkojumam kā politiskam lēmumam, ar kuru šis pienākums ir noteikts, nav vietas normatīvo aktu hierarhijā, un iestādei, domājot par plāna satura publicēšanu, pirmkārt jāvadās no tiesību normām. Vārdu sakot, rīkojums vien nepadara šo informāciju par pilnībā vispārpieejamu.

Tomēr šeit jāatceras, ka Informācijas atklātības likums, kas nosaka ziņu klasificēšanas pamatprincipus, katras iestādes vadītājam paver plašu rīcības brīvību, izvēloties, kurai informācijas vienībai nosakāms konkrēts aprites režīms. Tādejādi MK rīkojumā ietvertā frāze nav tikai deklaratīvs palīgteikums un tajā ir vismaz divas skaidras ziņas informācijas atklātības tiesībās un administratīvajā procesā zinošām iestādēm.

Pirmā: MK iestādei ir uzticējis konkrētas informācijas proaktīvas publiskošanas uzdevumu. Proti, gatavā informācija jebkādā veidā jādara pieejama interesentiem arī tad, ja konkrēti pieprasījumi netiek saņemti[5]. Otrā: plāns visā pilnībā nav un nevar būt ierobežotas pieejamības, piemēram, iestādes iekšējās lietošanas informācija. Vismaz daļai no tā jābūt vispārpieejamai informācijai. Piemēram, ja iestāde uzskata, ka tās risku izvērtējuma publiskošana varētu traucēt tās funkciju sekmīgai īstenošanai, šo plāna daļu tā neatklāj, bet sniedz pārējo. Tiesa gan, uzdevuma izpildes termiņš, šķiet, šoreiz atkarīgs no iestādes godaprāta!

___________________________________

[1] Latvijas iedzīvotāji uzskata, ka lielākā daļa valsts un pašvaldību darbinieki ir korumpēti. Turklāt jāatzīmē, ka, salīdzinot 1999. un 2004. gada aptauju datus, atšķirības ir nelielas. Dati: SKDS/Delna iedzīvotāju aptaujas “Korupcijas seja Latvijā”, 2000 un “Attieksme pret korupciju Latvijā”, 2005.

[2] Aizsardzības ministrija; Ekonomikas ministrija; Izglītības satura un eksaminācijas centrs; Kultūras ministrija; Labklājības ministrija; Satiksmes ministrija (atsūtīts valsts programmas izpildes plāns); Vides ministrija; Zemkopības ministrija; Tiesu administrācija; Veselības ministrija; Valsts kanceleja; Konkurences padome (programmas izpildes plāns); Valsts kase; Valsts ieņēmumu dienests.

[3] Iekšējā audita likums, 20.11.2002

[4] MK 2003. gada noteikumi Nr. 466 “Noteikumi par iekšējās kontroles sistēmas izveidošanas pamatprasībām”.

[5] Piemēram, Valsts Ieņēmumu diensts šo plānu jau ir publiskojis, ievietojot Interneta mājas lapā: http://www.vid.gov.lv/1parvid/docs/2370-03.pdf