Foto: A. Jansons © AFI
Kāpēc iedzīvotājs jebkurā valsts pārvaldes institūcijā vēl nevar justies kā klients, kā to mainīt un kādas jaunas problēmas valsts pārvaldei nesīs dalība Eiropas Savienībā? Ekspertu un praktiķu diskusija par valsts pārvaldes efektivitāti, tiesiskumu un kvalitāti Latvijā.
Kādiem Jūsuprāt jābūt labas valsts pārvaldes pamatprincipiem un vai Latvijā tie darbojas?
Egils Levits: Valsts pārvaldes galvenie principi ir noteikti Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.pantā. Tie izriet no demokrātiskas un tiesiskas valsts iekārtas virsprincipiem, kā arī labas pārvaldības pamatprincipa. Tiem ir savs vērtību pamats, kas izpaužas demokrātiskai un tiesiskai valstij raksturīgā politiskā un tai pakārtotā pārvaldes ētikā.
Gunta Veismane: Ideālā situācijā praksei būtu jāsaskan ar likumu, taču tā bieži formulējas tad, kad mainās valdība un ir atkarīga no tā, vai valdībā ienāk politiķi ar valsts pārvaldes iekārtas pieredzi vai bez tās. Nereti principi tiek sajaukti un tad robeža starp politisko un administratīvo vadību pazūd.
Arvīds Dravnieks: Likumā ir ielikti valsts pārvaldes labās prakses paraugi, tāpēc arī tās iestādes, kurās ir sliktā prakse, ir spiestas rīkoties atbilstoši labai praksei. Nav tādas sistēmas, kas būtu gatava un iesaldējama, jebkurai ir uzlabošanas iespējas. To arī nevar pārņemt no kāda cita, ir jāpielāgojas vietējiem apstākļiem – nav tāda viena ideālā valsts pārvaldes modeļa, kuru mēs tagad varētu Latvijā ieviest.
Baiba Pētersone: Kad tiek pieņemts un stājas spēkā likums, notiek prakses maiņa. Tiek rakstītas nākamās koncepcijas, kas jau paredz konkrētus risinājumus likuma ieviešanai, jaunas procedūras un tas veido praksi labāku, tuvāku labās pārvaldības principiem.
E.Levits: Ir obligātie valsts pārvaldes principi, kuri ir jāievēro vienmēr. Pretējā gadījumā valsts rīcība ir prettiesiska ar visām no tā izrietošajām sekām. Piemēram, princips, ka valsts pārvalde darbojas tikai likuma ietvaros, ir obligāts.
E.Levits: Caurspīdīguma ziņā esam jau daudz sasnieguši. Turpmāk lielāka vērība būtu jāpiegriež lēmumu racionalitātes paaugstināšanai
Savukārt ir principi, kurus var ievērot vairāk vai mazāk intensīvi atkarībā no situācijas. Piemēram, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.panta 8.daļā teikts, ka pārvaldi organizē pēc iespējas ērti privātpersonai. Šis princips neizriet no demokrātijas vai tiesiskas valsts iekārtas virsprincipiem, bet gan no labas pārvaldības virsprincipa. Tas darbojas vairāk kā motīvs lēmuma pieņemšanā, bet tas ir tikai viens no motīviem. Rezultātā pieņemtajā lēmumā tas var izpausties vairāk vai mazāk. Tomēr šis princips būs pārkāpts, ja varēs skaidri konstatēt, ka pie tādiem pašiem pārējiem parametriem (piemēram, finansiālajiem izdevumiem), nolemtais risinājums viennozīmīgi būs privātpersonām mazāk ērts kā cits.
Panākt risinājuma maiņu par labu privātpersonas ērtībai ir vispirms pārvaldes iekšējās uzraudzības sistēmas uzdevums. Tomēr absolūts jauninājums – arī Eiropas mērogā – ir tas, ka saskaņā ar šī paša likuma 11.pantu privātpersonai ir tiesības panākt ar tiesas palīdzību, ka attiecīgais risinājums tiek grozīts par labu privātpersonas ērtībai. Tātad likums iedibina divus paralēlus mehānismus – iekšējo un ārējo uzraudzību, kas vērsti uz to, lai valsts pārvalde, atbilstoši labas pārvaldības mērķim, orientētu savu darbību uz privātpersonu, tās interesēm un ērtību.
Jācer, ka pēc zināmas “iešūpošanās” perioda šie mehānismi patiešām kļūs efektīvi. Tad mēs varēsim tos prezentēt kā labus piemērus arī citām Eiropas Savienības valstīm. Jāņem vērā, ka nopietna orientācija uz labu pārvaldību arī tur ir samērā jauna parādība.
Viens no svarīgākajiem pamatprincipiem ir cilvēktiesību ievērošana no valsts un pašvaldību iestāžu puses. Kāda jūsu vērtējumā ir situācija Latvijā, cik lielā mērā valsts respektē cilvēka tiesības saņemt atbildes uz jautājumiem pēc būtības?
A.Dravnieks: Ja cilvēks nāk uz iestādi, viņš zina nosacījumus. Šos nosacījumus definē administratīvais process, kas nosaka metodoloģiju, kā pareizi ievērot likumu.
Padomju laikā valsts pārvalde ar varu rīkojās patvaļīgi. Ja ir kāda amatpersona, kas domā, ka tagad var strādāt pēc tiem pašiem principiem, tad viņa pārkāpj labas pārvaldes pamatprincipu. Un rīkojas prettiesiski. Valsts pārvaldei ir jābūt tā organizētai, lai no šādām amatpersonām tiktu pēc iespējas ātrāk vaļā. Jāsaprot, ka valsts ir juridiska organizācija, kurai jāapmierina cilvēku intereses.
B.Pētersone: Nav jau mums vienota pētījuma par valsts pārvaldes kvalitāti, vai klienti ir apmierināti vai neapmierināti un kāpēc. Ir bijuši pētījumi par sabiedrības attieksmi pret ministrijām, bet tas ir par maz, lai konstatētu, kur tieši ir jāveic uzlabojumi.
A.Dravnieks: Tas jau ir diezgan vienkārši, tu ieej iekšā kādā iestādē un saproti vai ierēdņiem pieder vara, vai arī viņi tev kalpo.
G.Veismane: Valsts pārvaldē labu pakalpojumu sniegšanas princips darbojas tikai tad, ja cilvēks, kuram nav juridiskās zināšanas, bet vajadzīgs pakalpojums, atnācis uz iestādi, problēmas atrisina. Turklāt iestādē sastaptais ierēdnis neuzskata, ka juridiskās zināšanas ir viņa personīgais īpašums un šis ierēdnis darbojas kā pakalpojuma sniedzējs. Diezin vai, ja tagad būtu jānosauc tās iestādes, kuras ir tik atvērtas kā jābūt ideālajā variantā, tu, Arvīd, varētu pārāk daudzas nosaukt.
A.Dravnieks: Man pašām pārāk daudz nesanāk staigāt pa valsts iestādēm. Savulaik es biju ļoti patīkami pārsteigts par VID, kad, iesniedzot amatpersonu deklarācijas, man nebija jāstāv rindā un bija normāla attieksme, kā pret klientu. Esmu patīkami pārsteigts arī par Uzņēmumu reģistru. Ir jau tā, ka reizi pa reizei mēs atklājam, ka kāda iestāde ir kļuvusi civilizētāka.
B.Pētersone: Bet ir arī otra puse – ārēji šķiet, ka viss ir kārtībā, bet mēs nezinām, kā iestāde funkcionē patiesībā. Aizbraucot tālāk no Rīgas tiek konstatēts, kas šajā iestādes nodaļā vispār nekas nav zināms par laba pakalpojumu sniegšanas pamatprincipiem. Piemēram, ir projekts, kura ietvaros sapulcē bezdarbniekus, apmāca un palīdz atrast darbu, taču citā rajonā bezdarbnieki vispār nemaz nezina, ka viņiem ir tiesības kaut ko saņemt. Tas parāda, ka valsts pārvaldē tomēr nav kaut kas kārtībā, ja iedzīvotāji nav informēti par pakalpojumiem, ko var saņemt.
E.Levits: Tomēr ir divas lietas, kuras jānošķir. Viena – iedzīvotāju informētība par savām tiesībām, bet otra – cik kvalitatīvi valsts pārvalde darbojas praksē, vai tā darbojas lietderīgi un tiesiski, tā, lai iedzīvotāji varētu savas tiesības īstenot.
Attiecībā uz pirmo – ir tādi sabiedrības locekļi, kuri ļoti labi zina savas tiesības, bet ir arī tādi, kuri nezina praktiski neko.
Attiecībā uz otro – nevajag lolot ilūzijas, ka pārvalde darbojas (vai var darboties) pilnīgi bez kļūdām. Kā jebkurā komplicētā mehānismā, arī valsts pārvaldes darbībā vienmēr būs zināms kļūdu procents. Valsts pārvaldes sistēmas kvalitāti izsaka divi rādītāji – cik daudz ir primāro kļūdu, un cik efektīvs ir kļūdu labošanas mehānisms, kas tās izskauž.
Ja ierēdnis zina, ka viņš tiek uzraudzīts un viņam jāatskaitās par padarīto, tad viņš strādā uzmanīgāk. Mums turpmāk lielāka vērība jāpievērš, lai stiprinātu tieši pārvaldes iestādes kļūdu labošanas mehānismu. Tieši šeit es saskatu mūsu pārvaldes sistēmas lielāko vājumu.
B.Pētersone: Svarīgi ir arī preventīvie mehānismi, lai kļūdas vispār netiktu pieļautas.
E.Levits: Par to jau esam sākuši domāt. Te svarīgu lomu spēlē ierēdņu apmācības. Jauns šāds mehānisms ir pārvaldes lēmumu iepriekšējās pārbaudes procedūra, kas paredzēta Valsts pārvaldes iekārtas likuma 65. un 67., kā arī 69.pantā. Šeit likums formalizē un padara par obligātu labu praksi, kas daudzās iestādēs funkcionē jau šodien.
A. Dravnieks: Rietumu demokrātijas jēga ir tā, ka taisnīgumu panāk ar precizitāti ap 90%
A.Dravnieks: Es jūtu, ka daudzās pašvaldībās ir sapratuši, ka nepieciešama administratīvo aktu apstrīdēšanas sistēma un viņi paši jautā, kādai tai jābūt. Atrisinot organizācijas iekšējās problēmas, var izvairīties no daudzām kļūdām. Piemēram, reizi nedēļā tiek pieņemts aplams lēmums, tam seko tiesvedība apmēram pusgada garumā, tad tiesa liek kļūdu labot un pašvaldībai no budžeta jāatlīdzina zaudējumi, kas ir 25 reizes lielāki nekā tad, ja kļūda uzreiz tiktu novērsta. Lielākā problēma rodas mazās pašvaldībās, jo ir grūti dabūt speciālistu, kas pieņem primāru lēmumu un tad vēl vairākus, kuri viņa lēmumu uzraudzītu.
G.Veismane: Tu pieskāries vēl vienai problēmai: kas ir valsts pārvalde – vai pašvaldība ir daļa no valsts pārvaldes vai ne? Pie mums diezgan dzīvs ir mīts, ka pašvaldība ir pašvaldība, bet valsts pārvalde ir pati par sevi. Šis mīts ir aplams, jo cilvēks, kurš griežas pie pašvaldības ar lūgumu, sagaida tādu pat pakalpojuma kvalitāti, kāda ir valsts pārvaldē. Cilvēkam ir pilnīgi vienalga, vai viņam pretī sēž pašvaldības darbinieks, kurš saka – es neesmu un negribu būt ierēdnis, vai valsts pārvaldes ierēdnis.
A.Dravnieks: Standartam ir jābūt vienādam visā valsts pārvaldē un pašvaldībās. Daudzviet ir kā padomju laikos un taisnīgumu nodrošināt praktiski nevar. Daudzi ierēdņi varbūt pat grib izdarīt kā labāk, bet viņiem nav mehānisma, kā nodrošināt taisnīgumu. Viņi reizēm rīkojas rutinēti, jo nav pietiekami daudz kvalificētu darbinieku, lai pieņemtu tiesiskai valstij atbilstošu lēmumu. Taisnīguma izpratnei jābūt vienotai visā pārvaldē. Ir jāsaprot, ka ierēdņi nevar vadīties tikai pēc principa – manuprāt, tā būtu godīgi.
E.Levits: Taisnīgums ir jāatrod ar objektīvām metodēm. Tie ir birokrātiski vai tiesiski mehānismi. Bieži tiek apgalvots, ka taisnīgums ir subjektīvs un katram ir savs taisnīgums. Šis arguments nav pareizs. To pierāda fakts, ka katrs ir spējīgs izjust netaisnīgumu. Tā, acīmredzot, ir antropoloģiska īpašība. Lielākajā tiesā gadījumu, objektīvi spriežot un vadoties no zināmām juridiskām metodēm, iespējams nonākt pie viena rezultāta. Tiesa, retos izņēmuma gadījumos iespējami arī vairāki atšķirīgi taisnīgi rezultāti. Tās ir tā saucamās morālās dilemmas, tomēr ikdienā tās gadās reti. Demokrātiska iekārta, tiesiska valsts, laba pārvaldība veido sabiedrisku sistēmu, kur cilvēks, vismaz publiskā jomā, reti sastopas ar šādām morālām dilemmām.
Vai Latvijā ir pietiekami efektīvs mehānisms, kā atjaunot taisnīgumu? Piemēram, Administratīvajās tiesās, Satversmes tiesā.
A.Dravnieks: Administratīvās tiesas mērķis ir ne tikai atjaunot taisnīgumu, bet arī kontrolēt izpildvaru – uzraudzīt tos, kas rīkojas ar valsts varu. Tiesas jēga ir sabiedrības uzticībā, kad cilvēki zina – ja ir netaisnīgs gadījums, es aizeju uz administratīvo tiesu un tā atjaunos taisnīgumu.
E.Levits: Ir jāakceptē, ka cilvēki mēdz kļūdīties. Un valsts sistēmā daudz kas tomēr atkarīgs no atsevišķas amatpersonas. Ja cilvēks ir apveltīts ar valsts varu, viņš kļūst bīstams, jo var ļaunprātīgi izmantot varu, var arī kļūdīties netīšām. Ir jābūt mehānismam, kas šādas sabiedrībai bīstamas novirzes un kļūdas var izlabot. Administratīvās tiesas ir šāda mehānisma būtisks elements.
A.Dravnieks. Ir skaidrs, administratīvās tiesas bauda sabiedrības uzticību, bet ir zīmīgi, ka daudziem iesniegumiem nav pamata. Daudzi nāk uz tiesu ar vecām lietām, kuru izskatīšanas laiks jau sen notecējis. Cilvēki vēl nesaprot, ka mēs nevaram atjaunot taisnīgumu no paša sākuma, bet gan uz priekšu un kādu soli atpakaļ. Tāpēc var valstij pārmest, ka tik vēlu uzsākts darbs pie administratīvajām tiesām. Normatīvā bāze bija jau 1994.gadā un tā ir politiķu atbildība, ka darbu tiesas uzsāk tikai šogad. Var jau teikt, ka pirms desmit gadiem arī mēs nebijām pietiekoši attīstīti, lai saprastu, kā šo taisnīgumu nodrošina demokrātiskā valstī. Mēs naivi iedomājamies, ka vajag godīgākas amatpersonas, labākus politiķus, ka problēma bija morālē – subjektīvajā taisnīguma izpratnē. Rietumu demokrātijas jēga ir tā, ka taisnīgumu panāk ar precizitāti ap 90%. Iepriekš atskatoties, šķiet, ka tā precizitāte nebija pāri par 50%.
Vai iespējams, ka precizitāti un taisnīgu lēmumu pieņemšanu apgrūtina arī valsts pārvaldes necaurskatāmība un tas, ka daudzi vēl joprojām ir pārliecināti – pret valsts pārvaldi es nevaru cīnīties?
A.Dravnieks: Uzskats, ka cilvēki nepārzina valsts pārvaldi, ir pārspīlēts. To nemaz nevar pārzināt, jo valsts pārvalde ir ļoti komplicēts mehānisms. Es valsts pārvaldē darbojos 15 gadus un joprojām vēl katru reizi atklāju daudz ko jaunu. Tāpēc cilvēkam vajadzētu paļauties, ka valsts pārvalde ir organizēta pēc loģiskiem principiem.
E.Levits: Protams, pārvaldei jābūt organizētai pēc caurskatāmiem un taisnīgiem principiem. Ikvienai pārvaldes rīcībai jābūt loģiskam, saprātīgam, saprotamam attaisnojumam.
Tomēr īpaša uzmanība jāpievērš tieši tai pārvaldes darbībai, kas skar konkrētu personu. Šeit pārvaldei ir arī jānorāda personai, kādā veidā, vadoties no kādiem motīviem, tā pieņem savu lēmumu, kas viņu skar. Šo indivīdu skaroša lēmuma pieņemšanas procesa caurspīdīgumu nodrošina procedūras, ko paredz Administratīvā procesa likums, kas stājās spēkā šī gada 1.februārī.
B.Pētersone: Kad padomju laikā kāds brauca ar žiguli vai moskviču, viņš ideāli pārzināja sava auto uzbūvi. Tagad tas vairs nav nepieciešams, jo, ja cilvēki nezina, kas notiek, viņi atrod kompetentu meistaru. Manuprāt, cilvēkam nav visos sīkumos jāpārzina likumi un noteikumi, bet ir jābūt vietai, kur viņš atnāk, iesniedz sūdzību vai lūgumu un saņem atbildi pēc tam, kad birokrātiskais aparāts to ir caurskatījis. Turklāt šis aparāts atrod tiesisku un likumīgu problēmas risinājumu.
Tomēr socioloģiskās aptaujas rāda, ka valsts pārvaldes iestāžu darba vērtējums daudzu acīs vēl joprojām ir ar mīnuss zīmi.
A.Dravnieks: Tā ir domāšanas inerce. Bet tas mainīsies desmit gadu laikā. Valsts pārvaldes pienākums ir dot informāciju ne tikai tad, ja kāds cilvēks atnāk un pieprasa, bet arī tad, ja neviens to neprasa. Es to saucu par sabiedrisko attiecību kopšanu. Cilvēkam ir jāuzticas tiem, kas rīkojas ar valsts varu. Un to var panākt, paejot pretī un skaidrojot.
G.Veismane: Problēma ir citur – mums vēl joprojām likumi top pie galda, kabinetos, ne ārā – pajautājot sabiedrībai
G.Veismane: NVO un profesionāļu iesaistīšana lēmuma pieņemšanas procesā ir pēdējā laika izmaiņu pozitīvās lietas. Aizvien vairāk ir iespējams iegūt sabiedrības viedokli par to vai citu lēmumu. Negatīvi vēl joprojām ir tas, ka sabiedrības viedoklis bieži vien ir novēlots, jo viedokli var izteikt tikai tad, kad dokuments jau atnācis uz valsts sekretāru sanāksmi. Lai gan esam rakstījuši, ka jākonsultējas ar sabiedrību, praksē valsts pārvalde to apzināti vai neapzināti bieži vien nedara.
A.Dravnieks: Es gan uzskatu, ka mūsu Valsts kanceleja steidzas laikam pa priekšu. Es varu operatīvi iegūt informāciju par to, kas notiek. Tas, kā ir organizēta valdības mājas lapa, ir lielisks piemērs. Ir pieejama visa pamata informācija un tu vari piedalīties, sekot līdzi, ja, protams, tev ir tāda vēlēšanās. Bet ir jāatceras, ka no ierindas cilvēka nevar prasīt, lai viņš aktīvi iesaistās visu lēmumu pieņemšanas procesā.
G.Veismane: Problēma ir citur – mums vēl joprojām likumi top pie galda, kabinetos, ne ārā – pajautājot sabiedrībai. Pēdējā laikā ir gan labi, gan ne tik labi piemēri, kā viedokļu saskaņojums tiek panākts, uzklausot cilvēkus.
A.Dravnieks: Cilvēki vienkārši netic, ka var tā mierīgi izteikt savu viedokli un kāds to uzklausīs.
E.Levits: Runājot par uzticību, man šķiet, ka tā palielinās. 1997.gadā man bija saruna laikrakstā “Diena” par tēmu “Kāpēc likumi nestrādā”. Tagad, 2004.gadā, mēs vairs reti dzirdam šo vadmotīvu, tagad saka, ka likums nav pareizs, tas jāmaina, bet ne, ka tas nestrādā. Domāju, ka šķēres – likums un realitāte – ir samazinājušās.
Vēl jāatzīmē, ka diskusijas par valsts pārvaldes caurspīdīgumu ir ļoti ātri devušas rezultātu. Turklāt Guntas minētās līdzdalības iespējas ir ļoti progresīva lieta. Šajā ziņā Latvija ir priekšā citām valstīm. Es, piemēram, varu no Strasbūras sekot līdzi mūsu valdības darbam, ja gribu, varu arī uzrakstīt savus komentārus. Piemēram, Anglijas un Francijas kolēģi to nevar. Katrā ziņā tas Eiropā vēl nav kļuvis par standartu. Mēs patiesībā caurspīdīguma ziņā esam jau diezgan daudz sasnieguši. Turpmāk varbūt lielāka vērība būtu jāpiegriež citām problēmām, it sevišķi lēmumu racionalitātes paaugstināšanai.
B.Pētersone: Atceros Lielbritānijas kolēģu attieksmi – kā tad jūs varat strādāt, ja visi projekti publicēti un valdības sēdes ir atklātas. Tas izsauca izbrīnu. Dažos pat bažas.
E.Levits: Runājot par caurspīdīgumu ir divas lietas – valstij, tur, kur tas ir pieņemams, ir jādod cilvēkiem iespēja piedalīties lēmuma pieņemšanā, bet cilvēkiem šī iespēja ir pareizi jāizmanto.
Sabiedrības līdzdalības iespējas ir ļoti svarīgas. Pašu sabiedrību nevar piespiest kaut ko darīt vai mākslīgi veicināt līdzdalību. Ir jābūt iekšējai interesei. Vienlaicīgi sabiedrības intereses nedrīkst nomākt vai izkropļot lēmumu pēc būtības. Vienmēr jāpatur prātā, ka lēmuma pieņēmējs – parlaments, valdība – ir sabiedrības leģitimētas institūcijas, kurām deleģēts uzdevums, apsverot dažādus argumentus, beigās pieņemt visai sabiedrībai optimālāko lēmumu. Tas neizslēdz to, ka kādai sabiedrības daļai šis lēmums būs neizdevīgs. Taču tas neizslēdz ari tā principiālo leģitimitāti. Vienmēr ir ieinteresētas sabiedrības grupas, kuras gribētu citādāku lēmumu. Tāpēc viedokļu dažādībai ir jābūt zināmai lēmuma pieņēmējam, bet lēmuma saturs paliek paša lēmēja ziņā.
Nav tā, ka kādas sabiedriskas grupas spiediena rezultātā obligāti būtu jāmaina parlamenta, valdības, vai valsts pārvaldes viedoklis. Citai grupai tanī pat laikā var būt diametrāli pretējas intereses, un abu grupu pārstāvji ir cīnījušies par savu interešu aizstāvību. Jāatceras, ka vienas grupas intereses vēl nav visas sabiedrības intereses. Visas sabiedrības intereses, lai kā tas arī nebūtu, pārstāv tieši parlaments un valdība. Sabiedriskās apspriešanas jēga ir ietvert apsvērumos dažādus argumentus, lai lēmuma pieņēmējs varētu pieņemt visai sabiedrībai optimālāko lēmumu.
Gribētu uzsvērt, ka sabiedrības grupu līdzdalības jēga ir nevis savas grupas interešu “caursišana”, bet gan lēmuma objektīvas kvalitātes uzlabošana, jo lēmuma pieņēmējam savos apsvērumos ir jāiekļauj arī šie, apspriešanas gaitā izteiktie argumenti (kurus tas, attiecīgi pamatojot, var pieņemt vai noraidīt).
Citiem vārdiem: sabiedrības līdzdalība lēmuma sagatavošanā paplašina valsts lēmuma argumentatīvo bāzi, un tādā veidā uzlabo tā kvalitāti.
A.Dravnieks: Manuprāt, šis mehānisms arī samazina kļūdu. Nav tik svarīgi vai cilvēks izmanto šo iespēju vai ne, svarīgi, ka viņš zina un ka ierēdnis zina, ka viņu var kontrolēt un viņam var ko ieteikt. Piemēram, Zviedrijā katrā tiesā cilvēks var ieiet un izlasīt jebkuru šajā tiesā pieņemto spriedumu. Cita lieta, ka lielākā daļa nekad neies uz tiesu un spriedumus nelasīs, bet viņiem ir tiesības.
G.Veismane: Man sabiedriskajai apspriešanai ir divi piemēri. Viens pozitīvs un viens negatīvs. Pozitīvais piemērs bija, kad valdība izskatīja noteikumus par suņu un kaķu ausu apgriešanu. Valsts sekretāru sapulcē piedalījās gan dzīvnieku tiesību aizstāvji, gan vetārsti. Vieni teica, ka jāgriež ausis, lai dzīvnieks ilgāk dzīvotu, otrs – jūs pārstāvat savas intereses un gribat tikai nopelnīt. Notika nikns strīds un ministrijā tapa patiešām izsvērts lēmums.
Un tas negatīvais piemērs ir ar OCTA polisēm. Šajā gadījumā varēja iesaistīt cik puses vien vēlies, bija viedokļu apmaiņas forums, bet vienalga uzvarēja vienas puses viedoklis. Un likums šoreiz pilnībā nostrādāja apdrošinātāju interesēs. Šajā forumā uzvarēja viens viedoklis. Laikam jau bija spēcīgāki argumenti. (smaida)
E.Levits: Lēmuma pieņēmējam, uzklausot sabiedrības grupu argumentus, un vienus pieņemot un citus noraidot, ir jābūt suverēnam, jābūt savu uzdevumu augstumos, lai viņa apsvērumu gala rezultāts būtu sabiedrības kopējās interesēs. Praksē tas tā ne vienmēr ir. Lai sabiedrības līdzdalība lēmuma apspriešanā dotu pozitīvu rezultātu, diskusija nedrīkst tikt vesta no spēka pozīcijām.
G.Veismane. Šajā gadījumā bija sabiedrības, jeb patērētāja argumenti un biznesa argumenti. Uzvarēja biznesa argumenti.
Bet visbiežāk jau iedzīvotājs nevar sekot lēmuma pieņemšanas procesam klātienē. Turklāt bieži vien viena puse var atļauties algot labākus juristus, kuri gluži loģiski izstrādās argumentētākus un juridiski pārliecinošākus priekšlikumus nekā, piemēram, pensionāru pārstāvis vai kāda neliela, bet sabiedriski aktīva NVO.
E.Levits: Valsts institūcijas uzdevums ir redzēt, kādu motīvu vadīti ir tie, kuri piedalās diskusijā; subjektīvas intereses argumentatīvajā procesā attiecīgajai institūcijai ir jāizlīdzina.
Ir jāņem vērā arī tas, ka ir tādas intereses, kas ir vieglāk organizējamas (piemēram, vides aizsardzības intereses, it sevišķi, ja tās skar konkrētas personas), bet ir arī tādas, kuras nav tik viegli organizēt (piemēram, sabiedriskā transporta lietotāju intereses).
Svarīga ir diskursa struktūra. Ir taisnīgs diskurss, kad optimālā lēmuma meklēšana ir atvērta, vērsta uz maksimālo sabiedrības labumu, un kur visi līdzdalībnieki diskursā ir vienlīdzīgi. Un ir spēka diskurss, kura dalībnieku mērķis ir uzvarēt, panākt savu, nevis kopīgi atrast sabiedrībai optimālāko rezultātu.
Ir svarīgi, lai lēmuma pieņēmējs atšķirtu šos divus diskursa veidus, kur lēmuma pieņemšanā tiek iesaistīta sabiedrība. Viņam no paša sākuma ir jānosaka taisnīga diskursa ietvarnoteikumi. Viņš nedrīkst ļaut diskursu pārvērst par arēnu spēka demonstrēšanai. Tā ir lēmuma pieņēmēja atbildība. Tikai taisnīgs diskurss dod pozitīvu rezultātu, uzlabojot valsts institūcijas lēmuma argumentatīvo bāzi. Spēka diskurss turpretim var izkropļot demokrātiski leģitimētas valsts institūcijas lēmumu.
Un tad jājautā par valsts pārvaldes ētiku. Kādi ir tie ētikas pamatprincipi, kas būtu jāievēro, lai lēmums būtu taisnīgs un tā taisnīgumu nevajadzētu apšaubīt?
B.Pētersone: Šodien pieejamie ierēdņu uzvedības noteikumi ir nožēlojami. Tas būtu profesionālā goda jautājums tos aizstāt ar ko jēdzīgāku
B.Pētersone: Vispirms ir vispārējie morāles un ētikas principi, kādi ir mūsu sabiedrībā pieņemti un tad ir specifiskie valsts pārvaldes ētikas principi. Tie pirmie ir katrā no mums. Tas ir izglītības un kultūras jautājums, bet tie otrie ir papildus morālā prasība amatpersonai. Otrie principi izriet no ierēdņa amata, pienākumiem un pilnvarām. Ētikas principi ir kā pluss ierēdņa uzvedībai. To pārkāpums nav vērtējams kā juridisks likuma pārkāpums. Tas biežāk ir stājas jautājums.
G.Veismane: Es pilnīgi piekrītu, ka valsts pārvaldes ierēdņa ētika nevar atšķirties atkarībā no cilvēka. Tā tam būtu jābūt pie labas pārvaldes principa. Ja mēs runājam par politisko ētiku, tas nav tik viennozīmīgi. Mēs demokrātiju vēl tikai mācamies.
E.Levits: Pārvaldes ētika ir politiskās ētikas sastāvdaļa. Ētika pēc būtības ir jautājums, kas ir labi un kas ir slikti.
Ja runājam par pārvaldes ētiku, tad ir jāizdala mērķu ētika, institūciju ētika, normu ētika, un amatpersonu ētika. Šis dalījums ir tāds pats kā visai politiskajai ētikai.
Pirmais, par ko ir jāspriež, ir, vai mērķis, ko valsts pārvaldes ar savu rīcību cenšas sasniegt, ir “labs” ētiskā nozīmē. Demokrātijā ar mērķu ētiku parasti nav problēmu. Valsts pārvalde, kas seko demokrātiski leģitimētā likumdevēja un valdības norādījumiem, parasti cenšas sasniegt ētiski pieņemamu mērķi, pat tad, ja tā konkrētā gadījumā ierobežo indivīdu.
Turpretim, piemēram, komunistiskajā sistēmā, jautājums, vai vispār līdzdarboties apspiedošas valsts pārvaldes aparātā, piemēram, strādāt par milici, bija ētiskas dabas jautājums; cilvēks, pieņemot šo lēmumu – ja viņš to apzinājās – bija nostādīts morālas dilemmas priekšā. Cilvēki atbildēja uz to dažādi. Tā ir viena no demokrātiskas valsts iekārtas priekšrocībām, ka tā cilvēku publiskajā jomā visai reti nostāda morālas dilemmas priekšā.
Šodien valsts pārvaldes praksē pats svarīgākais ir otrais politiskās un pārvaldes ētikas sektors – tā ir institūciju ētika. Institūciju ētika ir ētiskie principi, pēc kuriem iestāde strādā, saskaņā ar kuriem valsts, vai šajā gadījumā – valsts pārvalde – nonāk pie sava lēmuma.
Vispirms jau “institūcijas” šajā kontekstā ir jāsaprot plašā nozīmē. Tās nav tikai iestādes, kā, piemēram, Valsts ieņēmumu dienests. Arī Ministru prezidenta brokastis, ja tās regulāri tiek rīkotas, var uzskatīt par institūciju. Svarīga institūcija parlamentārā demokrātijā ir koalīcijas padome, kas parasti nav formalizēta normatīvos aktos.
Runājot par institūciju ētiku, demokrātiskā valstī institūcijām vispirms ir jādarbojas atbilstoši atzītiem institucionālās ētikas principiem – to darbībai jābūt caurspīdīgai, jābūt vērstai uz kopējo sabiedrības labumu, individuālā gadījuma lēmums jāpieņem objektīvi, taisnīgi sabalansējot indivīda un sabiedrības intereses, tām jādarbojas efektīvi. Šeit mums vēl ir diezgan daudz ko darīt. Taču problēmas ir zināmas, mēs par tām runājam, un lēnām, bet noteikti virzāmies pareizā virzienā.
No otras puses, institūciju ētika prasa arī no katra sabiedrības locekļa zināmu pienākumu – tas ir pienākums respektēt valsts institūcijas. Un Latvijā šeit joprojām pastāv diezgan liels deficīts. Domāju, ka tas lēnām mazināsies, līdztekus ar institūciju darbības ievirzīšanos demokrātiskai valstij atbilstošas institucionālās ētikas gultnē.
Trešais pārvaldes ētikas sektors ir normu ētika. Valsts izdotajām (rakstītajām un nerakstītajām) normām jāatbilst ētiski akceptētiem mērķiem, tām jābūt racionālām un samērīgām.
Ceturtais institucionālās ētikas jautājums ir amatpersonu ētika. Institūcijām ir jābūt tādām, ka cilvēks, kļūstot par institūcijas locekli, darbojas atbilstoši šīs institūcijas ētikas principiem un sasniedz tās izvirzītos mērķus. Tas ir grūtāk tad, ja institūcijas ir ļoti mazas un to ētika ir atkarīga no nedaudzām amatpersonām. Tomēr principā institūcijai jābūt organizētai tā, lai tā kā sistēma neļauj amatpersonai īstenot savus morālos deficītus. Tas, ka Tu esi “slikts” cilvēks, nedrīkst novest pie tā, ka tu esi arī slikta amatpersona. Labi organizētā valsts pārvaldē amatpersonas personīgās, vismaz sliktās īpašības, neatstāj iespaidu uz institūcijas darbu.
Latvijā visai bieži iedzīvotāji par iestādi tomēr spriež pēc ierēdņa, kas viņu sagaida, un tieši ierēdņa nepieklājība vai rupjība rada negatīvu priekšstatu par visu iestādi.
E.Levits: Ierēdnim ir jāapzinās sava loma. Līdz ko viņš ieiet savā kabinetā, viņam jāaizmirst savi personiskie uzskati, domas un rūpes, viņam jākļūst par institūcijas pārstāvi.
A.Dravnieks: Tas ir līdzīgi kā ar aktieriem, kad viņi kāpj uz skatuves un spēlē savu lomu. Tā arī ierēdnim jāieiet šajā tēlā.
G.Veismane: Ir ļoti dažādi cilvēki ar ļoti dažādām īpašībām. Piemēram, ja cilvēkam patīk izrādīt varu un ja viņš nonāks institūcijā, kas apkalpo cilvēkus, tad viņš visticamāk savu varu arī izmantos. Ir jāatzīst, ka mēs vēl neesam tik tālu izauguši, lai spētu pārkāpt pāri šīm ambīcijām. Tas cilvēks, kas nāk pie ierēdņa nav tik labi instruēts, lai varētu aizrādīt ierēdnim viņa neadekvāto izturēšanos. Tāpēc var veidoties situācija, kurā iedzīvotājs paliek zaudētājs. Un te ir iestādes vadītāja atbildība – ja vadītājs atbildīgā amatā tur šādu cilvēku, tad visticamāk viņam pašam ir problēmas ar ētikas izpratni. Vadītājam ir jāspēj salikt pareizās vietās pareizie cilvēki. Tam, kurš vērsts uz cilvēku apkalpošanu, ir jāsēž un jāapkalpo klienti, bet tam, kurš ir analītiķis, kuru cilvēki neinteresē, nav jāsēž apkalpošanas zālē. Ir citas vietas, kur viņa spējas efektīvi izmantot. Vēlreiz atkārtoju – svarīgi ir pareiziem cilvēkiem būt pareizās vietās. Nevajag cilvēkus spiest, lai viņi ir tie, kas viņi nav. Tanī pat laikā vadītāja rokās ir jābūt instrumentam, lai viņš varētu no saviem ierēdņiem prasīt pozitīvu attieksmi pret cilvēkiem. Otra puse, protams, vai vadītājs zina kā ierēdnis izturas pret apmeklētāju un vai viņš vispār grib to zināt. Tā ir šodienas valsts pārvaldes dilemma.
Vai šobrīd likums ir devis vadītājam visus instrumentus, lai viņš varētu atbrīvoties no ierēdņa, kas neievēro institūcijas ētiskas rīcības pamatprincipus?
G.Veismane: No likuma viedokļa to var izdarīt, bet praksē procedūra diemžēl ir ļoti gara. Ir jāierosina disciplinārlieta, tā ir jāpierāda, vispirms jāizsaka rājiens un tad tikai pēc kādas otrās vai trešās lietas viņu var atlaist.
A.Dravnieks: Tas nav diemžēl, tas ir par laimi, ka vadītājs nevar rīkoties atbilstoši savai personīgajai taisnīguma izpratnei, bet gan tam jārīkojas atbilstoši likumam. Jāatceras, ka arī ierēdnis ir cilvēks un arī viņam ir tiesības. Un lēmuma pareizībai jābūt kontrolētai, arī tad, ja lēmums pieņemts par ierēdņa rīcību.
E.Levits: Institūciju ētika ir tipisks demokrātiskas valsts pārvaldes instruments. Demokrātiskās pārvaldes institūcijas mums jau ir izveidotas, bet joprojām pastāv psiholoģiskais moments – spēja sevi kā personu atšķirt no sevis kā amatpersonas. Tas ne vienmēr funkcionē.
Latvijā notiek pāreja no varas institūciju ētikas uz demokrātisko institūciju ētiku. Pieņemu, ka šī pāreja jau paredzamā laikā varētu būt pabeigta.
Es domāju, ka ierēdņu izglītības sastāvdaļai ir jābūt pietiekoši izvērstai ētikas mācībai. Un tā nav tikai saskarsmes kultūra, bet gan ierēdņa rīcības kopums, viņa vispārējā uzvedība.
Cik svarīgs ir rakstīts ētikas kodekss?
E.Levits: Ētikas kodeksi ir svarīga valsts pārvaldes sastāvdaļa. Piemēram, pirms trim gadiem Eiropas Savienībā tika izstrādāts ierēdņu ētikas kodekss. Mēs to varam ņemt kā piemēru.
Ētiskiem principiem tomēr ir jābūt internalizētiem, t.i., tiem ir jākļūst par personības elementu. Tomēr arī rakstītiem kodeksiem ir sava funkcija. Tie īpaši nepieciešami gadījumiem, kuros rodas šaubas. Tad kodeksā, un vēl labāk – kodeksa komentārā – jāieskatās pēc padoma. Tas ir tāpat kā ar daudziem tiesiskiem regulējumiem, vienmēr var rasties konkrēti jautājumi, kad nepieciešama eksperta palīdzība.
G.Veismane: Rakstītais kodekss patiesībā nav vajadzīgs ierēdnim, bet gan cilvēkam, kurš dodas pie ierēdņa. Tas nepieciešams, lai zinātu ko no ierēdņa prasīt. Ierēdnim jau stājoties darbā būtu jāzina kā uzvesties un strādāt.
B.Pētersone: Pāreja uz institūciju ētiku Latvijā vēl nav īsti pārdomāta. Šodien pieejamie ierēdņu uzvedības noteikumi ir nožēlojami. Tas būtu profesionālā goda jautājums tos aizstāt ar ko jēdzīgāku. Tie ir mazi, šauri un neatbilstoši: neaptver visu morālo problēmu kompleksu, kas iespējams strādājot iestādē. Vēl nav pierasts pie domas, ka morālās izvēles strādājot valsts pārvaldē būs jāizdara kā ierēdnim, ne kā cilvēkam.
Kādi, jūsuprāt, varētu būt tuvāko gadu valsts pārvaldes izaicinājumi?
E.Levits: Valsts pārvaldes galvenais uzdevums ir regulēt sabiedrību. Šodien samazinās valsts regulējuma efektivitāte. Daudz ko valsts pārvaldē vairs nevar noregulēt tikai ar normatīvajiem aktiem. Klasiskās valsts iespējas, ar savu regulējumu veicināt labklājību un nodrošināt zināmu taisnīguma līmeni, lēnām samazinās.
Pirmkārt, tas attiecas uz globālām problēmām. Daudzus ekoloģiskos jautājumus jau sen nevar regulēt tikai vienas valsts iekšienē. Cits piemērs – deputāti satraucās par vardarbību televīzijā. Viņi var noregulēt Latvijas televīziju darbu, bet pārējos 40 ārzemju kanālus, kurus ik dienu var skatīties Latvijas kabeļtelevīzijas īpašnieki, tie nevar noregulēt.
Eiropas Savienības eksistences jēga ir galvenokārt tajā apstāklī, ka, jautājumus, kurus nevar efektīvi noregulēt katra valsts atsevišķi, tās var kopīgi regulēt šīs pārvalstiskās sistēmas ietvaros.
Otrkārt, spēcīgāki kļūst dažādi jauni varas centri, kas nav iekļauti klasiskajā teritoriālās valsts regulēšanas sistēmā. Piemēram, lieli starptautiski koncerni, kas uzbūvē ražotni pilsētā, dod darbu, bet tad šo ražotni slēdz, un puse pilsētas ir bez darba. Šādu situāciju valsts nevar efektīvi ietekmēt, jo rūpnīcas vadība ir ārpus valsts. Jauns un ļoti efektīvs varas mehānisms ir starptautiskais finansu kapitāla tirgus. Tas ir decentrāls, anonīms, bet ietekmē valsts ekonomiku ne mazāk kā nacionālais likumdevējs.
Treškārt, aktuālāki kļūst tehnikas, medicīnas progresa jautājumi, kas cilvēkam rada jaunas iespējas, bet vienlaikus rada arī jaunas varas un netaisnības situācijas, tās ir grūti regulējamas ar valsts rīcībā esošajiem instrumentiem, it sevišķi likumdošanu.
Viens piemērs: medicīnas progresa rezultātā būtu iespējams izārstēt cilvēku, kas līdz šim bija neārstējams. Taču šī ārstēšana ir ļoti dārga. Vai valstij vajag noteikt kādu mehānismu, ar kura palīdzību izšķirt, kā no 1000 iespējamiem pacientiem izvēlēties 10, kuri saņems šo medicīnisko pakalpojumu? Vai atstāt to sabiedrības pašregulācijai, tas nozīmē – naudas varai? Kāds varētu būt iespējamais regulējums, lai tas būtu taisnīgs?
Šis piemērs rāda, ka sabiedrības kompleksitāte pieaug ļoti strauji, un valstij kaut kādi jātiek līdzi, lai ar saviem nepilnīgajiem instrumentiem jaunās situācijas noregulētu. Taču arvien biežāk tas nemaz praktiski nav izdarāms. Tipiskais piemērs ir internets.
Starp citu, jo vairāk rodas situācijas, kur valsts regulējumi ir nepietiekoši vai neefektīvi, jo lielāku nozīmi iegūst individuālā ētika.
A.Dravnieks: Cilvēks šodien kļūst neatkarīgāks no valsts varas. Tieši informācijas un tehnoloģiju attīstības dēļ. Valsti vairs neraksturo teritorija.
E. Levits: Jā, mēs dzīvojam tīklā. Sabiedrība rada jaunas varas, nevienlīdzības, diskriminācija situācijas, kuras ar valsts rīcībā esošajiem instrumentiem ir grūti novērst vai mīkstināt.
Nākamo 200 gadu periodā varbūt pat var runāt par valsts kā institūcijas marginalizāciju vai pilnīgu transformāciju citā veidolā. Vēsturisks salīdzinājums: Vairāk ka 1000 gadus Eiropā baznīca bija centrāls varas “pols”, līdz viduslaiku beigām vienlīdzīgs vai bieži arī stiprāks par valsti. Šodien baznīca pastāv, taču tās loma un uzdevumi ir transformējušies citās formās un dimensijās.
Tomēr patlaban mūsu aktuālais uzdevums ir uzlabot mūsu valsti, mūsu valsts pārvaldi. Tas nozīmē arī cīnīties pret tās draudošo eroziju. Pilnīgi droši valsts būs nepieciešama un tā kalpos ne vien mūsu, bet noteikti arī vēl mūsu bērnu un mazbērnu paaudzēm. Lai tad vēl tālākas paaudzes domā tālāk.
G.Veismane: Manuprāt, valsts varas uzdevums tuvākajos gados aizvien vairāk būs kalpot sabiedrībai. Mēs ejam pakalpojumu kvalitātes virzienā. Elektroniskais paraksts, piemēram, vienas pieturas aģentūras. Pakalpojumu sniegšanai vajadzētu koncentrēties vienā vietā, tie jāsniedz kvalitatīvi, ātri un ar labu attieksmi. Tas ir mans nākotnes redzējums. Ja atbirst varas un regulējuma elementi, tad paliek kalpošanas elements un tas kļūst arvien nozīmīgāks.
E.Levits: Vajadzības pēc valsts regulējošās darbības nemazinās, tā, tieši otrādi, palielinās līdztekus sabiedrības kompleksitātes pieaugumam. Te nepieciešami jauni risinājumi, radoša pieeja. Mūsdienās valsts vairs nav tikai regulējoša valsts, bet arvien vairāk arī pakalpojoša valsts.
A.Dravnieks: Runa ir par institucionālo sistēmu. Tās komercsabiedrības, kuras sniedz šos pakalpojumus ir juridiski jānoformē. Ir jāveido aizvien vairāk aģentūru. Drīz tas būs pašsaprotami.
E.Levits: Latvijai ir arī liels pluss – šos jautājumus mēs daudz diskutējam gan valdībā, gan valsts pārvaldē, gan daļēji arī sabiedrībā. Eiropas kontekstā tas ir diezgan neparasti. Francijā kur ir 200 gadu gara valsts pārvaldes vēsture, šādas diskusijas ir vēl visai retas. Tur reti diskutē kā uzlabot ierēdņu miljonu darbu kopumā. Turklāt vēl viens pluss – Latvijā ir gan mazāk ierēdņu, gan nesenākas un vieglāk pārveidojamas valsts pārvaldes tradīcijas. Mēs uzreiz varam nonākt labā un progresīvā situācijā. Tā ir liela priekšrocība.
A.Dravnieks: Informācijas apjoms, kas ierēdņiem jāapstrādā, lai pieņemtu lēmumu, paliek aizvien lielāks. Var veidoties situācijas, kad lēmuma pieņemšanas procesā visu informāciju nemaz nevar apstrādāt, jo tad lēmums taps novēlots. Likumdevējam ir jāiet ģenerāklauzulu virzienā, un ierēdnim savukārt ir dota daudz lielāka rīcības brīvība. Ierēdnim ir jābūt kompetentākam, zinošākam, ir jāpagūst specifiskas profesionālas zināšanas, kuras nodrošinās lēmuma taisnīgumu. Ja agrāk varēja paļauties uz likumdevēju, tad tagad likumdevējs nevar paspēt visu noregulēt ar likuma palīdzību. Nākotnē valsts pārvaldei ir jādod lielāka brīvība.
B.Pētersone: Ir arī pretēja tendence, ES ir daudz ļoti sīku precīzu regulējumu, kas precīzi nosaka lietu kārtību. Turklāt arī birokrātiskā aparāta – institūciju – regulējums ir precīzs. Tanī pat laikā nacionālo valstu kompetences samazināšanās ir reāla problēma. Tāpēc turpmāk aizvien aktuālāks kļūs starptautisko tiesību regulējums un statuss. Starptautiskās tiesības ir ļoti strauji evolucionējošs mehānisms, bet tajā vēl ir daudz caurumu, kas neļauj tām pilnībā funkcionēt. Un protams, notiks tiesību aizstāšana.
Egils Levits "Valsts pārvaldes iekārtas likuma koncepcija"
Egils Levits "Valsts un valsts pārvaldes juridiskā struktūra un pamatjēdzieni"