Reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrijai
Sabiedriskās politikas centrs PROVIDUS (turpmāk – PROVIDUS) izskatīja Valsts sekretāru sanāksmē 2010.gada 4.februārī izsludināto likumprojektu VSS-159 „Teritorijas attīstības plānošanaslikums” (turpmāk – Likumprojekts) un vēlas par to sniegt savu atzinumu.
PROVIDUS atzinīgi vērtē vēlmi pilnveidot teritorijas attīstības plānošanas procesu, tādējādi sekmējot dzīves kvalitātes paaugstināšanos, ilgtspējīgu, racionālu un efektīvu teritorijas un resursu izmantošanu, kā arī mērķtiecīgu ekonomisko attīstību. Atbalstot šī mērķa sasniegšanu, PROVIDUS 2008.gadā publiskoja divus pētījumus: „Izaicinājums būvēt likumīgi. Būvniecības procesa rokasgrāmata visiem, kas būvē, izdod būvatļaujas un dzīvo kaimiņos” un „Sabiedrības līdzdalība teritorijas plānošanas un būvniecības jautājumos”.
PROVIDUS atbalsta ideju par jauna un moderna regulējuma izstrādi un pieņemšanu, tomēr iepazīstoties ar Likumprojekta saturu, PROVIDUS tajā saskata virkni būtisku problēmu. Likumprojekts ir teorētiski interesants, bet praktiski nepiemērojams. Tas nebūtu virzāms tālāk, pirms šī problēma nav novērsta.
[1] Valsts pārvalde ir vienota sistēma ne tikai institucionāli, bet arī funkcionāli. Normatīvo aktu izstrādei jānotiek saskanīgi, neskatoties uz to, ka katrs resors atbild par atsevišķu sfēru. Vēl jo vairāk, ja resoru jomas saskaras, tad jānotiek kopīgs darbs. Līdz ar to Likumprojekts jāizstrādā saskanīgi ar šobrīd Ekonomikas ministrijā izstrādāto Būvniecības likumprojektu.
Ir loģiski, ja sabiedrības un indivīdu interešu saskaņojums notiek teritorijas plānošanas procesā, savukārt būvniecība ir tikai izpildes process, kurā par konkrētiem būvniecības gadījumiem visi iesaistītie/ skartie sabiedrības locekļi tiek informēti. Detālplānojums ir viskonkrētākais instruments, ar ko fiksēt sabiedrības un atsevišķa indivīda interešu kompromisu. Tomēr līdz pat šim brīdim nav saskaņoti Būvniecības likumprojekta un Likumprojekta noteikumi.
Ja valsts vēlas, lai sabiedrības un atsevišķu indivīdu intereses tiek skaņotas teritorijas plānošanas stadijā, tad detālplānojuma izstrādei arī jārada skaidri noteikumi. Atšķirībā no iepriekšējām, piem., 2009. gada 11. novembra, redakcijām, Likumprojektā nav skaidri noteikts, vai detālplānojums pilsētās un ciemos ir izstrādājams obligāti, nosakot atsevišķus izņēmumus. No Likumprojekta 20. panta gan izriet, ka pastāv šādi izņēmumi, tomēr nekur likumprojektā tas nav skaidri pateikts un nav arī minēti kritēriji, pēc kā tos noteiks. Likumprojektā ir iekļaujams princips par detālplānojuma obligātumu/ nepieciešamību. Izņēmumus atbilstoši likumdevēja deleģējumam vēl varētu noteikt Ministru kabineta noteikumos.
Ja pilsētās un ciemos detālplānojuma izstrāde nebūs obligāta (ar dažiem noteiktiem izņēmumiem), kā tas ir citās Eiropas valstīs, tad atteikšanās no publiskās apspriešanas būvniecības procesā būs apšaubāma un neatbilstoša Satversmei. Tā arī netiktu nodrošināts kopīgais mērķis – interešu saskaņošana plānošanas stadijā un droša būvniecība kā izpildes process.
[2] Likumprojekta 5. pantā tiek uzsvērta sabiedrības līdzdalības būtiskā nozīme. Tomēr šis princips neizvijas caur Likumprojektu. Ja vēl iepriekšējās redakcijās dažos gadījumos tika atspoguļoti pamatnoteikumi par sabiedrības iesaisti, tad patreizējā redakcijā nekas tāds nav noteikts.
Likumprojekta 5. panta otrā daļa nosaka, ka „Sabiedrības līdzdalību plānošanā atbilstoši plānošanas līmenim, nodrošina [..] saskaņā ar normatīvo aktu prasībām.” Vai Likumprojekta 7. panta 3. punktā minētajā Ministru kabineta kompetencē ietilps izstrādāt noteikumus, kas noteiktu sabiedrības līdzdalības organizēšanu visos plānošanas līmeņos (sk. Likumprojekta Pārejas noteikumu 1. punktu)? Ja nē, tad kuri normatīvie akti regulēs šo jautājumu?
[3] Ja detālplānojumu apstiprina ar administratīvo aktu, tad būs ārkārtīgi svarīgi atrast kompromisu starp sabiedrības un atsevišķu indivīdu interesēm. Pretējā gadījumā nebūs gadījumi, kad kāda skartā persona nepārsūdzēs šo administratīvo aktu par detālplānojumu. Plānošanas un būvniecības process būs smagnējs, no tiesiskā viedokļa pārmērīgi riskants un būvniecības stadijā investīciju ieguldīšana nebūs droša. Lai to novērstu šajā gadījumā būtu jāizmanto alternatīvās strīdu novēršanas/ risināšanas metodes (samierināšana, mediācija). Teritorijas plānošanas jomā šim nolūkam šādas metodes izmanto Somijā, Nīderlandē, Vācijā un citās valstīs. Likumprojektā būtu jāietver pamatprincips par šo metožu izmantošanu, jo citi normatīvie akti šo jautājumu pagaidām neregulē. Savukārt detalizētāku regulējumu varētu ietvert Ministru kabineta noteikumos.
[4] Apšaubāma ir Likumprojekta 23. pantā ietvertais princips, ka lauku teritorijā teritorijas plānojumu izstrādā pēc nepieciešamības. Ja plānojums netiek veidots visai teritorijai, tad grūti izveidot visas Latvijas kopējo teritorijas plānojumu. Valsts teritorija sastāvēs no vairākām „saliņām”, starp kurām notiek nepārskatāms haoss. Tieši lauku teritorijās atrodas daudzi vērā ņemami un ieplānojami objekti, piem., gateri, kokapstrādes uzņēmumi, kam nepieciešams izplānot pievadceļus utt. Turklāt nav minēti kritēriji, pēc kā noteiktu nepieciešamību.
[5] Atbilstoši likumam „Par pašvaldībām” teritorijas līdzsvarota attīstība ir pašvaldības funkcija. Detālplānojuma izstrādi un finansēšanu būtu jāveic pašvaldībai (sk. Likumprojekta 13. panta trešo daļu). Ja arī detālplānojuma izstrādi var finansēt ierosinātājs, tad detālplānojumu būtu jāizstrādā pašai pašvaldībai. Likumprojekta 13. pantā tas būtu uzsverams. Pašvaldība ir kā vidutāj, lai saskaņotu sabiedrības un atsevišķu indivīdu intereses. Ja pašam ierosinātajam ļautu izstrādāt detālplānojumu, tad pastāv risks, ka tādējādi netiks izsvērtas visu pušu intereses.
[6] Likumprojekta 26. panta pirmā daļa būtu maināma, nosakot, ka ministrs var apturēt saistošos noteikumus ne tikai gada laikā, bet jebkurā laikā, ja tiek konstatēts būtiski procesuālie pārkāpumi vai būtiska neatbilstība normatīvajiem aktiem. Jābūt patstāvīgam un zināmā mērā neitrālam kontroles mehānismam. Vērtējot situāciju kopumā nav neiespējami, ka būtiska pārkāpuma gadījumā tiesiskās paļāvības princips piekāpjas tiesiskuma principam. Ierobežot šo iespēju laika ziņā, nav tālredzīgi.
[7] Kontroli pār teritorijas plānojumu un lokālplānojumu būtu jāveic ne tikai ministram (25.-26. pants), bet arī Plānošanas reģioniem. Tie varētu veikt patstāvīgu administratīvo kontroli, sniedzot atzinumus (11. panta 5. punkts). Tie vistiešākā veidā ir ieinteresēti stabilā teritorijas attīstībā un vislabāk varētu pārzināt konkrēto pašvaldību teritorijas attīstības perspektīvas.
[8] Lokālplānojumu izstrādā, lai atrisinātu kādu specifisku plānošanas uzdevumu (problēmu) (24. panta pirmā daļa). Tematisko plānojumu izstrādā, lai risinātu specifisku jautājumu, kas saistīts ar atsevišķu nozaru attīstību, vai noteiktu tēmu (6. panta otrā daļa). Kāds būs šo plānojumu galvenais norobežojošais kritērijs? Vajadzētu minēt vairāk norobežojošu pazīmju.
[9] Ja stājas spēkā jauni normatīvie akti ar augstāku juridisku spēku, pašvaldība izvērtē nepieciešamību veikt teritorijas plānojuma grozījumus (23. panta ceturtā daļa). Tas pats būtu attiecināms uz lokālplānojumu.
[10] Jāprecizē 27. panta otrajā daļā lietotais jēdziens „zemes vienība”. Tas ir domāts kā kadastra, vai arī kā kompleksa teritorija?
[11] Likumprojekta 28. panta trešā daļa ir papildināma: „[..] ir pretrunā jaunajam teritorijas plānojumam un normatīvajiem aktiem.”
[12] Likumprojekta VII nodaļa nevar tā saukties. Apzīmējumam „TIS” ir jādod pilns atšifrējums.
[13] Likumprojekta 29. panta otrajā daļā skaidrības labad pārsūdzības vieta būtu jānosaka nevis vispārīgi „administratīvā tiesa”, bet konkrēti – Administratīvā rajona tiesā.
Šie ir daži būtiskākie iebildumi par Likumprojektu. Diskusijas vērti ir arī citi likumprojekta noteikumi. Kā līdz šim PROVIDUS ar atsaucību piedalīsies Likumprojekta apspriešanā.