Foto: xcode

Nesaskaņas starp jebkuru ministru un nozares pārstāvjiem ir jāuztver kā procesa neatņemama sastāvdaļa, kurā abu pušu intereses tiek salāgotas ar praktiskajām iespējām.

Konflikts kultūras nozarē starp ministri un nozarē strādājošajiem ir izcēlis saules gaismā mūžseno jautājumu: kāds ir ideālais ministrs? Vai ideāls ir tāds ministrs, kurš labi pārzina savas nozares tradīcijas, rakstītos un nerakstītos likumus, vai arī tāds, kurš nav nozarē „audzināts un lolots”, bet zinošs un gatavs darboties? Arī akadēmiķi ne vienu vien grāmatu ir uzrakstījuši, spriežot par to, kāds ministrs būtu labāks, tomēr pareizo recepti neviens tā arī nav sniedzis. Tas tādēļ, ka, tiklīdz diskusija skar nevis abstrakto formulējumu „kādu ministru”, bet gan konkrētu valsti un konkrētu ministru, tā var atsaukties uz valsts administratīvajām tradīcijām, administratīvo kultūru un visnotaļ vienkāršo „tā ir pieņemts”.

Savējais vai „iesūtītais”?

Jebkurā gadījumā katrai no pieejām ir savi plusi un savi mīnusi. Tātad, ja pastāv uzskats, ka ministram ir jābūt cilvēkam, kas nāk no nozares profesionāļu vidus, mēs iegūstam ministru, kurš labi zina attiecīgās nozares virtuves spožumu un putekļus.

Taču šāds ministrs būs saistīts ar nozari, ar tās korporatīvajām un profesionālajām saiknēm, tāpēc, visticamāk, nebūs gatavs veikt radikālas reformas. Vai tad var kost rokā, kas reiz baroja un, iespējams, baros arī nākotnē? Turklāt ir ārkārtīgi grūti lauzt cunftes iedibinātās tradīcijas un mēģināt izkarot citu pieeju, filozofiju un darbības metodi. Ministrs — nozares profesionālis būs valdības izvēle paredzamos un prognozējamos ekonomikas izaugsmes periodos, kad ministra galvenais uzdevums ir nodrošināt prognozējamu un, vēlams, arī pieaugošu līdzekļu straumi un kad nav nepieciešamības ātri reaģēt uz izaicinājumiem. Savukārt, lūkojoties uz šādu ministru ar nozares pārstāvja acīm, var būt divējādas izjūtas. No vienas puses, ir labi, ka ministrs ir savējais, — tātad zināma stabilitāte un prognozējamība būs. Tikai situācijā, kad nozare objektīvi ir nobriedusi pārmaiņām, šāds ministrs var būt pat mazāk vēlams kā ministrs — citas jomas speciālists, jo reformu pretinieki un piekritēji var mēģināt meklēt atbalstu savām idejām, un tad ministra —nozares speciālista galvenā izvēle būs, kurai grupai cunftes iekšienē pieslieties. Cita rīcības stratēģija, ko šāds ministrs var izvēlēties, — mēģināt visus samierināt vai arī sanaidot.

Ja tomēr ministrs nav attiecīgo nozari pārstāvoša persona, tad viņam kā profesionālim citā jomā būs vieglāk ieviest jaunas idejas. Protams, šāds ministrs nepārzinās nozares virtuves smalkumus un nerakstītās tradīcijas. Tā kā šāds ministrs nav savalgots ar korporatīvajām saitēm, tad viņam būs krietni vieglāk reaģēt uz izaicinājumiem un sākt reformas (iespējams, pat radikālas) kontekstā ar notikumiem gan valstī, gan starptautiski. Tas nozīmē, ka šādam ministram ir iedalīta grūta loma, jo reformu piekritēju var būt krietni mazāk nekā pretinieku un jāpūlas krietni smagi, lai pārliecinātu opozicionārus par reformu nepieciešamību. Nav izslēgts, ka šāds ministrs var izvēlēties neveikt reformas vispār dažādu iemeslu — gan ierobežotā laika un budžeta, gan arī subjektīvu faktoru — dēļ. Nozare var lūkoties uz šādu ministru divējādi — ar cerībām uz pārmaiņām vai arī ar šausmām par gaidāmajām reformām. Cerības būs tādēļ, ka šāds ministrs var veikt reformas pēc būtības, neiedziļinoties vēsturiskajās attiecību un peripetiju niansēs. Šausmas būs tajā mirklī, kad reformas idejas, subjektīvu apsvērumu vai vienkārši nezināšanas dēļ šāds ministrs, nerēķinoties ar sekām un bez konsultācijām ar nozares pārstāvjiem, uzsāk reformas, par kurām vēl nākamajām paaudzēm stāstīs briesmu stāstus.

Ciema dzīve vai konkurenti?

Tiesa, augstāk minētās pieejas ir sava ziņā ekstrēmas, taču praksē var gadīties, ka ministrs — nozares profesionālis aizsāk vēl neredzētas radikālas reformas, savukārt, ministrs — citas jomas speciālists izvēlēsies miermīlīgu sadzīvošanu sāpīgu reformu vietā. Tas nozīmē, ka ministra un nozares pārstāvju attiecības var skatīt arī citā griezumā. Tas, kādas ir attiecības un kāda ir komunikācija starp ministru un nozares pārstāvjiem, ietekmē kopējo sabiedrības skatījumu par pārvaldes procesu kā tādu. Ja attiecībās starp ministru un nozari valda saskaņa un savstarpējā izpratne, tad arī sabiedrības uztvere par kopējo valdības darbu būs, iespējams, pozitīvāka. Ja tomēr starp ministru un nozari ir ķīviņi un ķildas, tad arī plašākai publikai tas radīs nedrošību un neizpratni un raisīs jautājumus par valdības darbu kopējo mērķu sasniegšanai un konstruktīvu vēlmi rast kompromisus.

Teorētiskajā literatūrā jau kopš 1980. gadu beigām tiek apskatīti pieci teorētiskie politiķu un publiskās pārvaldes darbinieku attiecību modeļi, kas ļauj aplūkot praktiskās situācijas bez liekām emocijām. Tātad, šie pieci modeļi ir: formālais modelis, ciema dzīves modelis, funkcionālais modelis, konkurentu modelis un administratīvās valsts modelis . Formālais modelis savā būtībā ir vienkāršs — ministrs ir politiski atbildīgs par nozares attīstību, bet publiskās pārvaldes darbinieki ir atbildīgi par apstiprinātās rīcībpolitikas precīzu ieviešanu un doto uzdevumu izpildi. Ciema dzīves modelī gan valdība, gan publiskā pārvalde sadarbojas, balstoties uz abu vienādām vērtībām un līdzīgu izpratni par sasniedzamajiem mērķiem. Arī funkcionālais modelis ir ļoti līdzīgs ciema dzīves modelim, tikai atšķirībā no iepriekšējā apvieno vienā nozarē strādājošo ministru un publiskās pārvaldes darbiniekus, uzsverot to, ka starp visiem spēlētājiem ir vienota vai vismaz ļoti līdzīga izpratne par nozares mērķiem un uzdevumiem. Savukārt konkurentu modelī klasiski ministrs (vai valdība) un publiskā pārvalde ir konfliktējošās attiecībās. Un visbeidzot administratīvās valsts modelis ir balstīts uz pieņēmumu, ka rīcībpolitiku ieviešana un izstrāde kļūst arvien sarežģītāka un apjomīgāka, tāpēc politiķiem nākas vien paļauties uz publiskajā pārvaldē strādājošo prasmēm un rīcībām.

Domstarpības — dzīves neatņemama sastāvdaļa

Lasītājs var jautāt, kāda ir saikne starp ministra un publiskās pārvaldes darbinieku attiecībām ar situāciju, kurā jāskaidro ministra un nozares attiecības. Ņemot vērā arvien pieaugošo ekspertu, nevalstisko organizāciju (NVO) un nozares profesionāļu lomu nozares politiku veidošanā un mazās valsts specifiku, uzskatu, ka šie modeļi ir izmantojami, lai apskatītu ministra un nozares attiecības plašākā griezumā, attiecinot jēdzienu „publiskās pārvaldes darbinieki” uz visiem sabiedriskajā sektorā nodarbinātajiem, nevis ierobežojot to tikai uz ministriju un atsevišķu iestāžu darbiniekiem. Tiesa, ar šiem modeļiem nevar pilnībā izskaidrot komplicētās ministra un nozares attiecības, jo ir nozares, piemēram, kultūra un izglītība, kuras klasiski tiek uzskatītas par valsts budžeta finansētām, kā arī ir nozares, kur šāds finansējums ir minimāls.

Latvijā ministra un publiskās pārvaldes darbinieku attiecībās ir dominējis galvenokārt ciema dzīves modelis, bet nozarēs — funkcionālais modelis, jo tomēr par spīti lielākiem vai mazākiem konfliktiem iesaistītie spēlētāji ir balstījušies uz līdzīgu izpratni par sasniedzamajiem mērķiem. Praksē nozarēs pastāvošais funkcionālais modelis ir nozīmējis ekspertu un NVO iesaistīšanu gan rīcībpolitikas veidošanā, gan arī ieviešanā, un tas pilnībā atbilst teorētiskajiem uzstādījumiem. Protams, nozares NVO var šķist, ka tās ir uzklausītas pārāk maz vai nav sadzirdētas pavisam. Kopumā tendence līdz šim ir bijusi skaidra, visi iesaistītie spēlētāji nozares politikas izstrādē ir spējuši vienoties par sasniedzamajiem mērķiem, un nav pamata domāt, ka tas nebūs iespējams arī nākotnē. Tādēļ no šādu attiecību modeļu perspektīvas nesaskaņas starp jebkuru ministru un nozares pārstāvjiem ir jāuztver kā procesa neatņemama sastāvdaļa, kurā abu pušu intereses tiek salāgotas ar praktiskajām iespējām.