Foto: no personīgā arhīva
Recenzija Korupcijas novēršanas un apkarošanas valsts programmai 2004.-2008.gadam
Dokuments sastāv no trīsdesmit trīs lappusēs sīki aprakstītiem 120 programmas punktiem, kurus pilnībā izvērtēt varētu apmēram tikpat garā rakstā. Tāpēc pievērsīšos tikai dažiem būtiskiem programmas punktiem, vispirms gan sniedzot vispārēju komentāru.
Pirmkārt, jāmin, ka šajā apjomīgajā tekstā nav saskatāmas programmas prioritātes un kādā veidā KNAB tās sava piecgadu plāna laikā identificēs. Vai pie tā strādās iestādes vadība vai kāda īpaša stratēģiski analītiska darba grupa? Pašlaik rodas iespaids, ka programmas autori uzskata, ka pretkorupcijas darba smagumpunkti paliks nemainīgi līdz 2008. gadam.
Programmas stiprā un reizē vājā puse ir, ka tā ir veidota pēc administratīvas shēmas, kurā vispirms tiek noformulēts uzdevums un pēc tam minēts uzdevuma pamatojums, atbildīgā institūcija, izpildes laiks un darbības rezultāts. Šīs pieejas stiprā puse ir konkrētība un tas, ka skaidri var saskatīt kam kas ir darāms, ar kādu taustāmu rezultātu. Labs ir programmā izvirzītais uzdevums plašāk skaidrot amatpersonām un sabiedrībai interešu konflikta likumu. Tas definēts kā pastāvīgs KNAB uzdevums, kā rezultāts būs jauni likuma komentāri un dažāda veida informācijas kampaņas. Tā kā amatpersonas pārāk bieži neizprot interešu konflikta būtību, šādas akcijas var kalpot korupcijas novēršanai. Toties programma nemin, kā būtu jāpilnveido pats likums par interešu konfliktiem, it sevišķi, lai likuma 11.pants attiektos arī uz ministriem un Saeimas deputātiem. Pašreizējais regulējums neskar šo politiķu loku.
Programmas strukturēšanas pēc administratīvas shēmas vājā puse ir, ka vairums iecerēto darbības rezultātu sastāv no jauniem vai pilnveidotiem likumiem, noteikumiem, sistēmām un kontroles mehānismiem. Kaut gan šādi regulējumi veido institucionālos priekšnoteikumus korupcijas samazināšanai, līdzšinējā pieredze rāda, ka ar tiem vien nepietiek un ka tos vajag efektīvi ieviest dzīvē. Latvijā un citās postkomunisma zemēs ar efektivitātes rādītāju ir gājis visgrūtāk. Kā norādīts 2002. gadā Eiropas Savienības uzdevumā veiktajā izvērtējumā par korupcijas mazināšanu jaunās dalībvalstīs, formālie regulējumi jau tad bija samērā labi sakārtoti.[1] Nevis regulējumu esamība, bet gan to reālā ieviešana dzīvē ir būtiskais klupšanas akmens korupcijas novēršanā, un to programma uzrunā tikai garāmejot.
Labs piemērs, kur programma izņēmuma kārtā kā darbības rezultātu min ne tikai sistēmas uzlabošanu, bet arī konkrētas un izmērāmas pārmaiņas pašā korupcijas līmenī, ir kritērijs, ka “samazinās sūdzību skaits par nodokļu maksātāju apkalpošanas kvalitāti.” Līdzīgā veidā būtu vēlams vērst uzmanību uz citiem skaitliskiem panākumu rādītājiem kā, piemēram, zemākām valsts iepirkumu izmaksām, lielāku par koruptīvu darbību nosodīto personu skaitu. Kaut šādi konkrēti rādītāji jau paši par sevi ir nozīmīgi, tie vēl svarīgāki ir kā materiāls, ko uzrādīt sabiedrībai par saviem darba rezultātiem, un tas savukārt palīdz mazināt korupciju. Ja KNAB un citas tiesībsargājošās iestādēs vēl skaidrāk publiskos, ka arvien vairāk korupcijā iesaistītām personām tiek piešķirti nopietni sodi, tas būs vislabākais korupcijas novēršanas līdzeklis.
Programmā minēti septiņi svarīgi mērķi, bet tajā pašā laikā arī redzami nopietni robi – jo sevišķi tas, ka netiek izvirzīts mērķis vērsties pret tā saukto valsts sagrābšanu. Tas tiek minēts tikai vēlāk attiecībā uz politisko partiju finansēšanas kontroles pastiprināšanu. Šis ir ļoti svarīgs mērķis, kas palīdz novērst valsts sagrābšanu. Problēma ir daudz komplicētāka, un tā netiek uzrunāta, jo programma galvenokārt vēršas pret vispārējo korupciju valsts pārvaldē. Bet, kā norādīja Pasaules Banka savā 1999. gada pētījumā, Latvijā ir augsts “valsts sagrābšanas” indekss, turpretī administratīvās korupcijas indekss ir salīdzinoši zems.
Atkārtotais Pasaules Bankas pētījums, kas veikts 2002. gadā, neuzrāda būtiskas pārmaiņas.[2] Jaunākā pētījuma autori arī uzsver, ka nespēj uzrunāt slēptākās valsts sagrābšanas formas – amatpersonu daļas privātos uzņēmumos un saiknes starp viņu publisko un privāto varu, bagātību vai ietekmi[3]. Šis secinājums lielā mērā attiecas uz Latvijas “valsts sagrābšanas” īpatnību. Atšķirībā no klasiskās valsts sagrābšanas izpratnes, Latvijas vadošajiem politiķiem vērojama politisko un ekonomisko interešu saplūšana. Konkrētie darījumi sastāv no smalki izstrādātām shēmām, kuras ir grūti atklāt un novērst. Šos shēmu izpausme ir ārkārtīgi kaitīga, un tās grauj pilsoņu uzticēšanos saviem valsts pārstāvjiem. Kā rāda pētījumi, pilsoņi šo augstos valsts līmeņos redzamo korupciju izmanto kā attaisnojumu arī saviem nelikumīgiem darījumiem. Var secināt, ka, mazinot korupciju visaugstākos valsts līmeņos, to var novērst daudz plašākās aprindās.
Tas ir labas korupcijas novēršanas stratēģijas mērķis – uzrunāt kompleksās korupcijas izpausmes un novērst parādības, kas ir būtisks to cēlonis. Pastāvošo likumu nepilnības nav cēlonis, bet gan drīzāk simptoms. Valsts pretkorupcijas programma cenšas mazināt simptomus, bet tikpat kā nemaz neuzrunā cēloņus. To var arī ilustrēt ar aktuālo jautājumu par neoficiāliem aplokšņu maksājumiem ārstniecībā. Lai gan šo parādību iespaido arī atsevišķu cilvēku alkatība un vājie kontroles mehānismi, tomēr tās būtiskais cēlonis ir neracionāla algu un finanšu politika visā sistēmā.
Programmā samērā īsi tiek uzrunātas ar valsts iepirkumu saistītās problēmas, kaut gan šī ir joma, kur ar labu novēršanas stratēģiju varētu ietaupīt lielas summas. 2003. gadā kopējais valsts iepirkumu līgumu skaits sasniedza 501 miljonus latu, kas ir viena ceturtdaļa no valsts budžeta.[4] Šis līdzekļu apjoms valsts iepirkumu padara par ļoti pievilcīgu dažādām koruptīvām shēmām. Programmā paredzēts pilnveidot atšķirīgus kontroles mehānismus un strādāt pie tā, lai tiktu veidota nopietnāka sodāmība likumu pārkāpējiem. Tas viss ir vajadzīgs, bet šeit atkal parādās administratīvā pieeja problēmu risināšanai. Trūkst iestrādes, kā mazināt korupciju, daudz aktīvāk iesaistot sabiedrību un tos cilvēkus, kuri maksā augsto korupcijas cenu – tie ir vai nu godīgi uzņēmēji, kuri neiegūst kādu līgumu negodīgas iepirkumu procedūras dēļ, vai arī nodokļu maksātāji. Būtu jāapsver, kā piesaistīt šos korupcijas “upurus” novēršanas darbā, piemēram, veidojot īpašas sabiedriskas padomes, kas atsevišķās pašvaldībās vai institūcijās pārrauga iepirkumu godīgumu.
Jācer, ka šī programma ir tikai vispārējs korupcijas novēršanas ietvars un ka, nākamos gados to ieviešot dzīvē, darba vadītāji tajā ietvers šādas vairāk radošas un demokrātiskas iniciatīvas.
_______________________
[1] Open Society Institute, Monitoring the EU Accession Process: Corruption and Anti-corruption Policy, Budapest, 2002. Pārsteidz, ka programma uz šo dokumentu neatsaucas.
[2] The World Bank, Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate, (Washington, D.C., September 2000).
[3] Cheryl Gray, Joel Hellman, and Randi Ryterman, Anticorruption in Transition 2: Corruption in Enterprise-State interactions in Europe and Central Asia 1999-2002 (Washington, D.C.: The World Bank, 2004),.www.worldbank.org.) skat. arī Sanita Jemberga, “PB: valsts sagrābšana Latvijā vairāku gadu laikā nav mazinājusies,” Diena, 2004.g. 16.aprīlis.
[4] Risks of corruption in public procurement in Latvia. Brief overview by the Corruption Prevention and Combating Bureau.