"Latvijas Vēstnesis", 08.05.2003.
Saturā
A. Tiesiskās vienlīdzības principa juridiskā konstrukcija Satversmes 91.pantā
1. Satversmes 91.panta konstrukcija un terminoloģija
2. Tiesiskās vienlīdzības principa dogmatiskā un terminoloģiskā dažādība citās tiesību sistēmās
3. Tiesiskās vienlīdzības principa saturs un piemērošana
a. Divu situāciju salīdzināšana
b. Tiesiskās vienlīdzības principa darbība citu pamattiesību “šķērsgriezumā”
c. Nepastāv vienlīdzība prettiesiskumā
4. Tiesiskās vienlīdzības principa darbība publisko un privāto tiesību jomā
5. Tiesiskās vienlīdzības principa pārkāpuma sekas
a. Atšķirīga attieksme vienādās situācijās
b. Vienāda attieksme atšķirīgās situācijās
B. Līdztiesības princips. Satversmes 91.panta 1.teikums
1. Divu situāciju kopējie elementi
2. Atšķirīga attieksme
3. Atšķirīgās attieksmes attaisnojums
a. Saprātīgi iemesli
b. Leģitīmi mērķi
c. Samērīgums
4. Valsts varas atzaru saistība ar līdztiesības principu
a. Likumdevēja saistība ar līdztiesības principu
aa. Likumdošana kā automātisks likumdevēja vērtējums par tiesiskās vienlīdzības principu
bb. Likumdevēja rīcības brīvība un konstitucionālās tiesas pašierobežošanās
(1) Līdztiesības princips kā politiska deklarācija likumdevējam
(2) Konstitucionālās tiesas kontrole kā efektīva likumdevēja kontrole
(3) Juridiskās un politiskās argumentācijas saskarsme konstitucionālās kontroles gaitā
(4) Konstitucionālās kontroles (tiesas) pašierobežošanās
cc. Konstitucionālās kontroles noteiktās likumdevēja rīcības brīvības robežas
dd. Likumdevēja rīcības brīvības robežu noteikšanas kritēriji
(1) Saprātīgi iemesli
(2) Leģitīmi mērķi
(3) Samērīgums
b. Izpildvaras saistība ar līdztiesības principu
aa. Likuma interpretācija
bb. Valsts pārvaldes rīcības brīvības izmantošana
cc. Valsts pārvaldes prakses prejudiciālais efekts un prakses maiņa
c. Tiesas saistība ar līdztiesības principu
aa. Jēdzieni “likums” un “tiesa” Satversmes 91.panta 1.teikumā
bb. Tiesas nolēmumu prejudiciālais efekts un judikatūras maiņa
C. Diskriminācijas aizliegums. Satversmes 91.panta 2.teikums
1. Diskriminācijas aizliegums kā atšķirīgās (diskriminējošas) attieksmes aizliegums
2. Vispārēja diskriminācijas aizlieguma neiespējamība
3. Diskriminācijas aizlieguma saturs
a. Aizliegtās kategorijas
b. Tieša un netieša diskriminācija
c. Diskriminācija un privileģēšana
4. Izņēmumi no diskriminācijas aizlieguma
a. Diskriminācijas aizlieguma sistēmimanentās robežas
b. Pozitīvā diskriminācija
c. Sociālās aizsardzības pasākumi
d. Pirmiedzīvotāju īpašās tiesības
e. Grupu identitātes aizsardzība
5. Aizliegto kritēriju katalogs saskaņā ar Satversmes 91.panta 2.teikumu
a. Aizliegto kritēriju katalogs, kas izriet no 91.panta vēsturiskās interpretācijas
b. Aizliegto kritēriju katalogs, kas izriet no Satversmes 91.p. teleoloģiskās interpretācijas saistībā ar Eiropas Pamattiesību hartu
c. Rezultāts: Satversmes 91.panta aizliegto kritēriju katalogs mūsdienu interpretācijā
6. Atsevišķi aizliegtie kritēriji
a. Rase un ādas krāsa
b. Tautība, etniskā izcelsme, piederība mazākumtautībai
c. Valoda
d. Dzimšana un izcelsme
e. Dzimums
f. Vecums
aa. Vecums kā aizliegtais kritērijs
bb. Izņēmumi no diskriminācijas aizlieguma vecuma dēļ
cc. Aktuāla problēma: profesijas, amata, nodarbošanās aizliegumi, sasniedzot zināmu vecumu
(1) Vispārēja aizlieguma principiālā nepieļaujamība
(2) Izņēmumi, lai nodrošinātu citas pamattiesības
(3) Secinājumi
g. Invaliditāte
h. Ģenētiskās īpašības
i. Seksuālā orientācija
j. Reliģija
k. Politiskā un cita pārliecība
l. Pasaules uzskats
m. Partijas piederība
n. Sociālais stāvoklis un sociālā izcelsme
o. Dienesta stāvoklis
p. Manta
r. Citi, līdzīgi apstākļi
Tiesiskā vienlīdzība ir viena no pašām fundamentālākajām pamattiesībām. Tā izriet tieši no vispārējā taisnīguma principa, kas Rietumu civilizācijā ir tiesību idejas galvenais avots.[1]
Šī pētījuma A.daļā vispirms mēģināšu uzrādīt Satversmes 91.pantā noteiktā tiesiskās vienlīdzības principa juridisko konstrukciju (dogmatiku). Tā ir visai komplicēta un principiāli atšķiras no citu pamattiesību konstrukcijas, kuras aizsargā cilvēka brīvību pret valsti (“klasiskās brīvības”, piemēram, vārda brīvība) vai uzliek valstij pienākumu piešķirt cilvēkam kādu labumu (sociālās pamattiesības, piemēram, tiesības uz materiālo nodrošinājumu vecumā).
Tad B.daļā mēģināšu analizēt tiesiskās vienlīdzības principa pirmo un galveno elementu – līdztiesības principu (Satversmes 91.panta 1.teikums).
Visbeidzot C.daļā plašāk iztirzāšu vienlīdzības principa otro elementu (Satversmes 91.panta 2.teikums) – diskriminācijas aizliegumu. Īpaša uzmanība tiks pievērsta diskriminācijas aizlieguma paplašināšanas tendencei, aptverot arī jaunas “aizliegtās kategorijas” – vecumu, invaliditāti, ģenētiskās pazīmes.
A. Tiesiskās vienlīdzības principa juridiskā konstrukcija Satversmes 91.pantā
Latvijā tiesiskās vienlīdzības princips (un tā abi elementi – līdztiesības princips un diskriminācijas aizliegums) kā konstitucionāla ranga pamattiesību norma ir noteikts Satversmes 91.pantā:
“Visi cilvēki ir vienlīdzīgi likuma un tiesas priekšā. Cilvēka tiesības tiek īstenotas bez jebkādas diskriminācijas.”
Tiesiskās vienlīdzības principu vai tā elementus nosaka arī Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 14.pants, Starptautiskā pakta par pilsoniskajām un politiskajām tiesībām 2.panta 1.daļa, 3.pants un 24.pants, Vispārējās cilvēktiesību deklarācijas 2.pants, Eiropas Pamattiesību hartas 20.-26.pants un citi starptautiski cilvēktiesību dokumenti.[2]
Tiesiskās vienlīdzības principu specifiskās situācijās paredz arī virkne likumu, piemēram, Administratīvā procesa likuma 6.pants,[3] Tiesu varas likuma 4.pants, Darba likuma 7.pants, Reklāmas likuma 4.pants, Policijas likuma 5.pants u.c.
Šeit tiks aplūkots tikai Satversmes 91.pantā noteiktais tiesiskās vienlīdzības princips un tā sastāvdaļas – līdztiesības princips un diskriminācijas aizliegums. Turklāt jāņem vērā, ka Satversmē noteiktās pamattiesības ir jāinterpretē Eiropas Cilvēktiesību konvencijas un citu Latvijai saistošu starptautisko tiesību dokumentu gaismā.[4] Satversme var noteikt augstāku pamattiesību aizsardzības standartu, nekā noteikts šajos dokumentos, bet tā nevar no tiem atpalikt.[5]
Savukārt pārējie likumi ir jāinterpretē Satversmes gaismā. Tie, protams, var noteikt papildu garantijas cilvēka tiesībām uz vienlīdzību, kas ir plašākas par Satversmes 91.panta garantijām.[6]
1. Satversmes 91.panta konstrukcija un terminoloģija
Satversmes 91.pants sastāv no diviem teikumiem. Katrs no tiem veido savu tiesiskās vienlīdzības principa sastāvdaļu. Ja terminoloģiski varam vienoties, ka 91.pants kopumā satur tiesiskās vienlīdzības principu, tad rodas jautājums, kā nosaukt tā abas sastāvdaļas, kas noteiktas tā pirmajā un otrajā teikumā.
Vācu juridiskajā terminoloģijā tiek lietoti divi jēdzieni: Gleichheit (vienlīdzība), kas ir plašāks, un Gleichberechtigung (līdztiesība), kas ir šaurāks un parasti tiek attiecināts nevis uz vienlīdzību vispār, bet gan specifiski uz vienlīdzību “likuma priekšā”.
Turpretim angļu un franču juridiskajā terminoloģijā pastāv tikai viens jēdziens – equality resp. egalit?, kas atkarībā no konteksta var tikt tulkots gan kā vienlīdzība, gan kā līdztiesība.
Tas jāņem vērā, salīdzinoši analizējot Satversmes 91.pantu un mēģinot izsecināt tā dogmatiku. Latvijas jurisprudencē līdz šim tiesiskās vienlīdzības principa dogmatika un terminoloģija praktiski vēl nav attīstīta.
Taču tas nedrīkstētu būt šķērslis Satversmes 91.panta terminoloģiskajai strukturēšanai. Mums nepieciešami trīs termini: viens, kas apzīmē 91.panta 1.teikumā formulēto vienlīdzību likuma un tiesas priekšā, otrs, kas apzīmē 91.panta 2.teikumā noteiktās tiesības uz nediskrimināciju, un beidzot trešais, kas aptver 91.panta abus teikumus kopā.
Tādēļ, balstoties uz Satversmes 91.panta uzbūvi un formulējumu un ņemot vērā zināmu terminoloģisku analoģiju ar Vāciju un Šveici, piedāvāju šādu terminoloģiju:
Satversmes 91.panta 1.teikumā noteiktā vienlīdzība likuma un tiesas priekšā tiek saukta par līdztiesības principu.
Satversmes 91.panta 2.teikuma norma, ka cilvēka tiesības tiek īstenotas bez jebkādas diskriminācijas, tiek saukta par diskriminācijas aizliegumu.
Satversmes 91.panta abi teikumi kopā, tātad līdztiesības princips kopā ar diskriminācijas aizliegumu veido vienotu pamattiesību – tiesiskās vienlīdzības principu.
Tomēr apzinos, ka jauna terminoloģija ir apstrīdama un tikpat labi var tikt piedāvāta arī cita. Taču, tā kā cita līdz šim nav piedāvāta, pagaidām lietošu šo, kura balstās uz zināmu loģiku.
Tātad tiesiskās vienlīdzības princips Satversmes 91.pantā sastāv no diviem atšķirīgiem, bet funkcionāli cieši saistītiem noregulējumiem. Satversmes 91.panta 1.teikumā noteiktais līdztiesības princips (t.i., tiesības uz vienlīdzību likuma un tiesas priekšā) ir galvenais tiesiskās vienlīdzības principa elements. Turpretim Satversmes 91.panta 2.teikumā noteiktais diskriminācijas aizliegums ir tiesiskās vienlīdzības principa palīgelements, kas noteiktās situācijās palīdz realizēt līdztiesības principu.
2. Tiesiskās vienlīdzības principa dogmatiskā un terminoloģiskā dažādība citās tiesību sistēmās
Tiesiskās vienlīdzības princips dažādu valstu tiesību sistēmās un starptautiskās konvencijās ir noregulēts atšķirīgā veidā un formulējumos.
Piemēram, Francijas konstitūcijas tekstā ir minēts tikai līdztiesības princips (t.i., tiesības uz vienlīdzību). Turpretim ASV, Zviedrijā, tāpat arī Eiropas Cilvēktiesību konvencijā, Eiropas Kopienas pamatlīgumā ir noteikts tikai diskriminācijas aizliegums. Savukārt Vācijas, Šveices, Nīderlandes konstitūcijās ir noteikts gan līdztiesības princips (resp., tiesības uz vienlīdzību likuma priekšā), gan diskriminācijas aizliegums. Dažās valstīs vispārējo līdztiesības principu papildina speciālie līdztiesības principi, piemēram, līdztiesība starp vīriešiem un sievietēm.
Tur, kur attiecīgie konstitucionālie pamatteksti uzrāda tikai vienu no abiem savstarpēji cieši saistītajiem tiesiskās vienlīdzības principa elementiem, tiesību zinātne un judikatūra laika gaitā no šī pamata ir izsecinājusi arī trūkstošo otro elementu. Rezultātā tiesiskās vienlīdzības princips kopumā – balstīts uz vienu vai abām tā sastāvdaļām – visās demokrātiskās un tiesiskās valstīs darbojas visumā līdzīgā (bet tomēr ne vienādā) apjomā.
Arī tiesiskās vienlīdzības principa dogmatiskajai konstrukcijai dažādās valstīs ir dažāds uzsvars.[7] Tāpēc, veicot salīdzinošo analīzi, jāsaprot, kādēļ dažreiz tā pati situācija tiek subsumēta līdztiesības principa, bet citreiz – diskriminācijas aizlieguma sastāvā.
Uz šo problēmu ir norādījusi arī Satversmes tiesa, atzīstot, ka Satversmes 91.pants satur ne vien diskriminācijas aizliegumu (kā Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 14.pants), bet arī vispārējās tiesības uz vienlīdzību (t.i., līdztiesības principu). Līdz ar to, interpretējot Satversmes 91.pantu, nevar aprobežoties ar Eiropas Cilvēktiesību konvencijas 14.panta interpretāciju: Satversmes 91.panta tvērums ir plašāks.[8]
3. Tiesiskās vienlīdzības principa saturs un piemērošana
Tiesiskās vienlīdzības princips nozīmē, ka vienādos faktiskajos un tiesiskajos apstākļos izturēšanās ir jābūt vienādai, savukārt atšķirīgos apstākļos izturēšanās ir jābūt atšķirīgai. Šādi tiesiskās vienlīdzības principu izprot gan Eiropas Justīcijas tiesa[9], gan Eiropas Cilvēktiesību tiesa[10], gan demokrātisko valstu konstitucionālās tiesas.[11] Šai vienkāršajai un klasiskajai tiesiskās vienlīdzības principa pamatizpratnei ir pievienojusies arī Satversmes tiesa.[12]
a. Divu situāciju salīdzināšana
Tiesiskās vienlīdzības principa piemērošana notiek, saprātīgi salīdzinot divas situācijas. Salīdzināšana tiek veikta divos soļos. Vispirms uz kopīgo elementu pamata no teorētiski bezgalīgā situāciju daudzuma tiek atrastas divas “salīdzināmas” situācijas. Pēc tam, atrodot un apsverot abu situāciju atšķirīgos elementus, tiek noteikts, vai atšķirīgā attieksme ir attaisnojama (skat. plašāk tālāk B.1.-3. punktu).
Ja otrā soļa ietvaros tiek konstatēts, ka atšķirīgā attieksme, kura pamatota ar noteiktiem kritērijiem, principā ir aizliegta, tad tādā gadījumā runa ir par diskriminācijas aizlieguma piemērošanu.
b. Tiesiskās vienlīdzības principa darbība citu pamattiesību “šķērsgriezumā”
Tiesiskās vienlīdzības princips ir strukturēts citādi nekā pārējās pamattiesības – tas darbojas visu pārējo pamattiesību “šķērsgriezumā”.[13] Tas nozīmē, ka, piemērojot citas pamattiesības (piemēram, tiesības uz taisnīgu tiesu, 92.pants, tiesības uz domu, apziņas un reliģiskās pārliecības brīvību, 99.pants, u.c.), ir jāņem vērā tiesiskās vienlīdzības princips.
Tādēļ uz Satversmes 91.pantā garantēto vienlīdzības principu nav tieši piemērojams Satversmes 116.pants, kas primāri ir domāts pamatbrīvību ierobežojumu attaisnošanai. Vienlīdzības principa kontekstā nav nozīmes, vai atšķirīgā tiesiskā attieksme divās salīdzināmās situācijās ir vai nav noteikta “ar likumu” – tā kā pastāv bezgalīgs skaits situāciju, kuras teorētiski iespējams salīdzināt, tad noteikt, ka atšķirīga attieksme starp divām situācijām pieļaujama tikai ar likumu, būtu nejēdzīgi.
c. Nepastāv vienlīdzība prettiesiskumā
Tiesiskās vienlīdzības princips nerada tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi, ja salīdzināmā situācija ir prettiesiska.[14] Ja viens ieguvis kādu prettiesisku labumu, tad otrs nevar no Satversmes 91.panta atvasināt sev tiesības arī iegūt šādu prettiesisku labumu, jo tiesību sistēma ir vērsta uz to, lai ierobežotu, nevis izvērstu prettiesiskas situācijas – arī ja atsevišķos gadījumos persona, kas atrodas salīdzināmajā situācijā, balstoties uz tiesiskās paļāvības principu, iegūto prettiesisko labumu var paturēt (sal. Administratīvā procesa likuma 86.p.2. un 3.d.).
4. Tiesiskās vienlīdzības principa darbība publisko un privāto tiesību jomā
Tiesiskās vienlīdzības princips, kas Satversmes 91.pantā ir noteikts kā subjektīva tiesība pamattiesību rangā[15], neierobežoti darbojas publisko tiesību jomā[16], tātad attiecībās starp valsti,[17] no vienas puses, un privātpersonu,[18] no otras puses.
Tiesiskās vienlīdzības princips ir saistošs visiem trim valsts varas atzariem – likumdevējam, izpildvarai un tiesu varai (par to plašāk skat. B.4. punktu). Valstij, izdodot, piemērojot un interpretējot tiesību normas, kas skar privātpersonas, ir jābalstās uz principa, ka visi cilvēki ir tiesiski vienlīdzīgi, t.i., ar vienādām tiesībām un vienādiem pienākumiem.
Turpretim privātajās tiesībās vienlīdzības princips nedarbojas tādā absolūtā formā kā publiskajās tiesībās. Privāto tiesību jomā galvenais ir privātautonomijas princips, kas noteic, ka katrs cilvēks drīkst rīkoties brīvi pēc saviem ieskatiem. Pie tā pieder arī brīvība veidot vai neveidot tiesiskas attiecības ar citiem cilvēkiem pēc saviem subjektīviem ieskatiem.[19] Privātautonomijas princips pieļauj, ka cilvēkam attiecībās pret citiem cilvēkiem nav jāņem vērā vienlīdzības princips.
Tomēr privātautonomijas principa garantētajai brīvībai ir robežas. Valsts noteiktās privātautonomijas robežas ir ļoti dažādas un kalpo dažādiem mērķiem – it sevišķi otras līgumslēdzējas puses aizsardzībai[20], mazākuma tiesību nodrošināšanai personu apvienībās u.c.
Arī tiesiskās vienlīdzības princips zināmās situācijās var ierobežot privātautonomiju. Šie izņēmumi parasti ir konkrēti formulēti atsevišķos likumos. Piemēram, Darba likuma 7.pantā ir noteikts, ka ikvienam ir “vienlīdzīgas tiesības” uz darbu un darba apstākļiem un tās (darba devējam) ir jānodrošina bez jebkādas diskriminācijas. Krimināllikuma 78.pants paredz kriminālsodu par nacionālās un rasu vienlīdzības pārkāpšanu.
Atsevišķos gadījumos no Satversmes 91.panta noteiktās situācijās var izrietēt valsts pienākums iejaukties, ja privātpersona, izmantojot savu privātautonomijas garantēto rīcības brīvību, izturas pārmērīgi nevienlīdzīgi pret citu privātpersonu. Tādā gadījumā izveidojas “trijstūrveida” tiesiskās attiecības: Privātpersona A nevienlīdzīgi izturas (diskriminē vai privileģē) pret privātpersonu B (salīdzinot ar privātpersonu C). Privātpersona B, balstoties uz Satversmes 91.pantu (vai speciālu likumu) tādā gadījumā var prasīt no valsts, lai tā šo nevienlīdzīgo izturēšanos novērš. Valstij tad ir jāuzliek pienākums privātpersonai A vienlīdzības principa pārkāpumu nepieļaut, resp., novērst.
Parasti šāds privātautonomiju ierobežojošs vienlīdzīgas izturēšanās pienākums privātpersonai (un atbilstošs valsts iejaukšanās pienākums nevienlīdzīgas izturēšanās gadījumā) ir noteikts ar speciālu likumu.
Klasiski piemēri ir darba likumdošana un likumdošana par monopoliem (piemēram, enerģijas uzņēmums, kam ir monopols uz enerģijas apgādi attiecīgā teritorijā, nevar atteikties slēgt līgumu par enerģijas piegādi ar privātpersonu B vai prasīt no viņas augstāku cenu).
Ārpus speciālas likumdošanas valsts iejaukšanās pienākums var rasties tad, ja attiecīgās personas izturēšanās pārkāpj sabiedrības labos tikumus[21] vai t.s. ordre public[22], t.i., vispārakceptētas ētikas normas, kas nodrošina sabiedrībā mieru un kārtību.[23]
Piemēram, uz šī pamata policija varētu iejaukties, ja kafejnīcas īpašnieks atteiktos apkalpot apmeklētāju (t.i., slēgt līgumu ar klientu) viņa tautības vai ādas krāsas dēļ. Šāda nevienlīdzīga izturēšanās starp privātpersonām ir pretrunā ar vispārakceptētām (demokrātiskās) ētikas normām (t.i., labiem tikumiem) un tādēļ pārsniedz privātautonomijas robežas. Juridiskais pamats policijas rīcībai būtu Policijas likuma 12.p.1.d.Nr.1[24] saistībā ar Satversmes 91.pantu, kas uzliek valstij pienākumu aizsargāt skartās personas pamattiesības uz vienlīdzību tad, ja citas privātpersonas tās neievēro tādā veidā, kas ir pretrunā ar labiem tikumiem.
5. Tiesiskās vienlīdzības principa pārkāpuma sekas
No vienlīdzības principa pozitīvās formulas, ka “vienādas situācijas ir jāregulē vienādi”, izriet tās negatīvais spoguļattēls – “dažādas situācijas ir jāregulē dažādi”. Tomēr tiesiskās sekas abos gadījumos ir atšķirīgas.
a. Atšķirīga attieksme vienādās situācijās
Pirmajā (pozitīvajā) gadījumā no neattaisnotas nevienlīdzības konstatācijas automātiski izriet tās prettiesiskums. Tas dod personai, kura atrodas neizdevīgākajā situācijā, tiesības prasīt, lai attieksme pret viņu būtu tāda pati kā pret personu, kura atrodas izdevīgākajā situācijā. Prasības pamats ir speciālais likums, kas satur tiesības uz vienlīdzību (piemēram, Darba likuma 7.pants), vai arī tieši Satversmes 91.pants.
b. Vienāda attieksme atšķirīgās situācijās
Turpretim otrajā (negatīvajā) gadījumā persona, pret kuru attiecas tāpat kā pret personu salīdzināmajā situācijā, taču kura atrodas citādā situācijā, nevar, balstoties uz vienlīdzības principu, automātiski prasīt kādu noteiktu citādu attieksmi: šeit trūkst salīdzināmās situācijas, uz kuru šai attieksmei vajadzētu orientēties. No tā, ka pret attiecīgo personu ir jāizturas citādi, vēl nav iespējams izsecināt, kādai šai attieksmei ir jābūt.
Tādēļ gadījumā, ja tiek konstatēts, ka divas dažādas situācijas tiek regulētas vienādi, attiecīgais noregulējums ir uzskatāms par prettiesisku vienlīdzības principa pārkāpumu tikai tad, ja vienādā attieksme ir patvaļīga (arbitrary), t.i., bez jebkāda saprātīga pamatojuma.[25] Tādā gadījumā valstij ir pienākums attiecīgo gadījumu noregulēt citādi. Taču kā šis jautājums būtu noregulējams, paliek valsts ziņā. Ja – stingrākais – patvaļīguma nosacījums nav izpildīts, tādā gadījumā abu salīdzināmo situāciju faktiskā dažādība nav uzskatāma par pietiekamu, lai attiecīgais noregulējums tiktu atzīts par prettiesisku.
Tātad noteiktos gadījumos Satversmes 91.pants var būt par pamatu, lai panāktu diferencētāku, smalkāku noregulējumu, ja līdzšinējais noregulējums ir pārāk primitīvs, nepietiekami diferencēts (t.i., vienādi regulē divas pārāk atšķirīgas situācijas).
Piemēram, varētu jautāt, vai Saeimas vēlēšanu 5.panta noteikums Nr.5, kas noteic, ka personas, kuras “ir vai ir bijušas PSRS, Latvijas PSR vai ārvalstu valsts drošības dienestu, izlūkdienestu vai pretizlūkošanas dienestu štata darbinieki”, nevar kandidēt Saeimas vēlēšanās, patvaļīgi vienādi regulē divas pārāk atšķirīgas situācijas: vai ļaunums, ko Latvijas valstij un tautai ir nodarījuši vai var nodarīt, piemēram, bijušie padomju robežsardzes dienesta (kas atradās PSRS Valsts drošības komitejas pakļautībā) vai Latvijai draudzīgu ārvalstu izlūkdienestu darbinieki, ir aptuveni tikpat liels, cik tas, ko ir nodarījuši vai var nodarīt (turpinot savu atkarības situāciju) “klasiskie” PSRS un Latvijas PSR valsts drošības dienesta darbinieki? Tātad varētu jautāt, vai likums, šīm dažādajām personu grupām nosakot vienādus vēlēšanu tiesību ierobežojumus, ir ņēmis vērā to pārāk atšķirīgās vainas vai bīstamības pakāpes vai no tām izrietošās draudu situācijas, tā ka vērtējoši varētu nonākt pie secinājuma, ka to pašu ierobežojumu noteikšana tik dažādām personu grupām varētu tikt uzskatīta par patvaļīgu. Gadījumā, ja pie šāda secinājuma varētu nonākt, tad no tā izrietētu likumdevēja tiesisks pienākums šo jautājumu regulēt diferencēti.
B. Līdztiesības princips. Satversmes 91.panta 1.teikums
Līdztiesības princips saskaņā ar Satversmes 91.panta 1.teikumu nozīmē, ka visi cilvēki Latvijā ir vienlīdzīgi likuma un tiesas priekšā.
1. Divu situāciju kopējie elementi
Līdztiesības princips prasa salīdzināt divas situācijas: to situāciju, kuru pārbauda, ar kādu citu, jau pastāvošu situāciju (tertium comparationis).
Pirmā situācija ir dota; otrā, jau pastāvošā situācija ir jāizvēlas pareizi. Taču divas situācijas nekad nav pilnīgi identiskas. Tādēļ salīdzināšanai ir jāizvēlas tāda situācija, kurai ir viens vai vairāki kopīgi elementi ar pārbaudāmo situāciju. Kopējam elementam ir jāapvieno abas situācijas zem viena virsjēdziena (genus proximum).
Līdztiesības princips pats par sevi neatklāj, kuras divas situācijas, izdarot salīdzinājumu, ir atzīstamas par “vienādām”. Tas pēc savas būtības ir “tukšs”[26]. Vai divas situācijas ir uzskatāmas par “vienādām” vai “atšķirīgām”, ir normatīvs jautājums. Vai vienmēr pastāvošās atšķirības starp divām situācijām normatīvi ir uzskatāmas par nozīmīgām vai ne, lai pamatotu atšķirīgu izturēšanos, ir jautājums, ko līdztiesības principam pakļautais subjekts – likumdevējs, valsts pārvalde, tiesa, atsevišķos gadījumos arī privātpersona – var atbildēt, tikai ņemot vērā kritērijus ārpus paša līdztiesības principa.
Šie kritēriji ir sabiedriski priekšstati un vērtējumi, kas balstās uz sabiedrības atziņām un vērtību skalas. Tādēļ tie ir pakļauti attīstībai un var būt atšķirīgi gan laikā, gan telpā.
Kopīgajiem elementiem ir jābūt tādiem, kas pēc iespējas intensīvāk raksturotu abas situācijas. Jo “raksturojošāks” ir kopīgais elements vai elementi, jo “vienādākas” (vai, precīzāk, “līdzīgākas”) ir abas situācijas.[27] Taču tas, vai kopīgais elements abām situācijām ir atzīstams par vairāk vai mazāk “raksturojošu”, nav nosakāms ar eksakto zinātņu metodēm, bet gan balstoties uz priekšstatiem un vērtējumiem, kuri var tikt atzīti par “saprātīgiem” (reasonable).
Piemēri. Pārbaudot, vai vēlēšanu tiesību ierobežojumi noteiktām personu grupām (mazgadīgajiem, ieslodzītajiem u.c.) ir savienojami ar Satversmes 91.pantu, kā salīdzināmā grupa ir jāizvēlas vēlētāji, uz kuriem šie ierobežojumi neattiecas. Abos gadījumos kopējais elements ir pilsonība. Pārbaudot profesiju ierobežojumus ārzemniekiem, salīdzināmā kategorija būs Latvijas pilsoņi; kopējais elements abos gadījumos ir profesionālā kvalifikācija. Pārbaudot, vai noteiktas subsīdijas zemnieku saimniecībām, kuras lielākas par 5 ha, ir savienojamas ar līdztiesības principu, kā salīdzināmā grupa ir jāizvēlas zemnieku saimniecības, kas mazākas par 5 ha; kopējais elements abās situācijās ir tas, ka tās ir zemnieku saimniecības.
2. Atšķirīga attieksme
Ja pārbaudāmajai situācijai ir atrasta pareiza salīdzināmā situācija, tad pēc tam jākonstatē, vai tiesiskā attieksme abās situācijās patiešām ir atšķirīga. Ja attieksme nav atšķirīga, tādā gadījumā līdztiesības princips ir ievērots un problēmas nav. Turklāt jāievēro, ka atšķirīgam ir jābūt tiesiskās attieksmes rezultātam – formālas atšķirības vien nepietiek.
Iepriekš minētajā subsīdiju piemērā, ja zemnieku saimniecības, kas lielākas par 5 ha, saņem subsīdijas noteiktam mērķim saskaņā ar vienu normatīvo aktu, bet salīdzināmās zemnieku saimniecības, kas mazākas par 5 ha, saņem subsīdijas tam pašam mērķim saskaņā ar citu normatīvu aktu, tad to nevar uzskatīt par atšķirīgu tiesisku attieksmi.
3. Atšķirīgās attieksmes attaisnojums
Ja attieksme salīdzināmajās situācijās ir atšķirīga, tādā gadījumā līdztiesības princips tomēr nav pārkāpts tad, ja atšķirīgā attieksme ir attaisnojama.[28] Tātad atšķirīga attieksme divās salīdzināmās situācijās nav pašsaprotama – valstij tā ir jāpamato. Uz valsti gulstas pierādījumu nasta, ka atšķirīgā attieksme divās salīdzināmās situācijās ir attaisnojama.
Eiropas demokrātisko valstu konstitucionālajās tiesībās, kā arī Eiropas Cilvēktiesību tiesas judikatūrā ir izvirzītas trīs prasības, kuras jāpārbauda, lai nonāktu pie slēdziena, ka atšķirīgā attieksme ir attaisnojama.[29] Atšķirīgā attieksme divās salīdzināmās situācijās ir attaisnojama tad, ja, pirmkārt, tai ir saprātīgi iemesli[30], otrkārt, tā ir saistīta ar leģitīmu mērķi un, treškārt, tā ir samērīga.[31]
Tomēr šīs trīs prasības nav vienmēr dogmatiski skaidri nodalāmas cita no citas.
Bieži, ja nepastāv viena no tām, tad nepastāv arī abas pārējās. Piemēram, ja atšķirīgās attieksmes pamatā nav “saprātīgi iemesli”, tad tā arī nav orientēta uz “leģitīmu mērķu” sasniegšanu un nevar būt “samērīga”. Taču, ja konstatē, ka atšķirīgās attieksmes pamatā ir “saprātīgi iemesli” un tā ir arī saistīta ar “leģitīmu mērķu” sasniegšanu, tad atšķirīgā attieksme tomēr var vēl izrādīties “nesamērīga”.
Dažkārt “saprātīgie iemesli” nav stingri nodalāmi no “leģitīmajiem mērķiem”.
Piemērs. Lidostas muita kontrolē katru desmito pasažieri. Nav iespējams atrast “saprātīgus iemeslus”, kas īpaši raksturotu tieši tos 10% pasažieru, kas tiek kontrolēti, atšķirībā no pārējiem 90%, kas netiek kontrolēti. Attaisnojuma uzsvars šeit liekams uz atšķirīgās attieksmes pret šīm divām grupām “leģitīmo mērķi” – nodrošināt muitas noteikumu ievērošanu, radot risku, ka pārkāpumi tiks atklāti.
Savukārt “samērīguma” prasību gandrīz vienmēr ir iespējams pārbaudīt patstāvīgi. Tā ir jāskata kontekstā ar noregulējuma mērķi.
Lidostas muitas piemērā varētu uzskatīt, ka 10% pasažieru kontrole ir samērīga, lai sasniegtu šo leģitīmo mērķi gan attiecībā pret muitas kapacitāti, gan attiecībā pret pasažieru apgrūtināšanu. Jāievēro, ka no samērīguma principa nevar atvasināt prasību, ka jākontrolē vai nu visi, vai neviens pasažieris.
Teiktais nozīmē, ka minētās trīs prasības, kas tiks tuvāk izskaidrotas, nav vienmēr jāpārbauda kumulatīvi, stingri atdalītas cita no citas. Tās ir uzskatāmas par pieturas punktiem, kas konkrētajā situācijā varētu drošāk norādīt ceļu uz secinājumu, vai atšķirīgā attieksme ir attaisnojama.
a. Saprātīgi iemesli
Visietilpīgākais saturs ir prasībai, lai atšķirīgās attieksmes pamatā būtu “saprātīgi iemesli”. Šeit ir ietverti visi racionāli un ētiski pieņemami apsvērumi. Izslēgti ir neracionāli un neētiski apsvērumi.
Saprātīgie iemesli attiecas uz abu salīdzināmo situāciju atšķirīgajiem elementiem. Kā jau minēts, divas situācijas nekad nav identiskas. Tās vieno kopējie elementi, bet vienlaikus šķir atšķirīgie elementi. Pārbaudot “saprātīgus iemeslus” atšķirīgajai attieksmei, ir jāizvērtē abu situāciju atšķirīgie elementi (skat. arī iepriekš B.1. punktu), tādējādi samazinot kopējo elementu nozīmi. Praksē tas nozīmē izvērtēt, kas abas salīdzināmās situācijas “raksturo” lielākā mērā – kopējie vai atšķirīgie elementi. Tāpat kā nosakot kopējos elementus, arī izvērtējot atšķirīgos elementus, argumenti parasti ir jāmeklē ārpusjuridiskos, sabiedriskos priekšstatos un vērtējumos (skat. B.1. punktu).
Piemērs. Likumā noteiktais pieteikšanās termiņš namīpašumu atgūšanai beidzās noteiktā datumā. Līdz ar to likums nosaka atšķirīgu attieksmi pret personām, kuras savas prasības bija pieteikušas pirms šī datuma, un personām, kuras to šajā laikā nebija izdarījušas. Vienlīdzības principa kontekstā atšķirīgu tiesisku regulējumu atkarībā no noteiktiem terminiem un datumiem praktiski vienmēr var uzskatīt par “saprātīgu iemeslu” atšķirīgajai attieksmei, ja ar to tiek noslēgts konkrētas situācijas noregulējums (šajā gadījumā – namīpašumu atdošana likumīgajiem īpašniekiem kā noteiktas, vienreizējas problēmas atrisināšana) vai arī ja tas iezīmē jauna tiesiska regulējuma spēkā stāšanos (jo citādi jauns regulējums faktiski nebūtu iespējams).
b. Leģitīmi mērķi
Atšķirīgai attieksmei ir jābūt saistītai ar leģitīmu mērķu sasniegšanu. Leģitīmam jābūt gan visa tiesiskā noregulējuma (likuma) mērķim pašam par sevi (eksternais mērķis), gan līdzeklim tā sasniegšanai – atšķirīgajai attieksmei (internais mērķis).
Leģitīmi mērķi Satversmes 91.panta kontekstā nav tikai Satversmes 116.pantā minētie mērķi, bet tie var būt jebkuri racionāli un ētiski mērķi. Tie nedrīkst arī būt pretrunā ar citām konstitucionālajām normām (tajā skaitā cilvēktiesībām un konstitucionāla ranga vispārējo tiesību principiem). Šo punktu ir lietderīgāk pārbaudīt negatīvā veidā, t.i., vai ar atšķirīgo attieksmi tiek mēģināts realizēt mērķi, kas nav racionāls, ētisks vai ir pretrunā ar citām konstitucionālām (un virskonstitucionālām) tiesību normām.
Piemēram, pārbaudot jautājumu, vai, no Satversmes 91.panta viedokļa raugoties, valsts ir tiesīga dažām (t.s. tradicionālajām) konfesijām piešķirt tiesības laulāt, bet citām ne, kā leģitīms mērķis var tikt atzīts nacionāli kulturālo tradīciju saglabāšana, resp., veicināšanu.[32] Tomēr ar tradīciju atzīšanu par leģitīmu mērķi ir jāuzmanās – tradīcijas pašas par sevi nedrīkst būt pretrunā ar demokrātiskas un tiesiskas sabiedrības vērtībām.[33]
c. Samērīgums
Samērīgums[34] līdztiesības principa kontekstā nozīmē, ka labumam, ko sabiedrība iegūst ar atšķirīgo attieksmi pret salīdzināmajām situācijām, ir jābūt lielākam nekā zaudējumam, ko cieš tās personas, kuras atrodas nelabvēlīgākajā no abām situācijām. Samērīguma princips ir virskonstitucionāls princips, kas izriet tieši no Satversmes 1.panta[35], un tas attiecināms uz visām attiecībām starp valsti un indivīdu, ja indivīda tiesības tiek ierobežotas, tātad arī 91.panta gadījumā.
Samērīguma principa elementus, kas jāpārbauda katrs atsevišķi, tagad tuvāk izskaidro Administratīvā procesa likuma 66.pants. Tie ir: nepieciešamība, piemērotība, vajadzība, atbilstība.
Piemēram, minētajā piemērā atšķirīgā attieksme pret “tradicionālajām” un “netradicionālajām” konfesijām attiecībā uz laulāšanas tiesībām ir samērīga tad, ja sabiedrības labums, ko tā gūst no apstākļa, ka tradicionālajām konfesijām šādas tiesības ir piešķirtas, ir lielāks nekā netradicionālo konfesiju zaudējums, jo tām šādu tiesību nav. Lai vienlīdzības principa ietvaros pamatotu šī noregulējuma samērīgumu, varētu, piemēram, argumentēt, ka tradicionālās konfesijas aptver daudz lielāku iedzīvotāju daļu nekā netradicionālās, ka ar šo tiesību piešķiršanu tieši tradicionālajām konfesijām valsts atzīst to īpašo lomu sabiedrības nacionāli kulturālajās tradīcijās u.tml.
Samērīguma principa ietvaros pārbaudot atšķirīgās attieksmes atbilstību, t.i., novērtējot personas tiesību aizskārumu salīdzinājumā ar sabiedrības interešu ieguvumu, jāņem vērā arī tas, vai atšķirīgās attieksmes kritērijs ir (vairāk) personisks vai (vairāk) lietišķs, situatīvs. Piemēram, personas dzīvesvieta, viņas kvalifikācija u.tml., ir personiskāki kritēriji nekā, piemēram, ienākumu apjoms. Atšķirīgās attieksmes pieļaujamība, kas balstīta uz personīgākiem kritērijiem, ir vērtējama stingrāk, t.i., šeit nepieciešamāks spēcīgāks pamatojums nekā pie vairāk lietišķiem kritērijiem.[36]
4. Valsts varas atzaru saistība ar līdztiesības principu
Kā jau konstatēts, Satversmes 91.pants ir saistošs kā likumdevējam, tā izpildvarai un tiesu varai. Taču šīs saistības veids un apjoms ir atšķirīgi.
a. Likumdevēja saistība ar līdztiesības principu
Vienlīdzība “likuma priekšā” vispirms nozīmē, ka likumdevējam, izdodot likumu, ir jāraugās, lai tas nepārkāptu līdztiesības principu.[37]
Jēdziens “likums” kontekstā ar likumdošanu ir tulkojams plaši, ar to ir domāti visi normatīvie akti. Satversmes 91.pants attiecas ne tikai uz Saeimas un tautas izdotajiem formālajiem likumiem, bet arī uz deleģētās likumdošanas[38] kārtībā izdotajiem normatīvajiem aktiem, t.i., Ministru kabineta noteikumiem un pašvaldību saistošajiem noteikumiem. Likumam – precīzāk, visam normatīvo aktu kopumam – ir jānosaka tiesiskās attiecības tā, lai nodrošinātu visu cilvēku līdztiesību. Tas izriet no Satversmes 1.pantā ietvertā demokrātiskas valsts pamatprincipa, kurš nosaka, ka visas valsts vara ir saistīta ar pamattiesībām. Tādēļ ar apzīmējumu “likumdevējs” šajā kontekstā ir jāsaprot ne vien formālais likumdevējs – Saeima un tauta, bet arī normatīvā akta izdevējs, kas to izdod deleģētās likumdošanas kārtībā (Ministru kabinets, pašvaldības dome/padome).
aa. Likumdošana kā automātisks likumdevēja vērtējums par tiesiskās vienlīdzības principu
Lai likumdevējs vispār varētu funkcionēt, tā pieņemtajiem likumiem vienmēr ir jādiferencē situācijas – katrā ziņā vismaz tajās situācijās, uz ko likums attiecas, un tajās, uz ko likums neattiecas.
Tātad likuma tvērums jau pats par sevi izdala vismaz divas dažādas situācijas.[39] Ar to likumdevējs pasaka, ka šīs divas situācijas ir “atšķirīgas” līdztiesības principa izpratnē, un līdz ar to līdztiesības princips nav pārkāpts.
Piemēram, pieņemot likumu, kas nosaka stipendijas studentiem atkarībā no mācību sekmēm, likumdevējs automātiski izdala divas grupas – studenti, kuri mācās sekmīgi, un studenti, kuri nemācās (pietiekami) sekmīgi. Kā kritēriju, kas vieno abas grupas, likumdevējs ir noteicis mācību sekmes, kā attaisnojošo iemeslu atšķirīgajai attieksmei tas ir noteicis zināmu sekmju līmeni. Tā kā jāprezumē, ka likumdevējs grib pieņemt tikai Satversmei atbilstošus likumus, tad no tā izriet, ka likumdevējs uzskata: šīs abas studentu grupas ir dažādas Satversmes 91.panta 1.teikuma izpratnē, kas līdz ar to pieļauj atšķirīgu tiesisku attieksmi.
Likumdevējs kā demokrātiski leģitimēts tautas reprezentants pauž sabiedrības priekšstatus un vērtējumus. Viņš tos izmanto, (arī) lai piemērotu līdztiesības principu. Tas notiek regulārajā likumdošanas kārtībā, apsverot attiecīgo likumu no (politiskās) lietderības viedokļa. Tādēļ līdztiesības principa ietvaros noteikt, kādas situācijas ir uzskatāmas par “vienādām” un kādas par “dažādām”, vispirms ir likumdevēja uzdevums.
bb. Likumdevēja rīcības brīvība un konstitucionālās tiesas pašierobežošanās
Tiesiskās vienlīdzības principa attiecināšana uz likumdevēju ir samērā jauna attīstība Eiropas valststiesību vēsturē.
(1) Līdztiesības princips kā politiska deklarācija likumdevējam
Līdz 20.gadsimta vidum konstitūcijās nostiprinātais līdztiesības princips bija juridiski saistošs tikai valsts pārvaldei un tiesai, bet nevis likumdevējam. Attiecībā uz likumdevēju līdztiesības princips faktiski nozīmēja tikai (politisku) deklaratīvu aicinājumu likumdevējam pašam pārbaudīt, vai tas likumdošanas procesā nepārkāpj vienlīdzības principu.
Šāda “interna” pārbaude nebija efektīva – ne vien tāpēc, ka likumdevējs pats bija kontrolētājs, bet arī tāpēc, ka likumdevējam pašam bija grūti nodalīt politiskos apsvērumus, kuru rezultātā likumā būtu jānosaka atšķirīgas situācijas, no tiesiskiem apsvērumiem, kādēļ atšķirīgā attieksme būtu pretrunā ar līdztiesības principu.
(2) Konstitucionālās tiesas kontrole kā efektīva likumdevēja kontrole
Situācija mainījās, kad kopš 20.gadsimta vidus demokrātiskās valstīs aizvien vairāk nostiprinājās konstitucionālās kontroles mehānisms (galvenokārt konstitucionālo tiesu veidā). Līdz ar to tika izveidota atsevišķa, no likumdevēja neatkarīga institūcija, kas varēja “eksterni” pārbaudīt, vai likumdevējs ir ievērojis līdztiesības principu.
Latvijā likumdevēja konstitucionālo kontroli pār pamattiesību, tajā skaitā līdztiesības principa, ievērošanu kopš Satversmes papildināšanas ar pamattiesību daļu 1998.gada veic Satversmes tiesa.
(3) Juridiskās un politiskās argumentācijas saskarsme konstitucionālās kontroles gaitā
Līdztiesības princips pats par sevi nav nosakāms, interpretācijā izmantojot tikai juridiskus argumentus. Līdztiesības princips savā klasiskajā formulējumā (kā Satversmes 91.panta 1.teikumā), iespējams, ir pats abstraktākais juridiskais formulējums, kāds normatīvajos aktos vispār pastāv. Arī visplašākā, t.i., teleoloģiskā interpretācija, aprobežojoties vienīgi ar juridisku argumentāciju, nevar sniegt pilnīgi drošu atbildi uz jautājumu, piemēram, vai sekmīgi studenti, kas saņem stipendiju, un nesekmīgi studenti, kas nesaņem stipendiju, atrodas vienādās vai dažādās situācijās. Lai atbildētu uz šo jautājumu, ir grūti pilnīgi iztikt bez lietderības apsvērumiem un sabiedrības politisko preferenču ievērošanas (piemēram, kādām prioritātēm izmantot ierobežotos valsts finanšu resursus). Taču tādā gadījumā jau ir ļoti viegli ieslīdēt politiskā argumentācijā.
Atdalīt juridisku no politiskas argumentācijas ir iespējams tikai nosacīti. Juridiska argumentācija primāri balstās uz juridiski-dogmatiskām konstrukcijām, kas nav tieši atkarīgas no sabiedrības viedokļa tieši konkrētajā jautājumā. Protams, juridiskā dogmatika arī balstās uz sabiedrības priekšstatiem un vērtējumiem, taču tie jau ir daudz abstraktāki un nav vērsti uz konkrētā jautājuma izlemšanu. Juridiskās interpretācijas ceļu[40] uzsākot, tās rezultāts ir atklāts.
Turpretim politiska argumentācija ir vērsta uz konkrētā jautājuma atrisināšanu, balstoties uz lietderības apsvērumiem. Tie savukārt ir atkarīgi no attiecīgā lēmumpieņēmēja politiskajām preferencēm.
Būtībā galvenā atšķirība starp juridisko un politisko argumentāciju ir argumentācijas “dziļums”, resp., argumentācijas izejas punkta abstrakcijas līmenis, kā arī rezultāta tiešā piesaiste sabiedrības viedoklim konkrētajā jautājumā. Tādēļ robežzona starp juridisko un politisko argumentāciju vienmēr ir vairāk vai mazāk plūstoša. Tomēr šīs grūtības neatceļ tiesas pienākumu, cik vien iespējams, palikt juridiskās argumentācijas ietvaros.
Konstitucionālā tiesa, pārbaudot, vai likumdevējs ir ievērojis līdztiesības principu, riskē, ka tai ir jāargumentē tajās pašās – politiskajās – kategorijās kā likumdevējam. Tas savukārt nozīmētu, ka konstitucionālā tiesa faktiski kļūtu par parlamenta “otro palātu” ar veto tiesībām.
Apzinoties šo tiesību un politikas problemātisko saskarsmes un pārklāšanās zonu, kas konstitucionālajā tiesvedībā ir atklāti redzama[41], un vienlaikus akceptējot, ka no tās pilnībā izvairīties nevar[42], konstitucionālajai tiesai tomēr jāraugās, lai tās argumentācija, cik vien iespējams, paliktu “tiesību zonā”.
(4) Konstitucionālās kontroles (tiesas) pašierobežošanās
Šī problēma ir iemesls tam, ka ASV[43] un daudzu Eiropas valstu konstitucionālajās tiesībās ir attīstīta t.s. konstitucionālās kontroles institūcijas (tiesas)[44] pašierobežošanās (judicial self-restraint) teorija, kas ierobežo konstitucionālo kontroli jomās, kur konstitūcijas interpretācija nedod pietiekami skaidru juridisku risinājumu.[45]
Konstitucionālās tiesas pašierobežošanās teorija atzīst, ka tur, kur likuma pamatā ir politiska argumentācija, kā arī tur, kur politisko argumentāciju ir ļoti grūti nodalīt no juridiskās argumentācijas (piemēram – līdztiesības principa ietvaros), jautājuma izlemšana primāri paliek likumdevēja kompetencē. Likumdevējs kā tieši leģitimēts valsts orgāns labāk nekā tiesa atspoguļo sabiedriskos priekšstatus un vērtējumus, kas izmantojami, lai normatīvi noteiktu, vai divas situācijas uzskatāmas par vienādām vai dažādām.
Tātad par jautājumiem, kuru izlemšanai nav noteiktas pietiekami stingras juridiskas kategorijas un standarti, bet secinājumi pārsvarā atkarīgi no politiskas argumentācijas, vispirms ir jālemj demokrātiski leģitimētiem, politiskiem valsts orgāniem, pirmām kārtām likumdevējam.
cc. Konstitucionālās kontroles noteiktās likumdevēja rīcības brīvības robežas
Saskaņā ar konstitucionālās tiesas pašierobežošanās teoriju konstitucionālā kontrole pār likumdevēju nozīmē tikai zināmu likumdevēja politiskās rīcības brīvības robežu noteikšanu. Tāda pati funkcija ir arī Eiropas Cilvēktiesību tiesas piemērotajai novērtējuma robežu (margin of appreciation) teorijai.[46]
Spriežot tikai par likumdevēja rīcības brīvības robežām, bet neieejot likuma pamatargumentācijā pēc būtības, tiesai argumentēt (primāri) juridiski ir daudz vieglāk. Tieši tādēļ, ka konstitucionālā tiesa cenšas argumentēt primāri juridiski, nevis politiski – lai arī apzinoties, ka šajā jomā politisko argumentāciju pilnībā nav iespējams izslēgt -, tā var tikt uzskatīta par leģitīmu, ierobežot demokrātiski leģitimētā likumdevēja gribu.[47]
Atkarībā no tā, vai jautājums ir lielākā vai mazākā mērā politisks, t.i., vai jautājuma izlemšanā juridisko argumentāciju ir iespējams ievest vieglāk vai grūtāk, likumdevēja rīcības brīvība var būt lielāka vai mazāka. Jo labāk jautājumu iespējams aptvert ar juridiskām kategorijām, jo lielākā mērā jautājumu no konstitucionālo tiesību (tajā skaitā – līdztiesības principa) viedokļa var izvērtēt konstitucionālā tiesa.
Tātad jāsecina, ka konstitucionālajai tiesai, pārbaudot, vai likumdevējs ir ievērojis līdztiesības principu, jāievēro likumdevēja rīcības brīvība un tā tiesības kā pirmajam lemt, vai divas situācijas normatīvi ir uzskatāmas par vienādām vai ne. Konstitucionālajai tiesai ir jāatstāj likumdevējam pietiekami plašs “spēles laukums”.[48]
Atkarībā no konkrētā gadījuma, t.i., cik lielā mērā attiecīgais jautājums ir tverams ar juridiskām kategorijām, šis “laukums” var būt lielāks vai mazāks. Principā līdztiesības principa ietvaros (Satversmes 91.panta 1.teikums) šis “laukums” ir visai plašs, turpretim diskriminācijas aizlieguma (Satversmes 91.panta 2.teikums, par to skat. tālāk punktu C) ietvaros, tieši otrādi, tas vispār ir ļoti minimāls vai pat nepastāv vispār.
dd. Likumdevēja rīcības brīvības robežu noteikšanas kritēriji
Pārbaudot, vai likumdevējs ir ievērojis līdztiesības principu, konstitucionālā tiesa pārbauda tos pašus minētos vispārējos līdztiesības principa kritērijus (skat. iepriekš B.1.-3. punktu) – salīdzināmo situāciju kopējos elementus, atšķirīgo attieksmi un atšķirīgās attieksmes attaisnojumu (saprātīgus iemeslus, leģitīmus mērķus un samērīgumu). Šīs pārbaudes ietvaros papildus ievēro tiesas pašierobežošanās teoriju, nosakot savas pārbaudes “dziļumu”, atstājot likumdevējam lielāku vai mazāku rīcības brīvību.
Sekojoši tiks aplūkoti daži līdztiesības principa pārbaudes kritēriji specifiskajā konstitucionālās kontroles kontekstā. Tie ir iepriekš B.1.-3. punktā uzrādītās pārbaudes shēmas precizējumi, kuri attiecas tieši uz likumdevēja konstitucionālās kontroles jomu. Tie būtu jāievēro papildus B.1.-3. punktā teiktajam.
(1) Saprātīgi iemesli
Konstitucionālajai tiesai vispirms jāakceptē likumdevēja saprātīgā (parasti politiska rakstura) argumentācija, kas vērsta uz atšķirīgās attieksmes attaisnošanu.[49] Tādi gadījumi, kad likumdevējs neatradīs tai saprātīgus iemeslus (skat. iepriekš B.3.a. punktu), būs reti.
Piemēram, studentu stipendijas gadījumā konstitucionālā tiesa nevar apstrīdēt likumdevēja argumentāciju, ka, piemēram, visiem studentiem maksāt stipendiju finansiāli ierobežoto budžeta līdzekļu dēļ nav iespējams, ka stipendija tikai sekmīgiem studentiem motivē studentus labāk mācīties u.tml.
Taču, pārbaudot šo punktu līdztiesības principa ietvaros, praksē visbiežāk rodas jautājums par likumā definētās situācijas tipoloģijas saprātīgumu. Likumā tiek noteiktas vispārīgi abstraktas situācijas, tātad tipiskās situācijas, ar kurām tiek saistītas noteiktas tiesiskās sekas. Lai precīzāk panāktu likuma mērķi, tipiskām situācijām jābūt noteiktām pietiekami diferencēti. Taču likumā definēto tipisko situāciju attiecināšana uz atsevišķiem gadījumiem, par kuriem likumdevējs parasti nav iedomājies, var novest pie neadekvātiem rezultātiem.
Piemēram, likums paredz, ka visi bēgļi, kuru prasība piešķirt tiem bēgļu statusu, ir noraidīta, tiek izraidīti no valsts. Izņēmumi nav paredzēti. Rodas jautājums, vai obligāti jāizraida arī tās personas, kuras precējušās ar patvēruma valsts pilsoņiem. Vai likums ir noteicis saprātīgu situācijas tipoloģiju, apvienojot tur gan bēgļus, kuri nav precējušies, gan bēgļus, kuri ir precējušies ar attiecīgās valsts pilsoņiem, resp., vai likums divas dažādās situācijas regulē vienādi, kas arī ir līdztiesības principa pārkāpums?
Principā likumdevējs ir tiesīgs tipizēt situācijas – tā ir likumdošanas pamatmetode. Tipiskā situācija aptver tās situācijas, kas no līdztiesības principa viedokļa (likumdevēja izpratnē) ir uzskatāmas par vienādām. Konstitucionālajai tiesai ir jāpārbauda, vai šī tipoloģija nav pārāk vispārīga, kas ietver arī tādas situācijas, kuras no līdztiesības principa viedokļa būtu vērtējamas kā dažādas (un kurām likums līdz ar to tā paša mērķa kontekstā nedrīkstētu noteikt tās pašas tiesiskās sekas, skat. iepriekš A.5.b. punktu).
Konstitucionālajai tiesai jāiziet no tā, ka likums visus gadījumus paredzēt nevar un ka likumā definētā tipiskā situācija var ietvert arī īpašus gadījumus, kur likuma piemērošana var novest pie neadekvātiem rezultātiem. Ja tādā gadījumā ir pārkāptas personas pamattiesības (bēgļa izraidīšanas piemērā varētu būt pārkāptas personas pamattiesības uz ģimenes dzīvi, Satversmes 110.pants), tad likums katrā ziņā, atsaucoties uz konstitūciju, nav piemērojams konkrētā gadījumā. Vai tiesai jāiet tālāk un jākonstatē, ka likumā noteiktā tipoloģija nevis tikai konkrētā piemērošanas gadījumā, bet gan pati par sevi, tātad jau likuma norma, ir pretrunā ar līdztiesības principu, ir atkarīgs no tā, vai šādus īpašus gadījumus ir samērā vienkārši paredzēt, bet likumdevējs to nav darījis, un no tā, cik smagas sekas personai šajā īpašajā gadījumā var rasties.[50]
Minētajā piemērā varētu teikt: tas, ka bēglis ir precējies ar patvēruma valsts pilsoni, ir samērā viegli paredzams gadījums. Konstitucionālā tiesa tātad var spriest, ka likumdevējam to vajadzēja paredzēt. Tā kā likumdevējs to nav darījis, tad te var konstatēt ne vien likuma konkrētās piemērošanas (t.i., administratīvā akta), bet arī paša likuma neatbilstību līdztiesības principam.
Laba likumdošanas prakse šo problēmu atrisina tādējādi, ka vispirms likumdevējs mēģina pietiekami precīzi definēt paredzamās tipiskās situācijas, bet, apzinoties, ka visas iespējamās situācijas tomēr nav iespējams paredzēt, likumā iestrādā t.s. īpašo gadījumu klauzulu (case of hardship, case social grave, Haertefall).
Īpašo gadījumu klauzula paredz iespēju, ka tad, ja likumā paredzētā tipiskā situācija personai rada īpaši smagas sekas, ko likums tipiskajā gadījumā nav gribējis panākt,[51] attiecīgā institūcija var piemērot citas konkrētai situācijai adekvātas tiesiskas sekas. Šāda ģenerālklauzula dod pārvaldei iespēju piemērot likumu, nenonākot konfliktā ar pamattiesībām. Pārvaldes un tiesu prakses rezultātā tā laika gaitā tiek konkretizēta, veidojot tās tipiskos piemērošanas gadījumus.
Latvijā šāda likumdošanas metode līdz šim vēl praktiski nav tikusi lietota, tāpēc arī praksē biežāk nekā nepieciešams rodas jautājums par likumu atbilstību Satversmei.
Tādēļ labs piemērs ir jaunā Imigrācijas likuma 23.panta 3.d., kas nosaka, ka iekšlietu ministrs var izdot uzturēšanās atļauju arī likumā neparedzētos gadījumos, ja tas atbilst starptautisko tiesību normām, Latvijas valsts interesēm vai saistīts ar humanitāriem apsvērumiem. Šāda tipa klauzulas būtu jāievieš arī citos likumos, kur pastāv augsts risks nonākt pretrunā ar cilvēktiesību normām.
(2) Leģitīmi mērķi
Tālāk, pārbaudot, vai likuma mērķi kopumā (eksternie mērķi) un likumā noteiktās konkrētās atšķirīgās attieksmes mērķi (internie mērķi) ir leģitīmi (skat. iepriekš B.3.b. punktu), konstitucionālajai tiesai ir jāakceptē visi mērķi, kas ir racionāli, nav pretrunā konstitucionālajām normām (tajā skaitā cilvēktiesībām un konstitucionāla ranga vispārējiem tiesību principiem) un atbilst ētikas pamatnormām. Jāievēro, ka pārbaudes objekts šajā punktā ir likumdevēja (īstenie) mērķi paši par sevi, nevis likuma reālā iedarbība (kas tiek pārbaudīta tālāk samērīguma ietvaros).
Respektējot likumdevēja ievērojamo rīcības brīvību un ņemot vērā to, ka likumdevējs parasti darbojas racionāli, kā arī cenšas ievērot konstitūciju, konstitucionālajai tiesai diezgan reti nāktos atzīt, ka likums pats vai likumā noteiktās atšķirības kalpo neracionāliem mērķiem. Taču pēdējā laikā Eiropas valstu konstitucionālo tiesu praksē palielinās to lietu nozīme, kur tiesai ir jālemj par ētikas jautājumiem, t.i., tiesību normu atbilstību ētikas normām.
(3) Samērīgums
Samērīgums ir skatāms kontekstā ar mērķi, ko likumdevējs ar atšķirīgo attieksmi ir gribējis panākt. Tādēļ tā pati atšķirība atkarībā no likuma mērķa var būt gan samērīga, gan nesamērīga.
Likumdevēja rīcības brīvības ārējo robežu nosaka patvaļas aizliegums.[52] Samērīguma pārbaudes ietvaros par patvaļīgu ir uzskatāma tāda atšķirīga attieksme, kur starp to un likuma leģitīmo mērķi nav nekāds vai ir ļoti vājš kopsakars.
Piemēram, likums nosaka, ka studentiem no N apgabala pienākas lielākas stipendijas. Atšķirīgo attieksmi likumdevējs pamato ar finansiāliem iemesliem – ja paaugstināto stipendiju maksātu visiem studentiem, tas pārmērīgi apgrūtinātu valsts budžetu. Šis mērķis pats par sevi nav nedz neracionāls, nedz neētisks. Taču, nonākot pie samērīguma, būtu jākonstatē, ka finansiāls ietaupījums tikai uz vienas daļas studentu rēķina, nosakot šo daļu pēc reģionālā principa, ir patvaļīgs, jo trūkst kauzālās kopsakarības starp mērķi (finansiāls ietaupījums) un atšķirīgo attieksmi (kādēļ likums diferencē tieši N apgabala un pārējo apgabalu studentus). Tādēļ šajā gadījumā atšķirīgā attieksme būtu nesamērīga.
Turpretim, ja likumdevējs pamatotu atšķirīgo attieksmi ar vēlmi īpaši veicināt augstāko izglītību N apgabalā, jo līdz šim no turienes nāk proporcionāli mazāk studentu nekā no citiem reģioniem, tad šajā gadījumā patvaļīgumu konstatēt jau būtu grūtāk.
Tomēr samērīguma pārbaude likumdevēja konstitucionālās kontroles ietvaros, tur, kur tas ar primāri juridisku argumentāciju ir iespējams, neaprobežojas tikai ar patvaļas aizliegumu, bet var iet dziļāk, konkrēti pārbaudot visas samērīguma principa sastāvdaļas (skat. iepriekš B.3.c. punktu).
Šajā piemērā konstitucionālā tiesa nevarētu apstrīdēt likumdevēja vēlmi īpaši palīdzēt attīstīties N apgabalam, jo tas ir tīri politisks lēmums. Taču tā varētu pārbaudīt, piemēram, vai ar paaugstinātu stipendiju šis mērķis tiek veicināts (piemērotība), vai šo mērķi var sasniegt ar citiem, dažādu apgabalu studentus mazāk diferencējošiem līdzekļiem (vajadzība), vai ieguvums, ko sabiedrība gūst no atšķirīgās attieksmes, t.i., no paaugstinātajām stipendijām studentiem no N reģiona, un zaudējumu, ko cieš tās personas, kuras pieder pie salīdzināmās grupas, t.i., pārējo reģionu studenti, ir samērojams ar likuma mērķi (atbilstība). Protams, arī šīs konkrētās samērīguma principa elementu pārbaudes ietvaros konstitucionālā tiesa nedrīkst ignorēt likumdevēja rīcības brīvību.
b. Izpildvaras saistība ar līdztiesības principu
Vienlīdzība “likuma priekšā” nozīmē ne vien vienlīdzību likuma vispārējā noregulējumā, arī vienlīdzību likuma piemērošanā konkrētā gadījumā. Tiesību normu (likumu, citu normatīvo aktu un vispārējo tiesību principu) piemērošana vispirms ir valdībai padotās (Satversmes 58.pants) valsts pārvaldes galvenais uzdevums.[53]