"Latvijas Vēstnesis", 08.; 15.04.2003.Pielikums "Jurista vārds"

I. Ievads

Pēdējo gadu notikumi – grozījumi Satversmes tiesas likumā, kas ļauj iesniegt konstitucionālo sūdzību arī fiziskām un privāto tiesību juridiskām personām, kā arī Latvijas iedzīvotāju vēršanās Eiropas Cilvēktiesību tiesā (turpmāk – ECT) par cilvēktiesību pārkāpumiem – liek aizdomāties par pamattiesību ierobežošanas jautājuma aktualitāti. Bieži vien sūdzības ir pamatotas, par ko liecina Satversmes tiesas izskatītās lietas, taču nereti sūdzību pamatā ir neizpratne par cilvēka tiesībām un to absolutizēšana. Tas nozīmē, ka par cilvēka tiesībām joprojām tiek runāts pārāk maz. Šī raksta mērķis ir aplūkot tikai pamattiesību ierobežošanas vispārīgās iezīmes – ierobežojumu klasifikāciju un vispārējās prasības ierobežojumu konstitucionalitātei – ,jo katras tiesības ierobežošanas analīzei būtu nepieciešama vismaz atsevišķa publikācija un rūpīgi pētījumi. Raksts tapis Satversmes tiesas un ECT skaidrojumu kontekstā, jo šobrīd Satversmes tiesa Latvijā ir nozīmīgākā pamattiesību doktrīnas veidotāja.

II. Pamattiesību ierobežošanas vispārīgās iezīmes

1998. gada 15. oktobrī Saeima pieņēma un 1998. gada 6. novembrī stājās spēkā Satversmes 8. nodaļa Ar šo vēsturisko soli pirmo reizi pēc Latvijas neatkarības atgūšanas Satversmes līmenī tika nostiprinātas modernai, demokrātiskai un progresīvai valstij raksturīgas pamattiesības – likuma prioritāte pamattiesību jomā, vienlīdzība, dzīvība, personiskā brīvība, personas fiziskā integritāte, rīcības brīvība utt. Pieņemot Satversmes 8. nodaļu, likumdevēja uzdevums bija ne tikai nostiprināt personas tiesības un brīvības, bet noteikt arī to saturu, īstenošanas apjomu un iespējamos ierobežojumus, lai saskaņotu viena indivīda brīvību ar otra indivīda brīvību (Kants), jo valsts tikai tad var eksistēt kā brīva sabiedrība, ja ikviens respektē tās pašas citu brīvības un ja pilsoņi pilda savu pienākumu ievērot likumus, kuriem savstarpēji jānorobežo pilsoņu brīvības.[1] Šai norobežošanai jāsakņojas jau konstitūcijā. Likumdevējs, izvēloties kārtību, kādā tiks ierobežotas cilvēka pamattiesības, savās tiesībās nav aprobežots, jo nepastāv nekādi iepriekš noteikti pamattiesību ierobežošanas kritēriji un modeļi. Tomēr šādu priekšrakstu trūkums nenozīmē, ka šādus ierobežojumus var noteikt “pēc izjūtas”. Pamatā likumdevēja motivācijai būtu jābūt vismaz diviem būtiskiem kritērijiem jeb ierobežojumu mērauklām:

1) kā konkrēto ierobežojumu noteikšana ir saistāma ar Satversmes 1. pantu, Satversmes sistēmu un saistošajiem starptautiskajiem cilvēktiesību dokumentiem;

Pirms noteikt garantēto pamattiesību ierobežošanas iespējamību, likumdevējam jāvērtē, vai konkrētās tiesības ierobežošana ir leģitīma un pieļaujama demokrātiskā valstī, jo leģitīmas varas kritērijs ir vispārējo cilvēka tiesību – īpaši cilvēka cieņas, vienlīdzības likuma priekšā un elementārāko brīvību- respektēšana.[2] “Neaizskaramo” tiesību ierobežošana ir pirmais SOS signāls, kas liecina par varas antidemokrātisku raksturu. Savukārt, ja likumdevējs konstatē: kādas pamattiesības ierobežošana noteiktos apstākļos var būt attaisnojama, jāņem vērā, ka saskaņā ar starptautiskā līmenī un arī citās valstīs atzītiem principiem neviens ierobežojums nevar aizskart pamattiesību būtību, kā arī nevar tikt noteikts lielākā apjomā, nekā tas objektīvi ir nepieciešams.[3]

2) cik plašas pilnvaras pamattiesību ierobežošanā var tikt piešķirtas Satversmes piemērotājiem – Saeimai, Ministru kabinetam ( turpmāk – MK ) un pašvaldībām.

Paredzot ierobežošanas iespējamību, likumdevējam jānosaka subjektu loks, kuram tiešā vai deleģētā kārtībā būs tiesības noteikt pamattiesību ierobežojumus, un jāizvērtē, vai konkrētās tiesības ierobežošana ir pieļaujama, piemēram, ar MK noteikumiem vai pašvaldību saistošajiem noteikumiem. Tas nozīmē zināmas aizsardzības pakāpes un “svarīguma” līmeņa piešķīrumu, kas gan ir relatīvs, jo pamattiesību raksturs nepieļauj kaut kādu iepriekšnoteiktu svarīguma sadalījumu.

Ievērojot minētos kritērijus, Satversmē ir iestrādātas vairākas pamattiesību ierobežošanas iespējas, ko varētu dēvēt arī par pamattiesību ierobežojumu veidiem. Vajadzību zināmā kārtībā sarindot pamattiesību ierobežojumus nosaka ne tikai sistematizācijas nepieciešamība, lai ieviestu skaidrību, bet arī vajadzība noteikt katra ierobežojumu veida atšķirīgās iezīmes, kam ir liela praktiska nozīme. Pēc ierobežojumu veida ir nosakāma gan tā apstrīdamība vai neapstrīdamība, identificējams ierobežotāju loks, kā arī nosakāms pieļaujamais ierobežojumu apjoms. Pamatā ir izvirzāmi divu veidu pamattiesību ierobežojumi[4] – 1) Satversmē noteiktie ierobežojumi, ko varētu dēvēt arī par konstitucionālajiem ierobežojumiem, 2) ierobežojumi, kuri saskaņā ar Satversmi tiek noteikti likumā (likumiskie ierobežojumi).

Konstitucionālie ierobežojumi. Kā jau iepriekš minēts, pie konstitucionālajiem pamattiesību ierobežojumiem pieskaitāmi tādi ierobežojumi, kurus nosaka Satversme, nedeleģējot to noteikšanas iespējamību likumdevējam. Konstitucionālos ierobežojumus pēc to īpatnībām var izdalīt sīkāk.

Saturiskie ierobežojumi. Ietverot konstitūcijā ikvienu pamattiesību, likumdevējs vienlaikus katrai no šīm tiesībām piešķir noteiktu saturu jeb nosaka to aizsardzības lauku. Šādus saturiskos ierobežojumus var noteikt, gan nekonkretizējot pamattiesību aizsardzības lauku, kā, piemēram, Satversmes 92.pantā nostiprinātās tiesības uz dzīvību, gan konkretizējot. Pie saturiski konkretizētām pamattiesībām pieskaitāma ar Satversmes 103.pantu aizsargātā miermīlīgu sapulču, gājienu un piketu brīvība, kas, secinot no normas teksta jēgas, neaizsargā vardarbīgas vai uz agresiju vērstas sapulces, gājienus un piketus. Konkretizējot pamattiesību saturu, normas piemērotājam vairs nav jānoskaidro, vai nemiermīlīgas sapulces ir aizsargājamas, kā tas būtu, ja šīs brīvības saturs nebūtu konkretizēts. Parasti, konkretizējot pamattiesību saturu, lai nepadarītu tās “neelastīgas”, netiek aprakstīts to saturs, bet gan noteikti izņēmumi. Šāda prakse atrodama arī Satversmē, piemēram, (bez minētā 103.panta) 106.pantā, konkretizējot piespiedu darba jēdzienu, ir noteikts, ka par piespiedu darbu netiek uzskatīta iesaistīšana katastrofu un to seku likvidēšanā un nodarbināšana saskaņā ar tiesas nolēmumu. Vācu pamattiesību teorijā atsevišķi autori šādu satura noteikšanu sauc par pamattiesību imanentajiem ierobežojumiem[5], respektīvi, tādiem, ko paredz pašu pamattiesību būtība. Šī viedokļa pretinieki, nosaucot to par neizprotamu, norāda, ka runa nav par ierobežojumu noteikšanu, bet gan par konstitūcijā tieši noteiktu pamattiesību nodrošināšanas apjomu.[6] Nevienu no šiem viedokļiem nevar uzskatīt par absolūti aplamu, lai gan abos ir zināmi trūkumi. Šāda veida ierobežojumi tiešām nav uzskatāmi par ierobežojumiem to klasiskā izpratnē, jo netiek ierobežotas kādas jau iepriekš aizsargātas tiesības, tomēr nevar noliegt, ka likumdevējs, nosakot pamattiesību aizsardzības apjomu, veic šo pamattiesību saturisko ierobežošanu, tādēļ precīzāk būtu dēvēt tos par pamattiesību saturiskiem ierobežojumiem.

Saturiskie ierobežojumi un pamattiesības aizsardzības lauks tiek noteikts ar juridiskās interpretācijas palīdzību, iztulkojot normas saturu atbilstoši demokrātiskas valsts iekārtas principiem, laika garam un attiecīgajai tiesību sistēmai. Ja interpretācijas rezultātā tiek noskaidrots, ka ierobežotā tiesība neietilpst konkrēto pamattiesību saturā, tas nav uzskatāms par šo pamattiesību ierobežojumu. Arī likums, kas ietver jau konstitūcijā noteiktās pamattiesību robežas un tās neizmaina, nav uzskatāms par pamattiesības ierobežojošu.[7]

Tiešie ierobežojumi. Konstitūcijā var būt noteikti arī konkrēti pamattiesību ierobežojumi, ko Satversmes devējs konstitūcijā nosaka, izņemot no Satversmes piemērotāju kompetences tiesību lemt par tādas vai citas pamattiesības ierobežošanu. Šādu ierobežojumu veidu paredz Satversmes 105.pants. Panta pirmais teikums nosaka, ka ikvienam ir tiesības uz īpašumu, savukārt panta otrais teikums paredz konkrētu un imperatīvu ierobežojumu – īpašumu nedrīkst izlietot pretēji sabiedrības interesēm. Arī šajos gadījumos likums, kas nosaka konstitūcijā ietverto ierobežojumu vai to konkretizē, nav uzskatāms par tiesības ierobežojošu.[8] Ja indivīda tiesības tiek ierobežotas Satversmē, tas liecina, ka šo konstitucionālo ierobežojumu apstrīdēšana nav iespējama, jo nav iespējams izvērtēt Satversmes kā augstāka juridiska dokumenta atbilstību vēl kādam augstākam normatīvam aktam.

Likumiskie ierobežojumi. Šī ierobežojumu veida noteikšanas galvenais kritērijs ir pamattiesības ierobežojošais subjekts. Konstitūcija var dot likumdevējam zināmu rīcības brīvību nepieciešamības gadījumā noteikt atsevišķus pamattiesību ierobežojumus, šo deleģējumu ietverot likuma atrunā, kas nosaka, ka tiesības ir ierobežojamas saskaņā ar likumu.

Ierobežojot pamattiesības saskaņā ar likumu, izšķirami divi veidi:

1) ierobežošana ar likumu;

2) ierobežošana uz likuma pamata.[9]

Ierobežošana ar likumu nozīmē Satversmes piešķirtās pamattiesību ierobežošanas tiesības tikai un vienīgi likumdevējam veikt pamattiesību. Šāda veida ierobežojums ir noteikts Satversmes 105.pantā, paredzot, ka īpašuma piespiedu atsavināšana sabiedrības vajadzībām pieļaujama tikai uz atsevišķa likuma pamata. No Satversmes normas secināms, ka ikvienam īpašuma piespiedu atsavināšanas gadījumam ir nepieciešams atsevišķs Saeimas izdots akts – likums, kas attiecas uz konkrēto atsavināmo īpašumu un ierobežo konkrētas personas īpašuma tiesības.[10] Šādu kārtību paredz arī likums “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”[11]

Ierobežošana uz likuma pamata nozīmē, ka, pamatojoties uz likumdevēja speciāli piešķirtām tiesībām, pamattiesību ierobežošanu var veikt arī izpildu varas un tiesu varas institūcijas likumā noteiktajā apjomā.[12] Paredzot ierobežojumu noteikšanu uz likuma pamata un šādu tiesību deleģējot, likumdevējam jānosaka konkrēts ierobežojuma noteikšanas mērķis un apjoms, lai ierobežošanas pilnvaras netiktu pilnībā atstātas izpildu un tiesu varas rokās. Izpildu varas un tiesu varas patstāvīga pamattiesību ierobežošana ir nepieļaujama.[13]

Satversmē lietotā terminoloģija neļauj skaidri nodalīt, kuros gadījumos ir paredzēta pamattiesību ierobežošana tikai ar likumu, kuros arī uz likuma pamata, jo netiek ievērota konsekvence terminoloģijas lietošanā. Satversme paredz ierobežošanu, tekstuāli nosakot to četros variantos:

1) saskaņā ar likumu (94.un 105.pants);

2) likumā paredzētajā veidā (101.un 104.pants);

3) likumā paredzētajos gadījumos (116.pants);

4) uz atsevišķa likuma pamata (105.pants).

No Satversmes interpretācijas un Satversmes tiesas skaidrojumiem vairākās lietās izriet secinājums, ka visos gadījumos, izņemot pēdējo, Satversmē minēto pamattiesību ierobežošana iespējama gan ar likumu, gan uz likuma pamata (101. un 104. pants paredz, ka šo tiesību izmantošanas veids ir nosakāms ar likumu[14]). Tik plašas ierobežošanas iespējas gan būtu apšaubāmas, jo ne visu pamattiesību ierobežošanu to nozīmīguma dēļ Saeimai būtu vēlams deleģēt citam valsts varas orgānam. Pamattiesību atšķirības pat prasa, lai pieeja ierobežojumu noteikšanā būtu diferencēta. Ierobežojumu noteikšanas delegācija ( izņemot to piemērošanas delegāciju) būtu paredzama tikai izņēmuma gadījumos. Izpildvaras primārā funkcija demokrātiskā un tiesiskā valstī ir īstenot likumdevēja izdotos normatīvos tiesību aktus, nevis izdot zemāka juridiskā spēka materiālas normas. Likumdevējs, izdodot likumu, pieņem lēmumu, kas un kā ir jāsasniedz, turpretim izpildvara šo lēmumu pilda konkrētajā gadījumā[15], respektīvi, nosaka likumdevēja izdoto normatīvo aktu īstenošanas procesuālo kārtību un veic to praktisko piemērošanu. Lai gan MK iekārtas likums, kā arī likums “Par pašvaldībām” paredz risināt jautājumus, kurus nav risinājis likumdevējs, tomēr tas būtu iespējams tikai tad, ja pamattiesību (visu vai daļas) ierobežošana nav atstāta Saeimas ekskluzīvajā kompetencē.

Īpaši apšaubāma no Satversmes 91.panta viedokļa ir iespējamās pašvaldību tiesības noteikt pamattiesību ierobežojumus, kas varētu radīt situāciju, ka vienādos apstākļos vienas pašvaldības iedzīvotāji ir “tiesīgāki” nekā citas, lai gan visus aizsargā Satversmes 8.nodaļa. Vērtīgi ir aplūkot citu valstu pieredzi šajā jautājumā, kas pilnībā atšķiras no Latvijas prakses. Igaunijā cilvēka tiesību ierobežošana ir pieļaujama tikai ar likumu – to ir atzinusi arī Igaunijas Augstākā tiesa vairākos spriedumos. Kā norāda tiesa, pamattiesību ierobežojumus var noteikt tikai ar aktu, kuram ir likuma spēks – ar likumu formālā nozīmē, nevis jebkuru tiesību aktu, jo saskaņā ar Igaunijas konstitūciju valdībai ir tiesības izdot noteikumus un rīkojumus uz likuma pamata un to īstenošanai likumus izdod Riigikogu (parlaments). No minētās tiesību aktu hierarhijas izriet, ka nav pieļaujama likumdošanas tiesību delegācija izpildu varai, un izpildu varai nav tiesību noteikt pamattiesību ierobežojumus.[16] Līdzīga prakse ir arī Polijā, kuras konstitūcijas 31. pants nosaka, ka tiesības un brīvības var ierobežot tikai ar likumu.[17]

III. Ierobežojumu konstitucionalitātes kritēriji

Neatkarīgi no ierobežojuma veida, lai izvērtētu tā konstitucionalitāti, ir jāatbild uz vairākiem būtiskiem jautājumiem, ko, izvērtējot ierobežojumus, ņem vērā gan ECT, gan Satversmes tiesa:

1) vai Satversme paredz konkrētās tiesības ierobežošanu un vai norma tiešām paredz ierobežojumus?

2) vai konkrētais ierobežojums ir noteikts Satversmē paredzētajā kārtībā, t.i., ar likumu vai uz likuma pamata?

3) kāpēc šādu ierobežojumu ir nepieciešams noteikt- vai pastāv ierobežojumu attaisnojošs leģitīms mērķis?

4) vai ierobežojums ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā, vai tas ir noteikts samērīgi ar nosprausto mērķi?

Ierobežošanas iespējamība

Satversmē pamattiesību ierobežošana saskaņā ar likumu ir noteikta divējādi. Ierobežošanas iespējamība ir paredzēta, piemēram, 94., 101., 104., 105.pantā un atsevišķi 116.pantā, kas ir vienojošs vairākām citām tiesībām. Satversmē ir iekļauta arī virkne tiesību, kuru ierobežošana nav paredzēta, piemēram, vienlīdzība likuma un tiesas priekšā ( 91.p.), tiesības uz dzīvību ( 93.p.) u.c. tiesības, kas tiek uzskatītas par neatņemamām un neierobežojamām. Lai gan Satversmē šo tiesību kā neatņemamu un neierobežojamu statuss nav nostiprināts, tomēr to ir iespējams secināt Satversmes 8.nodaļu interpretējot atbilstoši ECT praksei un Eiropas cilvēka tiesību un brīvību aizsardzības konvencijai (turpmāk – Konvencija.) Piemēram, Konvencijas 15.panta 2.daļa nepieļauj atkāpes no Konvencijas 2.panta ( tiesības uz dzīvību), 3.panta (spīdzināšanas aizliegums), 4.panta 1.daļas (verdzības aizliegums) un 7.panta (sodīšanas bez tiesas nepieļaujamība) nosacījumiem pat izņēmuma stāvokļa gadījumā. Tas ļauj secināt, ka šo tiesību ierobežošana ordinārā kārtībā vispār nav pieļaujama. Arī citas Latvijas starptautiskās saistības ļauj izdarīt līdzīgus secinājumus. Kopš 1999.gada 4.maija, pievienojoties Konvencijas 6.protokolam, kas attiecas uz nāvessoda atcelšanu, Latvijā nav ierobežojamas tiesības uz dzīvību. Tomēr Satversme paredz vēl vairākas tiesības, piemēram, 110., 111., 112., 113., 114., 115. pants[18], kuru ierobežošana it kā netiek paredzēta. Lai gan tiek prezumēts, ka likuma atrunas neesamība, kas norāda, ka kāda tiesība vispār var tikt ierobežota, nepieļauj šo tiesību ierobežošanu[19], tomēr attiecībā uz iepriekš minētajām tiesībām to absolūtais raksturs ir apšaubāms.

Skaidrojumu šajā problemātikā ir devusi Satversmes tiesa, izskatot jautājumu par 111. pantā noteikto veselības aizsardzību un tiesībām uz medicīniskās palīdzības minimumu. Atsaucoties uz Satversmes 116. pantu, Satversmes tiesa norāda, ka 116. pantā nav minētas 111. pantā garantētās tiesības. Tomēr tas nenozīmē, ka šīs pamattiesības ir absolūtas un tām nevar noteikt ierobežojumus. Satversme ir vienots veselums un tajā ietvertās normas tulkojamas sistēmiski. Pieņēmums, ka Satversmes 111. pantā paredzētajām katras konkrētas personas tiesībām vispār nevar noteikt ierobežojumus, nonāktu pretrunā gan ar citos Satversmes pantos garantētajām citu personu pamattiesībām, gan ar Satversmes 89. pantā noteikto valsts pienākumu aizsargāt personas pamattiesības, gan ar pašā 111. pantā paredzētajām citu personu tiesībām uz veselību, gan arī ar citām Satversmes normām.[20] Tā kā iepriekš minētās tiesības lielākā mērā var attiecināt uz sociālajām, ekonomiskajām un kultūras tiesībām, to ierobežošana būtu aplūkojama arī starptautisko dokumentu kontekstā. Piemēram, Starptautiskā pakta par ekonomiskajām, sociālajām un kultūras tiesībām 4.pants paredz, ka valsts var noteikt minēto tiesību ierobežojumus, ciktāl tas atbilst minēto tiesību raksturam. Eiropas Sociālās hartas 31. pants paredz, ka tiesības un principi netiek pakļauti nekādiem ierobežojumiem vai limitiem, izņemot tos, ko nosaka likums un kas nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā. Konkrētāka ierobežojumu noteikšana sastopama dokumentos, kas attiecas uz konkrētu tiesību īstenošanu. Piemēram, Konvencijas par cilvēktiesību un cieņas aizsardzību bioloģijā un medicīnā (konvencija par cilvēktiesībām un biomedicīnu)[21] 2. pants nosaka cilvēka primaritāti – cilvēka intereses un labklājība prevalē pār tīrām sabiedrības vai zinātnes interesēm, 18. panta 2. daļa aizliedz radīt cilvēka embriju pētnieciskiem nolūkiem. 1998. gada 12. janvārī tika atklāts parakstīšanai Papildu protokols par cilvēku klonēšanas aizliegšanu[22], kas pēc būtības ierobežo zinātniskās jaunrades brīvību. Lai gan minētā konvencija Latvijā šobrīd nav spēkā (Latvija ir parakstījusi), tomēr zināmus secinājumus iespējams izdarīt. Arī Latvijas praksē ir uzskatāmi 100.- 115. pantā garantēto tiesību ierobežojumi. Satversmes 110. pants noteic, ka valsts aizsargā un atbalsta laulību, ģimeni, vecāku un bērnu tiesības. Absolutizējot šīs tiesības, nebūtu iespējams aizsargāt bērnus no vecāku nelietīgas varas izmantošanas. Civillikuma 200.pants paredz tiesas ceļā atņemt vainīgajam no vecākiem aizgādības tiesības, ja tās nelietīgi izlieto un ar bērniem apietas sevišķi slikti. Tādējādi valsts patur pilnvaras ierobežot vecāku tiesības, ja to ļaunprātīga izmantošana aizskar bērnu intereses. Attiecīgi ar 113.pantu aizsargātā jaunrades brīvība var tikt ierobežota, ja tā skar citu cilvēku tiesības, sabiedrības drošību, tikumību un pārkāpj laika garam atbilstošās ētikas un morāles normas. Jutīgs un problemātisks jautājums būtu par 115.pantā ietverto tiesību dzīvot labvēlīgā vidē ierobežojamību un ierobežošanas apmēru, kam būtu nepieciešams atsevišķs pētījums.

Ierobežojumi būs iespējami visos gadījumos, kuros objektīvi nav iespējams šīs tiesības nodrošināt vai kur tiesību īstenošanas gadījumā ir iespējams citu personu interešu būtisks aizskārums. Līdzīga situācija un viedoklis ir arī Vācijā. Vācijas Pamatlikuma atsevišķās normās garantētām tiesībām netiek paredzēti ierobežojumi, piemēram, saskaņā ar 5.panta 3.daļu pētīšana un zinātne nav pakļauta nekādiem ierobežojumiem. Tomēr valdošais viedoklis pastāv uz to, ka, neraugoties uz vārdisko formulējumu, šīs tiesības ir ierobežojamas, pretējā gadījumā to neierobežojamība novestu ad absurdo[23]. Tas, ka konkrētai pamattiesībai konstitūcija neparedz ierobežojumu, nosakot to ar likuma atrunu, nenozīmē augstāku šo tiesību aizsardzības pakāpi un neliecina, ka tās ir svarīgākas par vecākām un elementārākām pamattiesībām, piemēram, personas brīvību.[24]

Ierobežojumu noteikšana ar likumu vai uz likuma pamata

Lai ierobežojums būtu konstitucionāls, nepietiek ar vispārēju iespēju noteikt ierobežojumu. Šim ierobežojumam, kā jau minēts, jābūt noteiktam ar likumu vai uz likuma pamata. Papildus tam pamattiesības ierobežojošajam aktam ir izvirzāmi arī īpaši kritēriji, kas jāizvērtē atkarībā no tā, kura no institūcijām šo aktu ir pieņēmusi. Lai gan Satversme pamatā pilnvaro tikai un vienīgi Saeimu noteikt pamattiesību ierobežojumus, nenosakot īpašus ierobežojumus ( izņemot prasības attiecībā uz ierobežošanas mērķi un apjomu) šīs tiesības izmantošanā, tomēr pats likumdevējs ir pakļauts likumības un tiesiskuma principam, kas izslēdz jebkādu patvaļas izmantošanas iespēju.

Vispirms likumdevējs ir saistīts ar Satversmes un pamattiesību obligāto spēku. Saeimai ir brīva izvēle tikai tiktāl, ciktāl to neierobežo Satversmes 1.pants un citas Satversmes normas.[25] Šī atziņa izriet no tiesiskuma principa un no Satversmes 89.pantā noteiktā – cilvēka pamattiesības ir saistošas valsts varai jebkurā tās izpausmes formā. Tas nozīmē, ka Saeima nedrīkst darīt neko, kas nepamatoti šīs tiesības aizskar, un jebkura Satversmei neatbilstoša un neatļauta darbība rada ierobežojuma antikonstitucionalitāti.

Ja konkrēto tiesību ierobežošana ir paredzēta arī uz likuma pamata, tas liecina, ka atsevišķos gadījumos tiek pieļauta ierobežojumu noteikšanas tiesību delegācija izpildu vai tiesu varai, jo, kā atzinusi Satversmes tiesa, likums 8.nodaļas izpratnē var būt ne tikai parlamenta izdots akts, bet arī cits vispārsaistošs ārējs normatīvs akts, piemēram, valdības noteikumi.[26] Šis atzinums attiecas nevis uz likuma burtisko nozīmi, bet gan uz subjektiem, kam paredzētas ierobežošanas tiesības vispār. Tā kā minētie varas atzari ir tikai subsidiāri ierobežojumu noteikšanā, to izdotajiem aktiem jāatbilst vēl papildu kritērijiem.

Izvērtējot MK, pašvaldību vai tiesas veiktās pamattiesību ierobežošanas konstitucionalitāti, jāizskata jautājums par attiecīgās institūcijas kompetenci, jo nekādā gadījumā šie subjekti nevar patstāvīgi veikt pamattiesību ierobežošanu, jo tie savā darbībā ir saistīti ar likuma prioritātes principu. Kompetences robežas pamattiesību ierobežošanā var noteikt, apskatot minēto iestāžu darbību regulējošos pamatdokumentus un atbildot uz jautājumu, vai konkrētajai institūcijai ir speciāli deleģētas tiesības noteikt pamattiesību ierobežojumus un kādā apjomā. Ministru kabineta iekārtas likuma[27] 14.pants nosaka MK tiesības izdot normatīvus aktus – noteikumus trīs gadījumos: 1) Satversmes 81.panta kārtībā, 2) ja likums Ministru kabinetu tam īpaši pilnvaro, 3) ja attiecīgais jautājums ar likumu nav noregulēts. Tātad jau no minētā akta izriet, ka MK, lai tam būtu tiesības ierobežot pamattiesības, ir jāsaņem Saeimas atļauja, kas likumā ietverta delegācijas formā, izņemot gadījumus, ja ierobežošana tiek veikta Satversmes 81.panta kārtībā. Bažas rada iepriekš minētais trešais gadījums – vai tiešām MK vajadzētu piešķirt šādas tiesības arī pamattiesību ierobežošanas jomā? Jau Satversme paredz, ka citas valsts institūcijas bez Saeimas pamattiesības var ierobežot tikai uz likuma pamata, t.i., tad, ja likums šādu ierobežošanu paredz. Ja likumā nav ietverta ierobežošanas delegācija, MK nevar aizpildīt robu[28] un ierobežot pamattiesības, pat ja konkrētais gadījums nav noregulēts ar likumu. Kāds cits subjekts bez likumdevēja pamattiesības var ierobežot tikai tad, ja formāls likums viņu uz to pilnvaro. Turklāt, nosakot ierobežojumu, ir jānorāda delegācijas tiesiskais pamats, jo subjektam ir jāievēro ar likumu piešķirtās rīcības brīvības apjoms.[29] Vairākas lietas attiecībā uz MK izdotajiem aktiem ir izskatījusi arī Satversmes tiesa. Gan lietā par valdības līgumiem, gan “Mentzen” un “Suņu- kaķu” lietā[30] tiesa atzina, ka likums nesatur atbilstošu ierobežošanas deleģējumu MK, līdz ar to ierobežojumi nav noteikti ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu. Ja likums nedod MK tiesības noteikt ierobežojumus, tad MK vēl jo vairāk šādas tiesības nevar deleģēt tālāk.[31] Pārpilnvarojums noteikt ierobežojumus ir jāparedz likumā, pretējā gadījumā gan uz MK noteikumu pamata izdotā norma, gan pilnvarojošā norma nav spēkā. Strīdīgs jautājums ir arī par pašvaldību lomu pamattiesību ierobežošanā, izdodot saistošos noteikumus. Likuma “Par pašvaldībām”[32] 43.pants nosaka pašvaldību tiesības izdot saistošos noteikumus noteiktu jautājumu risināšanai, ja likums konkrēto jautājumu neregulē, kā arī paredzēt atbildību par saistošo noteikumu neievērošanu. Izlasot minēto normu, rodas jautājums – vai likuma 43.pantu vienlaikus var uzskatīt par speciālo delegāciju pamattiesību ierobežošanai. Jā un nē. Piemēram, pašvaldībai ir tiesības pieņemt saistošos noteikumus sabiedriskās kārtības regulēšanai (43. panta 4. punkts). Sabiedriskās kārtības noteikumi parasti ir saistīti ar noteiktu personas rīcības brīvības ierobežošanu, piemēram, nosakot laiku, no cikiem līdz cikiem nepilngadīgas personas nevar uzturēties ārpus mājas bez vecāku klātbūtnes, tiek ierobežota šo personu pārvietošanās brīvība. Tajā pašā laikā likuma norma nepasaka, ka pašvaldībai būtu tiesības šādus ierobežojumus noteikt. Strīds šajā gadījumā būtu par to, cik konkrētam ir jābūt pamattiesību ierobežošanas deleģējumam. ECT praksē ir izstrādātas atziņas un prasības likumam, kurš deleģē pamattiesību ierobežošanas tiesības.[33] Likumam, kas ietver sevī diskrecionāro varu, jānosaka šīs diskrecionārās varas apjoms, kā arī pietiekami skaidri tās īstenošanas veids, apstākļi un nosacījumi, pie kādiem varas iestādes var iejaukties personas tiesībās, lai atbilstoši aizsargātu indivīdu pret nepamatotu aizskārumu.[34] Būtu pretrunā ar likumības principu, ja izpildu varai piešķirtā rīcības brīvība tiktu īstenota kā neierobežota vara.[35]

Neatkarīgi no ierobežotāja, lai noteiktu ierobežojumu konstitucionalitāti, jāvērtē arī ierobežojošās normas kvalitāte[36]. Ierobežojošai normai jābūt izdotai, pamatojoties uz likumu, publicētai vai citādā veidā pieejamai, lai indivīdam kļūtu zināmi viņam uzliktie pienākumi un savām pamattiesībām uzliktie ierobežojumi[37]. No iepriekš minētā izriet, ka pamattiesību ierobežojumus (materiālās normas) var noteikt tikai ar ārēju normatīvu aktu, bet ne ar iekšēju normatīvu vai administratīvu aktu. Latvijā nereti šis princips tiek pārkāpts, par ko liecina Satversmes tiesas izskatītie gadījumi. Satversmes tiesa izmeklēšanas cietumu iekšējās kārtības noteikumu lietā[38], izskatot jautājumu par Pagaidu noteikumu un iekšējās kārtības noteikumu atbilstību Satversmes 89., 95. un 111.pantam, secināja, ka minētie akti ir iekšēji normatīvi akti un nevar būt pietiekams pamats, lai noteiktu pamattiesību ierobežojumus. Šie noteikumi, kas izdoti MK iekārtas likuma 15.panta 1.daļas 2.punkta kārtībā, un tos konkretizējošie Iekšējās kārtības noteikumi nav izsludināti vispārējai zināšanai, tādējādi personām nebija iespējas ar tiem iepazīties, lai regulētu savu uzvedību. Ierobežojošai normai, lai to uzskatītu par pieņemtu pienācīgā kārtībā, jābūt pietiekami precīzi formulētai, lai persona varētu to saprast un paredzēt sekas, kādas konkrētā darbība var radīt.[39] Nesenajā lietā “Lavents pret Latvijas valsti” ECT attiecībā uz vēstuļu izņemšanu norādīja, ka atbilstoši ECT praksei “noteikts ar likumu” nozīmē atbilstību vairākām prasībām, tai skaitā likumam jābūt skaidri formulētam un nepārprotami jāuzskaita ierobežojumi. ECT konstatēja: Kriminālprocesa kodeksa 176. pants, kas atļāva vēstuļu izņemšanu, ir pārāk vispārīgs un tāpēc nevar uzskatīt, ka ierobežojums ir noteikts ar likumu.[40] Lietuvas konstitucionālā tiesa likuma kvalitāti skaidro ar tiesiskās drošības principu, kas ir būtisks tiesiskas valsts princips. Valstij ir pienākums nodrošināt tiesiskā regulējuma noteiktību un stabilitāti, aizsargāt tiesisko attiecību būtību, ieskaitot iegūtās tiesības, un ievērot leģitīmas intereses un likumiskas cerības. Lai nodrošinātu tiesisko drošību un personas ticību valstij un tiesībām, normām jābūt skaidrām un savstarpēji atbilstošām, kā arī precīzi formulētām un publicētām.[41]

Leģitīma mērķa esamība

Jebkuram ierobežotājam ir skaidri jāatklāj pamattiesību ierobežošanas mērķis un nepieciešamība, resp., jāpierāda, ka patiešām pastāv noteikti apstākļi, pie kuriem pamattiesību ierobežošana ir neizbēgama. Atsevišķos gadījumos šo uzdevumu var atvieglot pati Satversme, nosakot ierobežošanas mērķi, lai gan ne vienmēr to ir nepieciešams darīt. Tādējādi var izšķirt vienkāršo un kvalificēto ierobežošanu. Vienkāršā ierobežošana paredz tikai iespējamību noteikt ierobežojumus, kā, piemēram, Satversmes 94.pantā, leģitīmā mērķa identificēšanu atstājot likumdevēja ziņā. Ar likumdevēja nosprausto mērķi pēc tam ir saistīts MK un pašvaldības, ja tiem ir deleģētas tiesības noteikt ierobežojumus. Arī tikai piemērojot likumdevēja paredzētos ierobežojumus, likumdevēja noteiktais mērķis ir saistošs un to nevar aizstāt ar kādu citu vai to modificēt.

Kvalificētā ierobežošana veidojas tajos gadījumos, kad Satversme paredz konkrētus leģitīmus mērķus konkrētu pamattiesību ierobežošanai, kā, piemēram, 105.pantā – īpašuma piespiedu atsavināšana pieļaujama tikai sabiedrības vajadzībām. Interesanti atzīmēt, ka joprojām nav grozīts likums “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”[42], kura piemērošana var radīt jautājumu, vai īpašuma piespiedu atsavināšana ir iespējama valsts vajadzībām, ja tās nevar identificēt kā sabiedrības vajadzības.[43] Ja Satversmē jau ir noteikti mērķi, tad ne likumdevējs, ne tā pilnvarots ierobežotājs nevar pamatot ierobežojumu ar citu mērķi, lai gan nav izslēgta mērķa konkretizācija un tas pat būtu nepieciešams, īpaši attiecībā uz 116.pantā ietvertajiem mērķiem. Piemēram, tabakas reklāmas ierobežojumu noteikšana, lai aizsargātu personu veselību (100.panta ierobežojums un konkretizēts 116.panta noteiktais mērķis – citu cilvēku tiesības).

Īpaši kvalificētās ierobežošanas sakarā jāuzsver 116.pants, kas pēc satura ietver visplašāko mērķu uzskaitījumu – citu cilvēku tiesības, demokrātisko valsts iekārtu, sabiedrības drošību, labklājību, tikumību. Saturiski šajā pantā ietvertie mērķi, kas gandrīz analogi ir pārņemti no starptautiskajiem dokumentiem[44], ir visaptveroši. Vēl pirms Satversmes 8.nodaļas pieņemšanas E. Levits 117.pantu[45] raksturoja kā nodaļas komplicētāko un visvājāko konstrukciju.[46] Tika izteikts aicinājums pārdomāt tobrīd esošo panta redakciju, tomēr tā tika atstāta bez izmaiņām. Šāds E. Levita viedoklis ir ne bez dibināta pamata, jo 116.panta īpatnējais veidojums rosina uzdot vairākus jautājumus un izdarīt atsevišķus loģiskus secinājumus. Vai visi iespējamie ierobežojumi ir jāietver vienā pantā un ar tiem jāsaista visi leģitīmie mērķi? Katrai no 116.pantā uzskaitītajām ierobežojamām tiesībām ir jābūt individuālai pieejai, paredzot pie konkrētās tiesības, kādā veidā tā ierobežojama ( ar likumu vai uz likuma pamata ) un kādiem mērķiem. Ir jāšaubās, vai ikviens minēto pamattiesību ierobežojums var būt attaisnojams ar visiem minētajiem mērķiem. Kā norāda E. Levits, leģitīmie mērķi “tīrā veidā” piemērojami tikai attiecībā uz 100., 102. un 103.pantu.

Pastāvošā 116.panta konstrukcija nav sastopama nevienā citā valstī. Tādā veidā ierobežojumi netika regulēti arī 1991. gada konstitucionālajā likumā “Cilvēka un pilsoņa tiesības un pienākumi”. Parasti, aprobežojot pamattiesību ierobežotāja rīcības brīvību, tiek noteikti konkrēti ierobežošanas veidi un mērķi tajā pantā, kurā šīs tiesības ir nostiprinātas, kā tas ir, piemēram, Satversmes 105.pantā, tādējādi nepieļaujot nekādu patvaļīgu un maldinošu interpretāciju. Ja šādi mērķi izsmeļoši tiek noteikti atsevišķā pantā un visaptverošā veidā, tad nekādā gadījumā nepiesaistot tiem konkrētas tiesības. Piemēram, Krievijas Federācijas konstitūcijas[47] 55.panta 3.daļā ir noteikts, ka “cilvēka un pilsoņa tiesības un brīvības var tikt ierobežotas ar federālo likumu tikai tādā apjomā, kādā tas nepieciešams konstitucionālās iekārtas pamatu, citu personu tikumības, veselības, tiesību un likumīgo interešu aizsardzības, valsts aizsardzības un drošības nodrošināšanas mērķiem”. Arī Igaunijas konstitūcijā paredzēta vispārēja ierobežošanu regulējoša norma. 11. pants nosaka, ka tiesības un brīvības var tikt ierobežotas tikai saskaņā ar konstitūciju. Ierobežojumus var uzlikt tiktāl, ciktāl tie ir nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā, un to ierobežošana neskar tiesību un brīvību būtību. Latvijā tamlīdzīgu vispārīgu normu nav. 116.pants, ņemot vērā ierobežojumu noteikšanas nepieciešamību, bija jāveido kā vispārējā norma, kas nosaka ierobežošanas kritērijus, nekonkretizējot ierobežojamās tiesības. Šķiet, likumdevējs, gribot, kā labāk un īsāk, un ieturot Satversmes lakonisko stilu, vienā pantā ietvēra kā principā visaptverošus leģitīmos mērķus, tā saskaņā ar šiem mērķiem ierobežojamās tiesības, tādējādi it kā nošaujot divus zaķus ar vienu šāvienu. Tomēr šādas darbības rezultātā rodas vismaz divas problēmas:

1) veselas virknes citu tiesību ierobežošana tika atstāta bez jebkāda leģitīma seguma ( kā jau iepriekš minēts, netiek paredzēta 110.-115.panta ierobežošana);

2) konkrētu tiesību piesaiste 116.pantā uzskaitītajiem mērķiem būtībā izslēdz citu tiesību ierobežošanas pamatošanu ar 116.pantu.

116.panta regulējums tādējādi rada nevajadzīgas grūtības 8.nodaļas piemērotājiem. Satversmes tiesa vismaz zināmā mērā ir labojusi šo likumdevēja nolaidību, dodot skaidrojumu par 111. panta piemērošanu[48].

Satversmes 116. panta konstrukcija uzkrītoši atgādina 1922. gadā nepieņemtās Satversmes 2. daļas 117. pantu: “Satversmes 60. pantā paredzētajā gadījumā Ministru kabinetam ir tiesības uz izņēmuma stāvokļa laiku apturēt vai ierobežot Satversmes deviņdesmitā, deviņdesmit otrā, deviņdesmit trešā, deviņdesmit ceturtā, deviņdesmit piektā, deviņdesmit sestā, deviņdesmit septītā un deviņdesmit astotā panta piemērošanu sevišķā likumā paredzētos apmēros.”

Salīdzinot abas normas, līdzība ir pārsteidzoša. Šobrīd izskaidrot to, protams, ir grūti, lai gan ir pieļaujama iespēja, ja šo normu likumdevējs ir izmantojis par paraugu 116.pantam. Tādā gadījumā nav ievērota 1922.gada projekta 117.panta īpatnība – ierobežojumi un attiecīgais tiesību uzskaitījums ir ietverts vienā pantā, nevis lai regulētu ordināro (ikdienas) pamattiesību ierobežošanu, bet gan lai noteiktu pamattiesību ierobežojumus izņēmuma stāvokļa laikā, respektīvi, pastāvot izņēmuma apstākļiem. Šādā gadījumā ierobežojamo pantu uzskaitījums vienā pantā ir loģisks un pamatots, jo šādu ārkārtas situāciju reglamentācija nav nepieciešana pie katra panta un būtu tikai lieka, savukārt ordinārajai pamattiesību ierobežošanai šāda taktika nav attaisnojama. Lai atrisinātu 116.panta konstrukcijas radītās problēmas tā piemērošanā un lai nepieļautu nepamatoti plašu ierobežojumu noteikšanu, 116.pantā minētie leģitīmie mērķi ir jāvērtē kopsakarā ar Satversmes 1.pantu, nosakot, vai ierobežojums ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā, un saistošajiem starptautiskajiem līgumiem. Kā norāda E. Levits, attiecīgam ierobežojošam likumam būtu jāatbilst stingrākajiem Konvencijas, kā arī SPPPT priekšnoteikumiem.[49] Ņemot vērā, ka līdz ar likuma “Par 1950.gada 4.novembra Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvenciju un tās 1., 2., 4., 7. un 11.protokolu” pieņemšanu Latvija atzina par saistošu ECT jurisdikciju, kas attiecas uz Konvencijas interpretāciju un lietojumu, līdz ar to šāda atbilstības izvērtēšana noteiktos gadījumos pat būtu obligāta.

Ierobežojumu samērība ar leģitīmo mērķi

Nosakot pamattiesību ierobežojumu leģitimitāti, ECT praksē ir paradusi vērtēt, vai nepieciešamais ierobežojums ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā. Jēdziens “demokrātiskā sabiedrībā” jātulko, ņemot par pamatu sabiedrības un indivīda tiesību sadursmi un noskaidrojot, vai indivīda tiesību aizskārums ir samērojams ar sabiedrības kopējo labumu.[50] Šis jēdziens nosaka līdzsvaru starp sabiedrības un indivīda interesēm. Ierobežojumi ir nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā, ja tie ir sociāli nepieciešami (pressing social need) un samērīgi. Ikvienam ierobežojumam jāatbilst no tiesiskas valsts atvasinātam samērīguma principam, ko vācu pamattiesību teorijā apzīmē arī kā patvaļas un nesamērīguma aizliegumu. Samērīguma princips nosaka, lai valsts nospraustais mērķis un personai uzliktais ierobežojums būtu savstarpēji saskaņoti pēc to vērtības, pakāpes, nozīmīguma, svarīguma, kvalitātes un intensitātes.[51] Samērīguma princips ietver četrus kritērijus[52], kuri jāievēro, nosakot ierobežojumus, lai ierobežojošā norma būtu konstitucionāla. Īsumā tos varētu aplūkot šādi:

1) Ierobežojumam jābūt noteiktam vispārības interesēs un ne citiem mērķiem.[53]

2) Piemērotība – ierobežojošā normā paredzētajam līdzeklim mērķa sasniegšanai ir jābūt derīgam un piemērojamam. Ja nosprausto mērķi ar paredzētajiem līdzekļiem nav iespējams sasniegt, tad ierobežojums nav noteikts samērīgi.

3) Nepieciešamība – normā noteiktajam ierobežojumam jābūt vienīgajam saudzīgākajam līdzeklim, kā sasniegt mērķi. Pamattiesību ierobežojums ir samērīgs vienīgi tad, ja nepastāv cits līdzeklis, kas ir tikpat iedarbīgs, bet tā izvēles gadījumā pamattiesības ierobežotu mazāk jūtami.

4) Samērīgums (šaurākā nozīmē) jeb proporcionalitāte. Līdzeklim un mērķim jābūt savstarpēji samērīgiem. Labumam, ko sabiedrība iegūst, nosakot pamattiesību ierobežojumus, ir jābūt lielākam par atsevišķa indivīda interesēm nodarīto kaitējumu.

Samērīguma izvērtēšana visciešāk ir saistīta ar konkrēto gadījumu, kas ir atkarīgs gan no valsts politikas, gan vispārējām valsts attīstības tendencēm. Daudz kas ir atkarīgs arī no normu interpretācijas un samērīguma svēršanas, kas katrā gadījumā var būt dažāds. Bieži vien samērīgums ir izšķirošais kritērijs lietas risinājumā. Atsevišķos gadījumos mērķa un līdzekļu samērīgums var mainīties vēsturisku apsvērumu dēļ vai sabiedrības evolūcijas gaitā. Uzskatāms piemērs ir Satversmes tiesas izskatītā lieta Nr.2000-03-01 par vēlēšanu tiesību ierobežojumiem personām, kas darbojušās VDK. Kā norādīts sprieduma atsevišķajās domās, gan likumdevējam, gan Satversmes tiesai bija jāpierāda, ka ierobežojumi šiem kritērijiem atbilst vēl arī sprieduma pasludināšanas brīdī – vairāk nekā desmit gadus pēc tam, kad pieņemta deklarācija “Par Latvijas Republikas neatkarības atjaunošanu”. Viedokļu atšķirība liecina ne tikai par lietas komplicēto raksturu. Samērīguma izvērtēšanas filozofiskās dabas dēļ teorētiski izstrādāt jebkādas samērīguma vērtēšanas metodes ir praktiski neiespējami un nelietderīgi. Ikviens samērīguma jautājums ir izvērtējams, ievērojot konkrēto situāciju un tiesību nozares īpatnības.[54]

IV. Izņēmuma stāvokļa regulējums

Viena no Satversmes 8. nodaļas nepilnībām ir izņēmuma stāvokļa regulējuma trūkums attiecībā uz pamattiesību ierobežošanu. Tā kā šis jautājums literatūrā ir apskatīts[55] un tā pilnīgākai izpētei būtu nepieciešams atsevišķs raksts, šajā publikācijā ir vērts uzsvērt tikai atsevišķas šīs problēmas iezīmes. Kā jau minēts, Satversmes 8. nodaļa neregulē pamattiesību ierobežošanu izņēmuma stāvokļa gadījumā. Vienīgais Latvijas tiesību akts, kas paredz pamattiesību ierobežošanu izņēmuma stāvokļa laikā, šobrīd ir likums “Par izņēmuma stāvokli”[56]. Tas nosaka MK tiesības noteikt pamattiesību ierobežojumus. Lai gan izņēmuma stāvoklis pēc neatkarības atjaunošanas ne reizi nav izsludināts, tomēr šo problēmu nevar atstāt novārtā. Ņemot vērā pašreizējo terorisma radīto stāvokli pasaulē un Latvijas ceļu uz NATO, pamattiesību ierobežošanas regulējumu nebūtu vēlams atstāt vienkārša likuma ietvaros, īpaši tādēļ, ka izņēmuma stāvokļa laikā var tikt noteikti tādi ierobežojumi, kuri nav pieļaujami ordinārā kārtībā.

Piemēram, var tikt noteikta masu informācijas līdzekļu cenzūra, noteikts īpašs iebraukšanas un izbraukšanas režīms utt. Šeit uzreiz rodas jautājums, vai ar vienkāršu likumu var atļaut to, kas ar Satversmi ir aizliegts. Loģiskāka ir atbilde – nē, jo Satversmes darbība izņēmuma laikā nevar tikt apturēta. Tas nozīmē, ka tas joprojām paliek augstākā juridiskā spēka dokuments un zemāka juridiskā spēka normām ir jābūt tam atbilstošām. Pašreizējā situācijā likuma 13. panta 2. daļas 2. punkts ( cenzūra) pat būtu uzskatāms par neatbilstošu Satversmes 100. pantam, kas cenzūru aizliedz, un personas, atsaucoties uz Satversmi, varētu neievērot MK noteiktos ierobežojumus. Ja Satversmē būtu pamattiesību ierobežošanu izņēmuma stāvokļa gadījumā regulējošs pants un šāds ierobežojums būtu paredzēts, tad nebūtu pamata uztraukties par antikonstitucionālu līdzekļu piemērošanu. Otrs jautājums, uz kuru būtu jāatbild, – vai 116. pants būtu attiecināms arī uz izņēmuma stāvokļa gadījumiem. Ņemot par pamatu citu valstu pieredzi un ierobežojumu regulējumu starptautiskajos dokumentos, atbilde būtu – nē, jo parasti gan valstu konstitūcijās, gan vispārējos cilvēktiesību aktos tiek paredzēta atsevišķa izņēmuma stāvokli regulējoša norma, kas vai nu izsmeļoši uzskaita ierobežojamās tiesības, vai nosauc tiesības, kas pat izņēmuma stāvokļa laikā nav ierobežojamas. 116. pants ir paredzēts vispārējo ierobežojumu noteikšanai, kas nepieciešami ikdienā, lai sabalansētu personu brīvību izmantošanu, savukārt izņēmuma stāvokļa laikā ir iespējamas situācijas, kad ir nepieciešams noteikt papildu ierobežojumus, kurus neparedz 116. pants. Tādā gadījumā ierobežojumu noteikšanai nebūtu leģitīma pamata.

V. Kopsavilkums

Latvijā pamattiesību ierobežošanas teorētiskie un praktiskie jautājumi vēl atrodas savas attīstības sākumposmā, jo mūsu konstitucionālā prakse, salīdzinot ar demokrātijas tradīcijām bagātajām rietumvalstīm, ir niecīga. Tomēr no Satversmes normām un Satversmes tiesas prakses atziņām izriet, ka Latvijā iespējama dažādu veidu pamattiesību ierobežošana, kas savstarpēji atšķiras ar ierobežojumu apstrīdēšanas iespējām, ierobežojumu apjomu un pamattiesību ierobežošanas subjektiem. Tādējādi ir iespējams, ka pamattiesības ierobežo pati Satversme, likums vai uz likuma pamata izdots kāds cits normatīvs akts, piemēram, MK noteikumi vai pašvaldību saistošie noteikumi. Problēmas Satversmes normu piemērošanā rada situācija, kad likumdevējs kaut kādu iemeslu dēļ it kā nav paredzējis tādu tiesību ierobežošanu, kuras pēc būtības un saskaņā ar starptautiskiem cilvēktiesību dokumentiem ir ierobežojamas. Šīs Satversmes problēmas risināšanai ir jāizmanto samērā sarežģītais normu sistēmiskās tulkošanas ceļš. Situāciju neatrisina arī Satversmes 116.pants, kura vārdiskā jēga ļauj secināt, ka tajā noteiktā ierobežošanas kārtība un visaptverošie leģitīmie mērķi ir attiecināmi tikai uz izsmeļoši uzskaitītajām tiesībām. Tomēr, lai virknes citu tiesību ierobežošana nepaliktu bez leģitīma seguma, to ierobežošanas noteikšanā ir jāizmanto visaptverošie 116.pantā minētie leģitīmie mērķi.

Būtiska Satversmes problēma ir pamattiesību ierobežošanas izņēmuma stāvokļa gadījumā regulējuma trūkums. Tas var radīt situācijas, kad būtiski pamattiesību ierobežojumi, kurus paredz izņēmuma stāvokli regulējošais likums, nonāk pretrunā ar Satversmes 8.nodaļu, jo tā šādus ierobežojumus neparedz.

Minētās Satversmes problēmas liek domāt, ka Latvijā joprojām nav izveidota vienota teorētiskā un praktiskā bāze pamattiesību ierobežošanā, tādēļ cerams, ka Satversmes tiesa nepaliks vienīgā pamattiesību doktrīnas veidotāja un tai pievienosies jauni palīgi, jo pamattiesību aizsardzība un ierobežojumu noteikšana nav tikai atsevišķu indivīdu darīšana, bet tā skar ikvienu sabiedrības locekli.

_______________

[1] Cipeliuss R. Vispārējā mācība par valsti. Rīga: AGB, 1998, 264. lpp.

[2] Cipeliuss R. 254.lpp.

[3] Sk. Vispārējās cilvēka tiesību deklarācijas 30. p., Eiropas cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 53. p.

[4] Pamatā ierobežojumu klasifikācijai ir ņemtas Vācijas tiesību sistēmā izstrādātās atziņas, kas papildinātas ar Latvijai raksturīgām ierobežojumu īpatnībām.

[5] Hesse K. Grundzūge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 19. ūberarb.Aufl., Heidelberg: C.F.Mūller Juristisches Verlag, 1993, S. 131.

[6] Grundgesetz Kommentar, Band I, Präambel bis Art. 20, Aufl. 4. von Mūnch / Kunig (Hrsg.). Mūnchen: C.H.Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 1992, S. 50.-51.

[7] Zipellius/Maunz. Allgemeines Staatsrecht, 29.Aufl. Mūnchen: Verlag C.H.Beck, 1994, S. 144.

[8] Hesse K. S. 132.

[9] “Par Tieslietu ministrijas ar 2001.gada 9.maija rīkojumu Nr.1-1/187 apstiprināto “Pagaidu noteikumu par aizdomās turēto, apsūdzēto, tiesājamo un notiesāto personu turēšanas kārtību izmeklēšanas cietumos” atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 95. un 111.pantam”: Satversmes tiesas spriedums Nr. 2001-05-03.
http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/Spriedumi/05-03(01).htm
“Par “Izmeklēšanas cietumu iekšējās kārtības noteikumu” 59.1.6., 66. un 68. punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 89., 95. un 111. pantam”: Satversmes tiesas spriedums Nr. 2002-04-03.
http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/spriedumi/04-03(02).htm

[10] Strīdīgs jautājums būtu par MK tiesībām 81.panta kārtībā izdot noteikumus ar likuma spēku, ar kuriem tiktu atsavināts nekustamais īpašums, lai gan Latvijā šāda prakse ir sastopama un vismaz līdz šim problēmas nav radījusi. Šis drīzāk būtu jautājums par MK 81.panta kārtībā izdoto noteikumu ar likuma spēku atbilstību mūsdienu varas dalīšanas principam.

[11] Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām: LR likums. Ziņotājs, 15.10.1992. Nr.39.

[12] Šī delegācija attiecas gan uz normatīvo aktu izdošanu, ko veic MK un pašvaldības, gan uz normatīvo aktu piemērošanu, piemēram, taisot spriedumu vai pieņemot administratīvu aktu.

[13] Hesse K. S. 131.-132.

[14] “Par Saeimas vēlēšanu likuma 5.panta 5. un 6.punkta un Pilsētas domes un pagasta padomes vēlēšanu likuma 9.panta 5. un 6.punkta atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 89. un 101.pantam, Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 14.pantam un Starptautiskā pakta par pilsoņu un politiskajām tiesībām 25.pantam”: Satversmes tiesas spriedums Nr. 2000-03-01. http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/Spriedumi/03-01(00).htm

[15] Levits E. Normatīvo tiesību aktu demokrātiskā leģitimācija un deleģētā likumdošana: teorētiskie pamati. Likums un Tiesības, Nr.9 (37), 2002, 262.-263. lpp.

[16] Sk. Decision of the Constitutional Review Chamber of the National Court No. III-4/A-2/94; Decision of the Constitutional Review Chamber of the Supreme Court No. 3-4-1-3-97. http://www.nc.ee/english/

[17] The Constitution of the Republic of Poland. http://www.sejm.gov.pl/english/konstytucja/kon1.htm

[18] Laulības, ģimenes aizsardzība, vecāku un bērnu tiesības; veselības aizsardzība; tiesības uz izglītību; jaunrades brīvība; mazākumtautību kultūras saglabāšana; vides aizsardzība.

[19] Hesse K. S. 133.

[20] Satversmes tiesas spriedums Nr. 2002-04-03. http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/spriedumi/04-03(02).htm

[21] 1997.gada 4.aprīļa Konvencija par cilvēktiesību un cieņas aizsardzību bioloģijā un medicīnā: konvencija par cilvēktiesībām un biomedicīnu. Latvijas Vēstnesis, 29.03.1997. Nr. 85.

[22] Zilgalvis P. Bioētikas konvencija un indivīda tiesiskā aizsardzība. Likums un Tiesības, Nr.3 (7), 2000, 71. lpp.

[23] Anndt/ Rudolf. Öffentliches Recht, 11. Aufl. Mūnchen: Verlag Vahlen, 1996, S. 105.-106.

[24] Hesse K. S. 133.

[25] Satversmes tiesas tiesnešu Aivara Endziņa, Jura Jelāgina un Anitas Ušackas atsevišķās domas lietā Nr. 2000-03-01. http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/Spriedumi/03-01(domas).htm

[26] “Par Ministru kabineta 2001. gada 31. jūlija noteikumu Nr. 349 “Grozījumi Ministru kabineta 1995. gada 3. oktobra noteikumos Nr. 291 “Suņu un kaķu turēšanas noteikumi” ” atbilstību Satversmes 105. pantam un Ministru kabineta iekārtas likuma 14. panta 3. punktam”: Satversmes tiesas spriedums Nr. 2002-01-03. http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/spriedumi/01-03(02).htm

[27] Ministru kabineta iekārtas likums: LR likums. Ziņotājs, 19.08.1993., Nr.28.

[28] Izvērtējot, vai pastāv šāds ar likumu nenoregulēts jautājums, jāņem vērā, vai likumdevējs vispār ir gribējis noteikt šādu regulējumu, jo ne vienmēr normu trūkums liecina par likumu trūkumiem.

[29] Al-Nashif v. Bulgaria, 2002. Judgement of The European Court of Human Rights. http://www.echr.coe.int/Eng/Judgements.htm

[30] “Par Ministru kabineta 1997. gada 21. janvāra noteikumu Nr. 46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību 1998. gada 20. novembra likumam “Informācijas atklātības likums” “: Satversmes tiesas spriedums Nr. 04-02 (99).
http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/Spriedumi/04-02(99).htm ;
“Par Valsts valodas likuma 19. panta un Ministru kabineta 2000. gada 22. augusta noteikumu Nr. 295 “Noteikumi par vārdu un uzvārdu rakstību un identifikāciju” atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 96. un 116. pantam”: Satversmes tiesas spriedums Nr. 2001-04-0103.
http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/Spriedumi/04-0103(01).htm ;
Satversmes tiesas spriedums Nr. 2002-01-03.
http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/spriedumi/01-03(02).htm

[31] Satversmes tiesas spriedums Nr. 04-02 (99). http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/Spriedumi/04-02(99).htm

[32] Par Pašvaldībām: LR likums. Latvijas Vēstnesis, 24.05.1994. Nr. 61.

[33] Šīs prasības būtu attiecināmas ne tikai uz normatīvo aktu izdošanas delegāciju, bet arī uz iekšēju normatīvu aktu un administratīvo aktu izdošanu un iestāžu faktisko rīcību.

[34] Malone v. The United Kingdom, A82 (1984), para 68.

[35] Metropolitan Church of Bessarabia and others v. Moldova, 2001.

[36] Malone v. The United Kingdom.

[37] Sunday Times v. The United Kingdom, A30 (1979).

[38] Satversmes tiesas spriedums Nr. 2002-04-03. http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/spriedumi/04-03(02).htm

[39] Sunday Times v. The United Kingdom.

[40] Briede J. Kāds ir spriedums lietā “Lavents pret Latvijas valsti”. Jurista Vārds, 03.12.2002., Nr.24 (257); sk. arī Lavents v. Latvia, 28.11.2002. (franču val.).

[41] The Constitutional Court of Republic of Lithuania, Ruling, 12 July, 2001. http://www.lrkt.lt/2001/r010712.htm

[42] Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām: LR likums. Latvijas Vēstnesis, 05.05.1998. Nr. 122.

[43] Šis likums tika pieņemts, atjaunojot 1923. gada likumu “Par nekustamā īpašuma piespiedu atsavināšanu valsts vai sabiedriskajām vajadzībām”. Stājoties spēkā Satversmes 8. nodaļai, kas pieļauj šādu atsavināšanu tikai sabiedrības interesēs, likums tika atstāts vecajā redakcijā un netika grozīts, tādējādi radot pretrunu ar Satversmes 105. pantu, kas atrisināma abu normu sistēmiskas iztulkošanas ceļā.

[44] LR 6. Saeimas rudens sesijas trešās sēdes 1998. gada 27. augustā stenogramma. Latvijas Vēstnesis, 25.08.1998. Nr. 243/244 (1304/1305).

[45] Galīgajā 8.nodaļas redakcijā 116. pants.

[46] Levits E. Piezīmes par Satversmes 8.nodaļu- Cilvēka pamattiesības. Cilvēktiesību žurnāls 9-12, 1999, 21. lpp.

[47] http://www.gov.ru/main/konst/

[48] Satversmes tiesas spriedums Nr. 2002-04-03. http://www.satv.tiesa.gov.lv/LV/spriedumi/04-03(02).htm

[49] Levits E. Piezīmes par Satversmes 8.nodaļu – Cilvēka pamattiesības. Cilvēktiesību žurnāls 9-12, 1999, 39.lpp.

[50] Ziemele I., Šīrone B., Naglis A. Kas jāzina valsts pārvaldes darbiniekam tiesiskā valstī. R: [b.i.], 2000, 57.lpp.

[51] Schlink B. Der Grundsatz der Verhältnismäāigkeit. Im: Badura P., Dreier H. (Hrsg.) Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgerich, 2.Band, Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts. Tūbingen: Mohr Siebeck, 2001, S. 445.

[52] Mūnch/ Kunig. S. 54.

[53] Šis kritērijs sasaucas ar jau iepriekš minēto leģitīmā mērķa identificēšanu, tādēļ šis jautājums netiks aplūkots.

[54] Par samērīguma principu plašāk skatīt: Levits E. Samērīguma princips publiskajās tiesībās. Likums un Tiesības, Nr.9 (13), 2000, 262.- 270.lpp.

[55] Ozoliņa G. Izņēmuma stāvoklis Latvijas Republikas Satversmē. Cilvēktiesību žurnāls, 9-12, 1999, 97. – 101. lpp.

[56] Par izņēmuma stāvokli: LR likums. Ziņotājs, 31.12.1992., Nr. 51.