"Latvijas vēstnesis", 16.09.2003.Pielikums: Jurista vārds
Pieņemot Līgumu par Eiropas Savienību 1992.gadā, dalībvalstis noteica, ka tiek nodibināta Savienības pilsonība. Atbilstoši Līguma 17. pantam katrs indivīds, kuram ir dalībvalsts pilsonība, tiek uzskatīts par Savienības pilsoni. Vēlāk pantu papildināja ar teikumu, ka Savienības pilsonība papildina, bet neaizstāj valsts pilsonību. ES tiesību pētnieki apgalvo, ka galvenie ES pilsonības izveidošanas iemesli ir bijuši politiski vai ideoloģiski, t.i., nostiprināt personu brīvu pārvietošanos, uzlabot migrējošo Kopienas pilsoņu statusu, samazināt demokrātisko deficītu ES un radīt Eiropas identitāti.
Latvijas situācija ES pilsonības kontekstā ir īpaša, jo nepilsoņu statuss, ko definē likums “Par to bijušās PSRS pilsoņu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonības”, ir neskaidrs. Ņemot vērā, ka šo personu skaits sasniedz 504 277 un naturalizācijas un integrācijas procesi nav strauji, būtu svarīgi domāt par iespējamiem šī jautājuma risinājumiem. Šī raksta uzdevums ir – ieskicēt ES pilsonības saturu, citu valstu pieredzi ES pilsonības jautājumos un piedāvāt atsevišķas domas, kā Latvijai risināt šo problēmu.
ES pilsonības saturs
Līgums noteica tiesības pilsoņiem brīvi pārvietoties un uzturēties ES dalībvalstīs, vēlēt un būt par kandidātiem Eiropas Parlamentā un vietējo pašvaldību vēlēšanās; tiesības uz diplomātisko un konsulāro aizsardzību, ko sniedz jebkura dalībvalsts; sniegt iesniegumus Eiropas Parlamentam. Dažas no šīm tiesībām garantē papildu politiskās tiesības pilsoņiem. Piemēram, vēlēšanu tiesības, kas ir balstītas uz rezidences (uzturēšanās), nevis valsts pilsonības principu. Savukārt citas tiesības, piemēram, iesniegumu iesniegšana Parlamentam un ombudam, pastāvēja jau agrākos līgumos. Kā atzīst Eiropas tiesa Luksemburgā, tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties citās dalībvalstīs ir tieši piemērojamas visās dalībvalstīs. Tomēr tās nav absolūtas tiesības. Pilsoņu pārvietošanos var ierobežot samērīgi nosacījumi un ierobežojumi, kurus ES tiesības atzīst, piemēram, prasības par pietiekamu finansiālo nodrošinājumu un sociālo apdrošināšanu.
Dalībvalstu pieredze
Kaut arī ES pilsoņa definīcija šķiet pietiekami vienkārša, dalībvalstu un ES institūciju prakse rāda, ka vienotas pieejas ES pilsonības jautājumam nav. Vienīgā noteicošā iezīme, kas saglabājas, ir: tās ir tikai un vienīgi valstis, kas nosaka, kurus indivīdus ES var uzskatīt par ES pilsoņiem. Valstis piešķir savu pilsonību, un ES pilsonība tam ir pakārtota.
Eiropas Padomes tikšanās laikā Edinburgā tika noteikts, ka ES pilsonība nekādi neaizstāj valsts pilsonību un pilsonības jautājums ir izšķirams, tikai un vienīgi balstoties uz nacionālo likumdošanu. Dānija vēl papildus iesniedza deklarāciju, ka ES pilsonība ir pilnīgi atšķirīgs politisks un juridisks koncepts no Dānijas pilsonības un tas nedod tiesības citu ES valstu pilsoņiem iegūt Dānijas pilsonību. Vācijai konkrētajā vēsturiskajā situācijā nācās iesniegt deklarāciju, kas noteica: Vācija par saviem pilsoņiem uzskata arī visus bijušās Vācijas Demokrātiskās Republikas pilsoņus. Savukārt Apvienotā Karaliste savā deklarācijā norādīja, ka ne visi tās pilsoņi iegūs ES pilsoņu politiskās tiesības, bet tikai tie, kuri uzturas Karalistē. Kā zināms, Anglijas pilsonības likums nosaka dažādu kategoriju Anglijas pilsonību. Minētā deklarācija neattiecināja ES pilsonību uz Karalistes pilsoņiem, kas ir tādi, jo dzīvo tās pārvaldītajās aizjūras teritorijās.
Tas, ka dažreiz no šādas pieejas izrietoši ierobežojumi var nonākt pretrunā ar Eiropas Cilvēktiesību konvenciju, tika parādīts 1999. gada lietā “Metjūss (Matthews) pret Lielbritāniju”. Tā kā Anglija, pievienojoties attiecīgajiem EK līgumiem par Eiropas Parlamenta vēlēšanām, tika atrunājusi, ka šīs vēlēšanas attieksies tikai uz Lielbritāniju, Gibraltāras iedzīvotājiem Eiropas Parlamenta vēlēšanas tika liegtas. Tiesa šajā lietā norādīja, ka ES (EK) līgumi nedrīkst būt pretrunā Konvencijai. Eiropas Parlamenta vēlēšanas ir Konvencijas 1. protokola 3. panta priekšmets. Līdz ar to Gibraltāras iedzīvotājai, kam bija Anglijas aizjūras teritorijas pilsones statuss, Eiropas Parlamenta vēlēšanu tiesības nedrīkstēja būt liegtas.
ES pilsonības attīstība
Deviņdesmitajos gados ES aktualizējās trešo valstu pilsoņu, kas ilgstoši dzīvo ES dalībvalstīs, jautājums. Gan cilvēktiesību eksperti, gan nevalstiskās organizācijas norādīja, ka ES tiesības var tikt uzskatītas par diskriminējošām pret šīm personām. Neraugoties uz to, ka tās dzīvo paaudzēm kādā no ES dalībvalstīm, tomēr neiegūst personu pārvietošanās tiesības tādā apmērā kā šīs valsts pilsoņi. Kā piemēru šeit varētu minēt turku situāciju Vācijā. Tādēļ Eiropas Padome Tamperē īpaši noteica, ka nepieciešamas vienlīdzīgas tiesības trešo valstu pilsoņiem, kas “būtu pēc iespējas tuvākas ES pilsoņu tiesībām”. Vairums ES tiesību speciālistu norāda, ka šīm personām būtu jāpiešķir ES pilsonība pilnā apmērā. Tas nenozīmē, ka šie indivīdi iegūtu ES dalībvalsts pilsonību un tiem būtu visas attiecīgās valsts pilsoņu tiesības un pienākumi. Šobrīd ES ir atbildējusi tikai daļēji uz šiem aicinājumiem, panākot politisku vienošanos par direktīvu, kas trešo valstu pilsoņiem piešķir “ekonomiskās” tiesības. Tas nozīmē, ka viņi var pārvietoties ES dalībvalstu teritorijās, ja ietilpst kādā no ekonomiski aktīvo indivīdu grupām. Papildus ES pilsoņiem izvirzītajām prasībām šiem indivīdiem ir pienākums apgūt tās valsts valodu, kurā viņi uzturas, un apņemties pakļauties valstu integrācijas politikai.
Savukārt citās ES dalībvalstīs pastāvīgajiem iedzīvotājiem jau ir tiesības vēlēt pašvaldību vēlēšanās. Piemēram, Zviedrijā pat referendumā par eiro ieviešanu valstī līdzās Zviedrijas pilsoņiem, citiem ES pilsoņiem, Norvēģijas un Islandes pilsoņiem var piedalīties arī pastāvīgie iedzīvotāji, kas nodzīvojuši valstī vismaz pēdējos trīs gadus.
Latvijas situācija
Šobrīd ir skaidrs, ka par ES pilsoņiem tiks atzīti tikai Latvijas pilsoņi, kas par tādiem uzskatāmi saskaņā ar Pilsonības likumu. Par trešo valstu pilsoņiem savukārt varētu uzskatīt ārvalstniekus, kas saskaņā ar Imigrācijas likumu (spēkā no 01.05.2003) ir personas, kuras nav Latvijas pilsoņi vai Latvijas nepilsoņi. Tajā pašā laikā Latvijā (arī Igaunijā) ir radīts īpašs juridisks statuss – nepilsoņu statuss – tām personām un viņu pēcnācējiem, kas nemantoja Latvijas pilsonību, bet ieradās Latvijā padomju okupācijas laikā un ir dzīvojoši šeit jau vairākās paaudzēs. Nepilsoņiem ir tiesības iegūt pilsonību naturalizējoties. Latvijas valsts par nepilsoņiem ir uzņēmusies starptautisku atbildību. Atbilstoši valdības ziņojumiem dažādām Apvienoto Nāciju Organizācijas cilvēktiesību komitejām Latvijā nenodala pilsoņus no nepilsoņiem viņu cilvēktiesību īstenošanā. Vienīgais izņēmums ir politiskās tiesības. Tādējādi nepilsoņi gan no Satversmes un nacionālo likumu, gan no Latvijas starptautisko cilvēktiesību saistību viedokļa pieder Latvijas valstij tāpat kā tās pilsoņi. Latvijas nepilsoņus nevar uzskatīt par ārvalstniekiem jeb trešās valsts pilsoņiem. Tad, kad deviņdesmito gadu sākumā šādi definējumi parādījās gan Latvijā, gan arī Igaunijā, ir jāatceras, kādu starptautisko ažiotāžu tas radīja.
Šajā sakarā ir jāmēģina identificēt, kādas bija vai ir Latvijas valdības intereses un iespējas jautājuma par nepilsoņu statusu ES risināšanā.
Ņemot vērā Latvijas pozitīvo praksi attiecībā uz nepilsoņu statusa noregulēšanu līdz šim, Latvijai noteikti bija iespējas, strādājot pie pievienošanās līguma, atrunāt nepilsoņu statusu un tiesības atsevišķā deklarācijā. Tas būtu bijis nozīmīgs solis ne tikai Latvijai, bet arī svarīgs impulss pašai ES virzīties uz straujāku ārvalstnieku statusa noregulēšanu.
Kritiķi iebildīs, ka šāds solis būtu mazinājis nepilsoņu vēlmi naturalizēties un integrēties Latvijā. Tomēr tikpat labi šis būtu bijis vēl viens valdības labās gribas pierādījums jautājumā par visas sabiedrības integrāciju neatkarīgi no dažādiem juridiskiem statusiem, kas būtu sniedzis vismaz daļai nepilsoņu papildu motivāciju lojalitātes veidošanā pret valsti, kas tiem dod iespējas.
Iespējams, ka vēl var piestrādāt pie jautājuma par nepilsoņu statusu ES, neraugoties uz to, ka pievienošanās līgums jau atrodas Saeimā. Katrā ziņā neviens jau netraucē šo jautājumu uzdot Briselē neformālā līmenī. Tāpat neviens netraucē papētīt, teiksim, Lielbritānijas piemēru ar tās dažādām pilsoņu kategorijām.
Ja nekas netiek darīts un Latvija sagaida direktīvu par trešo valstu pilsoņu statusu, radīsies ļoti daudz jautājumu. Kura ir tā trešā valsts, kuras pilsoņi mūsu nepilsoņi ir? Kāpēc pēkšņi, kad ir vairāk vai mazāk noregulēta šo cilvēku dzīve (atcerēsiemies, cik sarežģīts bija dažādu profesiju ierobežojumu atcelšanas process), parādīsies pilnīgi jaunas atšķirības un ierobežojumi? Tas radīs jaunu sociālo spriedzi sabiedrībā, kas, neapšaubāmi, ir traucējoša valsts attīstības procesiem. Jautājumi varētu rasties arī ES institūcijām un Eiropas Cilvēktiesību tiesai.
Kā sākumā tika skaidrots, valsts pilsonību piešķir pati valsts. Tāpēc naturalizācijas process ir jāturpina. Tomēr demokrātiskā valstī, kur cilvēks paļaujas uz likumu, nevar rasties situācija, kad Latvijas nepilsoņiem pēkšņi tiktu mainīts vai ierobežots viņu statuss un tiesības salīdzinājumā ar to, kas ir sasniegts līdz šim. Valsts interesēs būtu iet uz priekšu nepilsoņu integrācijas procesā un izmantot integrāciju Eiropas Savienībā, lai sekmētu sabiedrības saliedēšanos.
Nākotnes vīzijas
Eiropas Savienība pamazām virzās uz priekšu. Tas nav vienkāršs process, bet pašlaik, šķiet, var teikt, veidojas izpratne par to, ka ir nepieciešams pilnībā revidēt priekšstatu, kas ir Eiropas Savienība, lai saniegtu tās jaunu attīstības līmeni. Visdrīzāk šajā līmenī pierastai starpvaldību sadarbības formai būs jāmainās. Ja tas tā ir, tad arī ES pilsonības izpratnei būs jāmainās. Patlaban gan ES, gan tās pilsonības izpratnes ziņā mēs vēl esam ar vienu kāju pierastajā pagātnes domāšanā, bet ar otru kāju taustāmies, lai sameklētu taciņu iešanai uz priekšu. Latvijai vēsturiski ir iznācis, ka tā ir ieguvusi zināmu pozitīvu pieredzi sarežģītu pilsonības un integrācijas jautājumu risināšanā, kas šodien var noderēt Eiropas Savienībai. Bet drīz tā varētu steigties arī tālāk.