Foto: A. Jansons

Jājautā likumdevējiem, vai viņi tiešām vēlējās partiju finanšu uzraugam KNAB deleģēt vienīgi informatīvas kontroles tiesības, lai nevienai partijai nerastos tiesiskas sekas par likuma pārkāpumiem, kas pieļauti pirms 2002. gada vēlēšanām?

Kāpēc Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (KNAB) tiesvedībā par pretlikumīgu ziedojumu atmaksāšanu zaudēja Zaļo un Zemnieku savienībai, bet vinnēja Latviešu partiju? Kāpēc pie analoģiskiem tiesiskiem apstākļiem un vienāda likuma pilnvarojuma Valsts ieņēmumu dienesta (VID) lēmums par finanšu līdzekļu atmaksāšanu ir likumīgs, bet KNAB kompetence tiek apšaubīta? Kāpēc KNAB kompetence lemt par līdzekļu atmaksāšanu tiek atzīta tad, ja likumu pārkāpj neliela un vēlēšanās neuzvarējusi politiskā organizācija, bet netiek atzīta, ja likumu pārkāpj pie varas esoša partija ar daudziem biedriem? Vai desmit gadus spēkā esošais Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likums faktiski neeksistēja līdz 2004. gada martam, kad tajā detalizētāk tika atrunāta likumpārkāpumu novēršanas kārtība? Vai tas nozīmē, ka no 2003. gada 1. februāra KNAB noteiktais pienākums kontrolēt šī likuma izpildi ir bijis tikai formāls un visam biroja darbam likumpārkāpumu atklāšanā ir bijis vienīgi informatīvs raksturs?

Lai atbildētu uz visiem šiem jautājumiem, kas radušies sakarā ar KNAB darbu politisko organizāciju finansiālās un saimnieciskās darbības kontrolē, ir jāapskata nepilnos divos gados uzkrātā biroja pieredze.

ZZS – lielākie starp līdzīgajiem

Kā vienīgā institūcija, kas kontrolē politisko organizāciju finansiālo un saimniecisko darbību, KNAB kopš 2003. gada 1. februāra ir pieņēmis 41 lēmumu, no kuriem 33 lēmumos politiskajām organizācijām uzdots atmaksāt pretlikumīgi saņemtus ziedojumus 300 123 latu apmērā. Šobrīd valsts budžetā ir atmaksāti 125 450 lati.

Kaut gan 2003. gada 22. augusta lēmums, ar kuru KNAB uzdeva Zaļo un Zemnieku savienībai (ZZS) pārskaitīt valstij pretlikumīgi saņemtos ziedojumus 74 650 latu apmērā, ir izpelnījies visplašāko sabiedrības ievērību, tas nebūt nav pirmais KNAB lēmums partiju finanšu kontroles jomā. Pirms šī lēmuma septiņu mēnešu laikā KNAB bija izdevis deviņus administratīvos aktus par konstatēto pārkāpumu novēršanu, uzliekot par pienākumu atmaksāt pretlikumīgi iegūtos finanšu līdzekļus 45 009 latu kopsummā vairākām politiskajām organizācijām – Sociāldemokrātu savienībai, Darba partijai, „Latvijas Brīvībai”, Krievu partijai, Latviešu partijai, „Tautas mantojums”, Brīvības partijai, „Par cilvēka tiesībām vienotā Latvijā”, Jaunai Kristīgai partijai. Savukārt ZZS administratīvajā lietā mainījās tiesiskie apstākļi (divi ziedotāji mainīja iepriekš sniegtos paskaidrojumus), tāpēc KNAB 2003. gada 24. septembrī pieņēma jaunu lēmumu, ar kuru uzdeva ZZS atmaksāt ziedojumu summu 55 950 latu apmērā. Šo lēmumu ZZS pārsūdzēja Vidzemes priekšpilsētas tiesā, un 2004. gada 31. maijā tiesa nosprieda atcelt KNAB lēmuma punktus par ziedojumu atmaksāšanu. Pēc apelācijas sūdzības arī Administratīvā Apgabaltiesa atstāja spēkā pirmās instances spriedumu, atzīstot KNAB lēmumu par spēkā neesošu. KNAB vēl ir iesniedzis kasācijas sūdzību, kurā lūdz atcelt Administratīvās apgabaltiesas spriedumu un nosūtīt lietu jaunai izskatīšanai apelācijas instances tiesā.

Klupšanas akmens – KNAB kompetence pieņemt lēmumus

Kopš 1995.gada 16.augusta Latvijā ir spēkā speciālais likums, kas nosaka politiskajām organizācijām un to apvienībām finansiālās un saimnieciskās darbības ierobežojumus. Ir noteiktas arī atbildīgās institūcijas – līdz 2002. gada 26. jūnijam par finansiālās darbības deklarāciju saņemšanu bija atbildīga Tieslietu ministrija un VID, bet no 2003. gada 1. februāra saskaņā ar likuma 2002. gada 6. jūnija grozījumiem par atbildīgo institūciju likumdevējs noteica KNAB, kura funkcijās ietilpst partiju finansēšanas likuma nosacījumu izpildes uzraudzība un kontrole. Laikā starp likuma grozījumiem un KNAB darba uzsākšanu KNAB funkcijas bija uzdots pildīt VID.

Uzsākot politisko organizāciju finansēšanas kontroli, KNAB pārņēma VID izveidoto praksi likuma piemērošanā. Te jāuzsver, ka līdz 2004. gada 12. marta grozījumiem likums neparedzēja mehānismu, kādā politisko organizāciju pretlikumīgi saņemtie ziedojumi ir jāatmaksā, ja to pretlikumību ir konstatējusi nevis pati partija, bet gan kontrolējošā institūcija. Likums (7. panta 3. daļa) tobrīd vienīgi noteica, ka partijai piecu dienu laikā pēc saņemšanas jāpārskaita valstij ziedojumi, kas ir anonīmi vai ir pretrunā ar šī likuma noteiktajiem finansēšanas ierobežojumiem.

Pārsūdzot KNAB lēmumu, ZZS nav pierādījusi, ka tās saņemtie ziedojumi 55 950 latu apmērā būtu likumīgi, bet gan norādījusi, ka KNAB kompetence aprobežojas tikai ar likuma „izpildes kontroli”, turklāt termins „kontrole” nav sīkāk definēts. Arī Vidzemes priekšpilsētas tiesas spriedumā ir atzīts, ka lēmuma pieņemšanas brīdī spēkā esošie likuma nosacījumi nedeva KNAB tiesības izdot administratīvo aktu, ar kuru ZZS uzlikts pienākums pārskaitīt ziedojumu summu, kaut arī atzīst, ka KNAB bija tiesības pārbaudīt ZZS 2002. gadā saņemto ziedojumu likumību. Secīgi arī Administratīvā Apgabaltiesa atzīst, ka līdz 2004. gada 12. martam, kad spēkā stājās grozījumi partiju finansēšanas likumā, KNAB nebija pilnvaru izdot administratīvo aktu, uzliekot par pienākumu partijai atmaksāt pretlikumīgus ziedojumus.

Te acīmredzot jāpaskaidro, kā tad KNAB interpretēja savu kompetenci pirms 2004. gada likuma grozījumiem.

Tātad KNAB ir iestāde, kas Latvijas Republikas vārdā publisko tiesību jomā uz likuma pamata realizē Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likuma uzraudzību un kontroli, tādējādi nodrošinot sabiedrības intereses politisko organizāciju finansēšanas jomā, respektīvi – realizējot pārvaldes procesu politisko organizāciju finansēšanas nosacījumu kontrolē. Savukārt pārvaldes process ietver sevī pārvaldes lēmumu, tajā skaitā – administratīvo aktu izdošanu.

Tā kā likumā bija paredzēta pretlikumīgi saņemtu līdzekļu atmaksa, taču pirms 2004. gada grozījumiem nebija konsekventi sakārtots mehānisms, kā novērst pārkāpumus, ko ir atklājusi kontrolējošā institūcija, tad KNAB piemēroja tiesību normu analoģijas interpretācijas metodi ZZS un citu partiju gadījumā, konstatējot pretlikumīgus ziedojumus un pieprasot tos atmaksāt. Tam ir pamats, jo KNAB pārbaudēs konstatētie pretēji likuma ierobežojumiem saņemtie finanšu līdzekļi saturiski ir identiski (ir vienlīdz pretlikumīgi) ar tiem pretlikumīgi saņemtajiem finanšu līdzekļiem, ko partija var konstatēt pati un piecu dienu laikā pēc saņemšanas atmaksāt valstij. Līdz ar to nav pieļaujams, ka KNAB pārbaužu rezultātā konstatētie pretlikumīgie finanšu līdzekļi paliek politiskās organizācijas īpašumā, jo tādā gadījumā netiek nodrošināts likumā noteiktais likumības mērķis. Jāatzīmē, ka gan Ministru kabineta 1995. gada 13. jūnija noteikumos Nr. 154 „Administratīvo aktu procesa noteikumi”, kas bija spēka KNAB lēmuma pieņemšanas brīdī, gan šobrīd spēkā esošais Administratīvā procesa likums ļauj tulkot tiesību normas ar dažādām tulkošanas metodēm (gramatiskā, vēsturiskā, sistemātiskā un teoloģiskā (jēgas un mērķa) tulkošanas metode).

KNAB joprojām uzskata, ka no tiesību sistēmas viedokļa rīkojās saskaņā ar savu kompetenci Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likuma kontrolē un uzraudzībā, līdz ar to nodrošinot minētā likuma mērķi – atklātumu, likumību un atbilstību parlamentārās demokrātijas sistēmai.

Vienlaikus jāuzsver Administratīvās Apgabaltiesas atzinums, ka politisko organizāciju pienākumu atmaksāt valsts budžetā pretlikumīgos ziedojumus nekādi neietekmē tiesas secinājums par to, ka līdz 2004. gada 11. martam KNAB nebija pilnvaru izdot attiecīgo administratīvo aktu. Jācer, ka ZZS pēc labas gribas izpildīs ar likumu noteikto pienākumu atmaksāt valsts budžetā pretlikumīgo ziedojumu kopsummu 55 950 latu apmērā. Šobrīd ZZS no iepriekš minētās summas ir atmaksājusi 47 915 latus, tātad pretlikumīgo ziedojumu kopsumma, kas vēl nav atmaksāta, ir 8 035 lati. Turklāt KNAB 2004. gada 15. martā pieņēma vēl vienu lēmumu, ar kuru ZZS ir uzlikts par pienākumu atmaksāt pretlikumīgos ziedojumus vēl 29 100 latu apmērā; arī to ZZS ir pārsūdzējusi un finanšu līdzekļus nav atmaksājusi.

Likums viens, sekas par pārkāpšanu – atšķirīgas

ZZS lietā Administratīvā Apgabaltiesa sprieduma motīvu daļā atzīst, ka likumdevējs parasti neaprobežojas ar vispārēju normu par kontroles un uzraudzības veikšanu, bet gan atrunā arī konkrētas iestādes pilnvaras (piemēram, kā likuma „Par nodokļiem un nodevām” 18. pantā uzskaitīti nodokļu administrācijas pienākumi). Tomēr interesants ir fakts, ka tiesa ir vērtējusi likumdevēja praksi līdzīgos tiesiskā regulējuma gadījumos, taču nav izvērtētas VID pilnvaras un prakse partiju finanšu kontrolē līdz 2003. gada 1. februārim.

VID 2002. gadā veica vairāku politisko organizāciju tematiskās pārbaudes, kas ietvēra arī partiju finansēšanas nosacījumu izpildes kontroli. Pirms 2002. gada Saeimas vēlēšanām laika posmā no 2001. gada marta līdz 2002. gada septembrim VID veica tematiskās pārbaudes septiņām politiskajām organizācijām – „Eiroskeptiķi”, „Tēvzemei un Brīvībai/LNNK”, Progresīvai centriskai partijai, Krievu partijai, „Mūsu zeme”, Sociāldemokrātiskai labklājības partijai un „Par cilvēka tiesībām vienotā Latvijā”. Konstatējot likumā noteikto ierobežojumu pārkāpumu, VID pieņēma lēmumus, kuros uzlika par pienākumu politiskajām organizācijām atmaksāt pretlikumīgus ziedojumus, pamatojoties uz likumā noteikto kompetenci kontrolēt partiju finansēšanas noteikumu izpildi. Piemēram, šobrīd ir spēkā 2002. gadā VID pieņemtais lēmums, ar kuru Krievu partijai ir uzdots atmaksāt pretlikumīgos ziedojumus 400 latu apmērā. Jāpiemin, ka gan VID, gan vēlāk KNAB, īstenojot likuma izpildes kontroli un uzraudzību, balstījās uz vienu un to pašu tiesību normu bāzi.

Kopš 2003. gada 24. jūlija ir stājušies spēkā grozījumi Administratīvo pārkāpumu kodeksā (APK), saskaņā ar kuriem KNAB ir piešķirtas tiesības piemērot administratīvos sodus par partiju finansēšanas ierobežojumu un deklarāciju aizpildīšanas kārtības neievērošanu. Saprotams, ka šādus administratīvos sodus KNAB nevarēja piemērot par likumpārkāpumiem, kas veikti pirms šī datuma.

2003. un 2004. gada laikā KNAB ir sastādījis administratīvo pārkāpumu protokolus par valsts institūciju amatpersonu likumīgo prasību savlaicīgu nepildīšanu astoņām partijām – „Latvijas Brīvībai”, Krievu partijai, Darba partijai, Latviešu partijai, “Par cilvēka tiesībām vienotā Latvijā”, ZZS, Latvijas Demokrātiskai partijai un Sociāldemokrātiskai labklājības partijai, jo šīs organizācijas turpināja nepildīt KNAB lēmumus par pretlikumīgi saņemto ziedojumu atmaksāšanu. No minētajām partijām sešām tiesa ir uzlikusi naudas sodus kopumā 215 latu apmērā, līdz ar to atzīstot par likumīgu KNAB kompetenci pieņemt lēmumus par finanšu līdzekļu atmaksāšanu. Pārējos divos gadījumos lietvedība tika izbeigta, jo „Latvijas Brīvība” faktiski KNAB lēmuma pieņemšanas brīdī vairs neeksistēja, savukārt ZZS vadītāju Ingrīdu Ūdri Saeima neizdeva administratīvai sodīšanai. Jāatgādina, ka saskaņā ar APK prasībām, administratīvā soda uzlikšana neatbrīvo personu no tā pienākuma izpildīšanas, par kā nepildīšanu uzlikts administratīvais sods. No šīm politiskajām organizācijām visus pretlikumīgos ziedojumus vēl nav atmaksājusi Darba partija, „Latvijas Brīvība”, Krievu partija, Latviešu partija, Brīvības partija un ZZS.

Turklāt Rīgas pilsētas Centra rajona tiesa ir izskatījusi un apmierinājusi KNAB prasību par finanšu līdzekļu atmaksāšanu, nosakot pienākumu Latviešu partijai atmaksāt valsts budžetā 840 latus, un šis spriedums jau ir stājies likumīgā spēkā. Šajā gadījumā KNAB vērsās tiesā ar pieteikumu, ka Latviešu partija nebija KNAB noteiktajā laikā atmaksājusi pretlikumīgi saņemtos ziedojumus, un tiesa atzina KNAB pieteikumu par pamatotu, jo partija nav pildījusi tiesiski pamatoti noteikto pienākumu – KNAB lēmumu par finanšu līdzekļu atmaksāšanu. Vienlaikus analoģisku pieteikumu 2004. gada 19. janvārī KNAB iesniedza arī par Darba partiju, tomēr pēc būtības šis pieteikums joprojām nav izskatīts.

Gadījums ar Krievu partiju ir analoģisks ZZS gadījumam – arī te tiesa ir atcēlusi KNAB lēmumu par pretlikumīgo ziedojumu atmaksāšanu. Tomēr gribu pievērst uzmanību vairākām pretrunām, kas atrodamas šīs partijas ziedojumu lietā. Konstatējot pretlikumīgus ziedojumus 630 latu apmērā, KNAB 2003. gada 9. jūnijā izdeva administratīvo aktu, kurā Krievu partijai tika uzdots šo summu atmaksāt. 2003. gada 11. septembrī Rīgas pilsētas Centra rajona tiesa atzina, ka nav pamata KNAB prasību par ziedojumu atmaksu atzīt par nelikumīgu, jo biroja amatpersonas rīkojušās saskaņā ar likumu, amatpersonu pilnvaru ietvaros, un atzina Krievu partijas priekšsēdētāju par vainīgu administratīvā pārkāpumā – valsts institūciju amatpersonu likumīgo prasību savlaicīgā nepildīšanā. Tomēr Krievu partija KNAB lēmumu pārsūdzēja, jo par pretlikumīgi saņemtiem atzina tikai 30 latus, bet 600 ziedotos latus uzskatīja par likumīgiem. Tiesa jau pirmajā un otrajā instancē ir atcēlusi KNAB lēmumu attiecībā uz Krievu partiju, neanalizējot ziedojumu likumību, bet pamatojoties uz to, ka 2003.gadā KNAB nebija tiesību izdot administratīvos aktus par finanšu līdzekļu atmaksu. Tātad par vieniem un tiem pašiem likuma pārkāpumiem Krievu partiju Rīgas pilsētas Centra rajona tiesa atzīst par vainīgu, bet Vidzemes priekšpilsētas tiesa vairs ne. Turklāt lietas izskatīšanas gaitā Vidzemes priekšpilsētas tiesā atklājās, ka arī VID 2002. gadā ir pieņēmis lēmumu attiecībā uz Krievu partiju par to pašu pretlikumīgo ziedojumu 400 latu apmērā atmaksāšanu, par kuru 2003. gadā pieņemts arī pārsūdzētais KNAB lēmums, un šis VID lēmums ir stājies spēkā.

No formālas uz efektīvu kontroli

Gribētos ticēt, ka tiesas sprieduma rezolutīvā daļa ZZS lietā būtu citāda, ja tiesa būtu ne vien analizējusi citu valstu pieredzi (Vācijas un Lielbritānijas) un pat atsaukusies uz Vācijas Konstitucionālās tiesas 1958. gada spriedumu, bet ņēmusi vērā arī citus apstākļus – analizējusi Latvijā pastāvošo likumdošanas praksi, nosakot kontrolējošo institūciju atbildību, izvērtējusi VID pilnvaras partiju finanšu kontrolē līdz 2003. gada 1. februārim, kā arī analizējusi tiesas lēmumus par Krievu partijas, Darba partijas, Latviešu partijas, “Par cilvēka tiesībām vienotā Latvijā”, Latvijas Demokrātiskās partijas un Sociāldemokrātiskās Labklājības partijas priekšsēdētāju administratīvo sodīšanu un visbeidzot arī spriedumu, kurā Latviešu partijai ir uzlikts par pienākumu atmaksāt pretlikumīgos finanšu līdzekļus.

Tomēr iespējams, ka arī šī papildu analīze neko nemainītu, jo pat partija, kuras pārstāvji ir ievēlēti mūsu likumdevējā Saeimā, KNAB lēmuma pārsūdzēšanu pamato ar to, ka likuma deleģējums – kontrolēt un uzraudzīt partiju finansēšanas likuma nosacījumu izpildi – nedod KNAB tiesības pieņemt lēmumus. Tādā gadījumā ir jājautā likumdevējiem, kuri 2002. gada 6. jūnijā grozīja partiju finansēšanas likumu un noteica par tā izpildi atbildīgo institūciju KNAB, vai tiešām likumdevējs deleģēja KNAB vienīgi informatīvu likuma kontroli un uzraudzību, lai nevienai partijai nerastos tiesiskas sekas par likuma pārkāpumiem, kas pieļauti pirms 2002. gada vēlēšanām?

Diemžēl šobrīd var secināt, ka partiju finansēšanas likums gandrīz deviņus gadus bija formāls un tajā noteiktie finansēšanas ierobežojumi bija pildāmi tikai pēc labas gribas. Vienlaikus jāatzīst, ka visi 2003. gadā KNAB pieņemtie lēmumi deva “zaļo gaismu” diskusiju uzsākšanai par likuma grozījumu nepieciešamību, kā rezultātā šādi grozījumi 2004. gada 12. februārī tika pieņemti, proti – sašaurināts ziedotāju loks, noteikti stingrāki ierobežojumi ziedojumu finansēšanas avotiem, atrunāts praksē jau eksistējošs likumpārkāpumu novēršanas mehānisms gadījumos, ja tos konstatē kontrolējoša institūcija, nodalīta atbildība par likuma pārkāpumiem, kurus pati partija var izkontrolēt un kurus nevar u.c., kas kopumā šobrīd padara visu partiju finansiālo un saimniecisko darbību caurspīdīgāku un ļauj KNAB efektīvāk strādāt partiju finansiālās darbības kontrolē.