Vai Eiropā imigrantiem ir tiesības uz ģimenes apvienošanu

"Latvijas Vēstnesis", 03.09.2003.
Pielikums "Jurista vārds"

Iesaki citiem:

Plašsaziņas līdzekļos, lasot par dažādiem Eiropas Savienības (ES) jautājumiem, sastopamies ar ne mazumu publikāciju, kuru autori sniedz dažādas prognozes un vērtējumus par gaidāmo imigrantu pieplūdumu, Latvijai pievienojoties ES. Un, lai gan Pilsonības un migrācijas lietu pārvaldes priekšnieka pienākumu izpildītāja M.Roze mierina satrauktākos prātus, prognozējot, ka “imigrācija no tā sauktajām trešajām valstīm (tām, kas nav ES dalībvalstis) Latvijā būtiski nepalielināsies”[1],iestāšanās gadījumā ES Latvijai attiecībā pret tiem pašiem nedaudzajiem imigrantiem būs jārīkojas atbilstoši pārnacionālajām tiesību normām. Mūsdienu Eiropā legālajiem imigrantiem noteikto tiesisko garantiju neatņemama sastāvdaļa ir tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos. No 1999.gada 1.decembra, kad Komisija nāca klajā ar savu priekšlikumu[2], notiek Eiropas Padomes (EP) direktīvas par tiesībām uz ģimenes atkalapvienošanos (Direktīva) izstrāde[3]. Šajā rakstā koncentrētā veidā aplūkoti būtiskākie Direktīvas projekta nosacījumi un īsumā izvērtēta Latvijas tiesību normu atbilstība Direktīvas izvirzītajām prasībām. Tā kā darbs pie projekta dažādu procedūru ietvaros norit jau vairākus gadus, būtiskas izmaiņas esošajā redakcijā vairs nav gaidāmas.


Būtiskākie direktīvas projekta nosacījumi

Direktīva nosaka ģimenes locekļu tiesības ieceļot un uzturēties Eiropas Savienībā pie tādiem trešo valstu pilsoņiem, kuri likumīgi uzturas kādas ES dalībvalsts teritorijā. Direktīvas izpratnē trešo valstu pilsoņi ir visas personas, kuras nav ES pilsoņi Eiropas Kopienas dibināšanas līguma[4] 17.panta 1.daļas izpratnē, to skaitā bezvalstnieki.

Bēgļu ģimeņu atkalapvienošanās tematam ir veltīta atsevišķa Direktīvas nodaļa, kas paredz vairākus bēgļiem labvēlīgus izņēmumus no vispārīgajiem nosacījumiem. Šajā publikācijā pārskatāmības labad bēgļiem piemērojamie izņēmumi minēti pie attiecīgajiem vispārīgajiem nosacījumiem, nevis koncentrēti vienkopus. Jāpiebilst vienīgi, ka dalībvalstis ir tiesīgas nepiemērot šos labvēlīgos nosacījumus attiecībā uz visiem bēgļiem, bet gan tikai uz tiem, kuru ģimenes attiecības radušās pirms viņu ieceļošanas.

Direktīva attiecas uz tiem trešo valstu pilsoņiem, kuriem uzturēšanās atļauja dalībvalstī izsniegta uz laiku, kas ilgāks par gadu, un kuriem ir pamatotas izredzes saņemt pastāvīgu uzturēšanās atļauju. Direktīva neattiecas uz ES pilsoņu ģimenes locekļiem, kā arī uz personām, kuras pieprasījušas bēgļa vai alternatīvo statusu vai pagaidu aizsardzību, bet vēl nav pieņemts lēmums viņu statusa noteikšanā.

Direktīvas izpratnē uzaicinātāja (uzaicinātājas)[5] ģimenes locekļi ir uzaicinātāja laulātā un viņu kopīgie un atsevišķie neprecētie nepilngadīgie bērni, tostarp aizbildnībā esošie un adoptētie. Bērnu pilngadības vecums nosakāms saskaņā ar dalībvalstu nacionālajiem likumiem. Attiecībā uz bēgļiem dalībvalstis ir tiesīgas paplašināt ģimenes locekļu loku, par ģimenes locekļiem atzīstot arī citus radiniekus, ja tie ir atkarīgi no bēgļa.

Gadījumos, kad persona, vecāka par 12 gadiem, ierodas neatkarīgi no vecākiem, dalībvalsts pirms legalizācijas ir tiesīga izvērtēt, vai šāda persona atbilst integrācijas nosacījumiem saskaņā ar nacionālajām tiesību normām. Šis nosacījums neattiecas uz bēgļiem.

Dalībvalstīm ir tiesības noteikt plašāku ģimenes locekļu loku, iekļaujot arī:

— uzaicinātāja un viņa laulātās pirmās pakāpes augšupējos radiniekus, ja tie ir atkarīgi no viņiem un savā mītnes zemē nebauda pienācīgu ģimenes atbalstu;

— uzaicinātāja un viņa laulātās pilngadīgos neprecētos bērnus, ja veselības stāvokļa dēļ viņi objektīvi nav spējīgi nodrošināt savas vajadzības;

— uzaicinātāja neprecēto partneri un viņas nepilngadīgos bērnus, tajā skaitā aizbildnībā esošos un adoptētos, ja iespējams pienācīgi apliecināt stabilas ilgtermiņa attiecības. Valstis drīkst partneri arī pielīdzināt laulātajam.

Ja uzaicinātājs ir nepilngadīgs bēglis, vecāki jebkurā gadījumā ir tiesīgi viņam pievienoties, un viņiem nav jāatbilst Direktīvas vispārīgajiem nosacījumiem, tas ir, nav jābūt atkarīgiem no uzaicinātāja un bez pienācīgas aprūpes. Turklāt dalībvalstis drīkst noteikt, ka ne tikai nepilngadīgā bēgļa vecāki, bet arī aizbildņi ir tiesīgi saņemt ieceļošanas un uzturēšanās atļauju ģimenes apvienošanas nolūkā gadījumā, ja nepilngadīgajam bēglim nav tiešu augšupējo radinieku vai tie nav atrodami.

Lai pārliecinātos par radniecības saišu esamību, dalībvalstis drīkst intervēt ģimenes locekļus un veikt cita veida izpēti, kādu uzskata par nepieciešamu. Pārbaudot neprecēta partnera iesniegumu, jāņem vērā kopīgu bērnu esamība, iepriekšēja kopdzīve, partnerattiecību reģistrācija un citi faktori.

Izvērtējot bēgļa pieteikumu par ģimenes atkalapvienošanos, jāņem vērā ne tikai rakstveida, bet visu veidu radniecības pierādījumi. Noraidījumu nedrīkst pamatot tikai ar to, ka trūkst dokumentāru radniecības pierādījumu.

Poligāmu laulību gadījumā, ja laulātā jau dzīvo ar uzaicinātāju dalībvalsts teritorijā, dalībvalsts nepiekritīs ģimenes atkalapvienošanai ar nākamo laulāto, kā arī ir tiesīga ierobežot nākamās laulātās nepilngadīgo bērnu ģimenes atkalapvienošanu ar uzaicinātāju.

Lai nodrošinātu labāku integrāciju un izvairītos no piespiedu laulībām, dalībvalstis drīkst noteikt laulātās minimālo vecumu ģimenes atkalapvienošanai, bet ne augstāku par 21 gadu.

Kompetentu iestāžu pienākums ir izskatīt pieteikumus un sniegt rakstveida atbildi par pieņemto lēmumu, cik vien ātri iespējams, bet jebkurā gadījumā ne vēlāk par deviņiem mēnešiem no pieteikuma iesniegšanas dienas. Termiņu var pagarināt tikai izņēmuma gadījumos. Izskatot pieteikumus, jāpievērš pienācīga uzmanība nepilngadīgu bērnu interesēm. Noraidījumam jābūt pamatotam ar nacionālajām tiesību normām.

Tiesības uz ģimenes atkalapvienošanos nav absolūtas, – Direktīva nosaka, kādas prasības dalībvalstis drīkst izvirzīt pretendentiem.

— Valsts drošības, sabiedriskās kārtības un veselības apdraudējums var būt par iemeslu atteikumam saņemt ieceļošanas un uzturēšanās atļauju vai esošās atļaujas anulēšanai. Taču dalībvalsts nedrīkst atteikt uzturēšanās atļaujas pagarināšanu vai izraidīt personu tikai uz tā pamata, ka tā pēc uzturēšanās atļaujas saņemšanas ir saslimusi vai kļuvusi darbnespējīga.

— Uzaicinātājam jābūt nodrošinātam ar piemērotu dzīvesvietu, veselības apdrošināšanu un stabiliem, regulāriem ienākumiem. Šie nosacījumi neattiecas uz bēgļiem, ja tie iesniedz pieteikumu par ģimenes atkalapvienošanos trīs mēnešu laikā kopš bēgļu statusa piešķiršanas Tomēr, ja, nepārkāpjot starptautiskās saistības, ir iespējama bēgļa ģimenes atkalapvienošanās trešajā valstī, ar kuru bēglim vai viņa ģimenei ir īpašas saites, dalībvalsts tomēr drīkst pieprasīt šo nosacījumu izpildi.

— Dalībvalstis ir tiesīgas pieprasīt trešo valstu pilsoņiem iesaistīties integrācijas pasākumos saskaņā ar nacionālajiem likumiem. Bēgļiem un viņu ģimenes locekļiem šādu prasību drīkst izvirzīt tikai tad, kad tiem jau ir garantēta ģimenes atkalapvienošanās.

— Dalībvalstis drīkst noteikt periodu, kurā uzaicinātājam likumīgi jāuzturas valsts teritorijā, pirms viņam pievienojas ģimenes locekļi. Šis periods nedrīkst pārsniegt divus gadus, un šis nosacījums neattiecas uz bēgļu ģimeņu atkalapvienošanos. Tomēr tiesību samazināšanas kārtībā Direktīva paredz valstu tiesības izdarīt izņēmumu, kas, pamatojoties uz valsts ierobežoto kapacitāti imigrantu uzņemšanā, ņemot vērā nacionālos likumus Direktīvas spēkā stāšanās dienā, pieļauj noteikt līdz trīs gadu termiņu, skaitot no pieteikuma iesniegšanas dienas līdz uzturēšanās atļaujas saņemšanai ģimenes locekļiem.

Pēc pozitīva lēmuma pieņemšanas par ģimenes atkalapvienošanos personām nekavējoties jānodrošina iespēja noformēt nepieciešamos dokumentus un ieceļot. Pirmā uzturēšanās atļauja jāizsniedz uz termiņu, kas nav īsāks par gadu, ar tiesībām to atjaunot. Tomēr ģimenes locekļiem izsniegto uzturēšanās atļauju beigu termiņš principā nedrīkst pārsniegt uzaicinātāja uzturēšanās atļaujas beigu termiņu.

Ģimenes locekļiem, tāpat kā uzaicinātājam, pieejama izglītība, tiesības uz nodarbinātību, pašnodarbinātību, profesionālo pilnveidošanos un pārkvalificēšanos, taču dalībvalstis atkarībā no situācijas darba tirgū ir tiesīgas noteikt ģimenes locekļu nodarbinātības un pašnodarbinātības ierobežojumus. Tie nedrīkst pārsniegt 12 mēnešus. Pastāvīgus ierobežojumus dalībvalstis tiesīgas noteikt uzaicinātāja augšupējiem pirmās pakāpes radiniekiem un pieaugušajiem neprecētajiem bērniem invalīdiem.

Pēc piecu gadu uzturēšanās dalībvalstī (uz ģimenes apvienošanās pamata) laulātā, neprecētā partnere un nepilngadīgie bērni, kas kļuvuši pilngadīgi, ir tiesīgi prasīt autonomu uzturēšanās atļauju. Dalībvalstis drīkst ierobežot šo nosacījumu gadījumos, ja ģimenes saites izirušas. Dalībvalstis ir tiesīgas piemērot šo normu arī attiecībā uz pārējiem ģimenes locekļiem – augšupējiem pirmās pakāpes radiniekiem un pilngadīgajiem neprecētajiem bērniem, arī gadījumos, ja ģimenes saites izirušas. Šie nosacījumi ietverami nacionālajās tiesību normās.

Direktīva paredz, kādos gadījumos dalībvalstis ir tiesīgas atteikt pieteikuma apstiprināšanu vai uzturēšanās atļaujas pagarināšanu ģimenes locekļiem:

— faktiskie apstākļi vairs neatbilst Direktīvas nosacījumiem (ir īpaši uzsvērts, ka, vērtējot atbilstību Direktīvas nosacījumam par pietiekamiem resursiem, jāņem vērā visas ģimenes (mājsaimniecības) kopējie ienākumi);

— ir izirušas ģimenes saites – uzaicinātājs vairs nedzīvo kopā ar ģimenes locekļiem;

— uzaicinātājs vai neprecētais partneris ir apprecējies vai izveidojis ilgtermiņa attiecības ar citu personu;

— sniegtas nepatiesas ziņas vai veikta cita nelikumīga darbība ieceļošanas un uzturēšanās atļaujas saņemšanai;

— laulība, partnerattiecības vai adopcija reģistrēta tikai ar mērķi iegūt tiesības ieceļot un uzturēties dalībvalstī (īpaši tad, ja tas noticis pēc tam, kad uzaicinātājs ieguvis uzturēšanās atļauju dalībvalstī);

— uzaicinātājam vairs nav tiesību uzturēties dalībvalstī, un ģimenes locekļi vēl nav ieguvuši autonomas uzturēšanās atļaujas.

Dalībvalstis ir tiesīgas veikt speciālas pārbaudes, lai pārliecinātos par uzaicinātāja(-as) un viņa ģimenes locekļu sniegto ziņu patiesumu.

Lēmuma pieņemšanas procedūras ietvaros dalībvalstīm jāpievērš pienācīga uzmanība personas ģimenes saišu būtībai un saliedētībai, uzaicinātāja uzturēšanās ilgumam dalībvalstī, ģimenisko, kultūras un sociālo saišu esamībai ar izcelsmes valsti.

Dalībvalstīm jānodrošina iespēja uzaicinātājam un/vai viņa ģimenes locekļiem apstrīdēt negatīvu lēmumu, ar kuru noraidīta ģimenes atkalapvienošanās.

Atsevišķas Direktīvas prasības (piemēram, piecu gadu termiņš, pēc kura uzaicinātāja ģimenes locekļi iegūst tiesības uz autonomām uzturēšanās atļaujām) sasaucas ar direktīvas “Par to trešo valstu pilsoņu statusu, kuri ir ES pastāvīgie iedzīvotāji” projektu.


Latvijas tiesību normas

Latvijas tiesībās šobrīd tie nacionālie normatīvie tiesību akti, kuru regulējuma joma plaši pārklājas ar Direktīvas nosacījumiem, ir Imigrācijas likums[6], Patvēruma likums[7] un attiecīgi Ministru kabineta noteikumi, kas jau ir un vēl tiks izdoti uz šo likumu pamata. Visumā nacionālās tiesību normas atbilst Direktīvas prasībām ar dažiem izņēmumiem, kuri tuvākajā laikā neradīs nekādas problēmas, jo, pirmkārt, Direktīva vēl ir projekta stadijā un, otrkārt, saskaņā ar 20.pantu Direktīvas prasības dalībvalstīm jāievieš 24 mēnešu laikā, skaitot no Direktīvas spēkā stāšanās dienas.

Daži nacionālo tiesību normu piemēri, ko nākotnē nāksies grozīt vai papildināt.

1. Saskaņā ar Direktīvas 8.pantu laika periods, kurā uzaicinātājam likumīgi jāuzturas dalībvalsts teritorijā, pirms viņam pievienojas ģimenes locekļi, nedrīkst pārsniegt divus gadus. Imigrācijas likuma 27.pantā un Patvēruma likuma 40.pantā ir noteikts trīs gadu termiņš.

2. Direktīvas 14.1.pants paredz, ka ģimenes locekļiem, tāpat kā uzaicinātājam, pieejama izglītība, tiesības uz nodarbinātību, pašnodarbinātību, profesionālo pilnveidošanos un pārkvalificēšanos. Bet

Ministru kabineta noteikumu “Darba atļauju noteikumi” (projekts)[8] 24.2.9.punkts paredz darba atļaujas izsniegšanu tikai tāda uzaicinātāja laulātajam un nepilngadīgajiem bērniem, kuri saņēmuši pastāvīgo uzturēšanās atļauju;

Izglītības likuma[9] 3.pants paredz tiesības uz izglītību tikai tiem trešo valstu pilsoņiem, kas uzturas Latvijā ar pastāvīgo uzturēšanās atļauju;

Bezdarbnieku un darba meklētāju atbalsta likuma[10] 10.pants paredz tiesības uz bezdarbnieka statusu un līdz ar to arī tiesības uz profesionālo pilnveidošanos un pārkvalificēšanos tikai uzaicinātāja laulātajam, bet ne nepilngadīgajiem bērniem.

3. Saskaņā ar Direktīvas 15.1.pantu pēc piecu gadu uzturēšanās dalībvalstī uz ģimenes apvienošanās pamata uzaicinātāja laulātā un nepilngadīgie bērni, kas kļuvuši pilngadīgi, ir tiesīgi prasīt autonomu uzturēšanās atļauju. Imigrācijas likums (IV nodaļa) paredz tik labvēlīgus nosacījumus tikai atsevišķos gadījumos, piemēram, tad, ja uzaicinātājs uzturas valstī ar pastāvīgo uzturēšanās atļauju.

Turpinājumā – divi piemēri, kas atspoguļo atšķirības tiesību aktu garā, kārtējo reizi apliecinot, ka Latvijas tiesības joprojām atrodas pārejas periodā starp normatīvo un kontinentālās Eiropas tiesību sistēmām:

1) Direktīvas 6.pantā paredzēts, ka valsts drošības, sabiedriskās kārtības un veselības apdraudējums var būt par iemeslu atteikumam saņemt ieceļošanas un uzturēšanās atļauju vai esošās atļaujas anulēšanai. Pieņemot šādu būtisku lēmumu, dalībvalsts līdztekus 17.panta nosacījumiem ņem vērā arī apdraudējuma smagumu vai veidu.

Imigrācijas likums paredz valsts tiesības noteikt ierobežojumus uz visdažādākajiem pamatiem, taču neparedz ņemt vērā nekādas gradācijas – ne apdraudējuma smagumu vai veidu, ne citas[11];

2) Saskaņā ar Direktīvas 17.pantu dalībvalstīm jāpievērš pienācīga uzmanība personas ģimenes saišu būtībai un saliedētībai, uzaicinātāja(-as) uzturēšanās ilgumam dalībvalstī, ģimenisko, kultūras un sociālo saišu esamībai ar izcelsmes valsti.

Nacionālajās tiesību normās prevalē tikai formāli kritēriji.

Raksta nobeigumā — mūsdienīgas tiesību normas piemērs, kuras piemērošana praksē tomēr varētu izraisīt problēmas (autors ļoti vēlētos, lai šis apgalvojums izrādītos kļūdains).

Direktīvas 11.2.pants paredz, ka, ja bēglis nevar dokumentāri apliecināt radniecību, tad, izvērtējot bēgļa pieteikumu par ģimenes atkalapvienošanos, jāņem vērā ne tikai rakstveida, bet visu veidu radniecības pierādījumi. Noraidījumu nedrīkst pamatot tikai ar to, ka trūkst dokumentāru radniecības pierādījumu.

Atbilstošā nacionālā tiesību norma[12] paredz sekojošo: “Ja persona nevar iesniegt kādu no (..) minētajiem dokumentiem un norāda pamatotu iemeslu, departaments iesniegumu par ģimenes atkalapvienošanu var izskatīt bez attiecīgā dokumenta.” “Bet var arī neizskatīt...”, automātiski gribas piebilst, zinot, ka gramatiskā normu interpretācijas metode ir vienīgā, ar ko pazīstams zemākā līmeņa Latvijas valsts darbinieku vairākums. Ierasta, droša un pārbaudīta metode, kas nekad nepieviļ. Lai gan, lietojot citas interpretācijas metodes, iespējams nonākt pie pareiza rezultāta, proti, ja persona nevar iesniegt kādu no (..) minētajiem dokumentiem un norāda pamatotu iemeslu, departamentam iesniegums par ģimenes atkalapvienošanos ir jāizskata bez attiecīgā dokumenta.[13]

____________________

[1] “Vai Latvija kļūs par imigrantu zemi?” http://www.politika.lv/index.php?id=106863&lang=lv.

[2] Skat. sīkāku informāciju par Direktīvas pieņemšanas procedūru ES mājaslapā: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l33118.htm.

[3] Council Directive on the right to family reunification. 1999/0258 (CNS); reģistrācijas Nr.10502/03. Publicēta ES mājaslapā: http://register.consilium.eu.int/pdf/en/03/st10/st10502en03.pdf.

[4] Konsolidēts Eiropas Kopienas dibināšanas līgums. Tulkojums: Tulkošanas un terminoloģijas centrs. Publicēts: http://www.ttc.lv/New/primarie/11992E.doc.

[5] Vienkāršības labad turpmāk tekstā lietota vīriešu dzimtes galotne attiecībā uz uzaicinātāju un sieviešu dzimtes galotne attiecībā uz viņa laulāto. Tas neattiecas uz Direktīvas un šīs publikācijas saturu, jo Direktīva nenosaka nekādus atšķirīgus nosacījumus personām atkarībā no dzimuma.

[6] Imigrācijas likums, pieņemts 31.10.2002. // Latvijas Vēstnesis, Nr.169., 20.11.2002., Nr.63., 25.04.2003., Nr.107., 23.07.2003.

[7] Patvēruma likums, pieņemts 07.03.2003. // Latvijas Vēstnesis, Nr.48., 27.03.2003.

[8] Ministru kabineta noteikumi “Darba atļauju noteikumi”, projekts, publicēts Ministru kabineta mājaslapā http://www.mk.gov.lv/site/files/1/25249.doc.

[9] Izglītības likums, ar grozījumiem, kas izsludināti līdz 2003.gada 15.augustam, pieņemts 29.10.1998. // Latvijas Vēstnesis, Nr.343/344., 17.11.1998.

[10] Bezdarbnieku un darba meklētāju atbalsta likums, pieņemts 09.05.2002. // Latvijas Vēstnesis, Nr.80., 29.05.2002.

[11] Var oponēt, ka gradācijas paredz administratīvais process, tomēr, ņemot vērā liela vairuma procesa piemērotāju izpratni par šiem jautājumiem, autoraprāt, ir lietderīgi šādas normas iekļaut tiesību aktu tekstos, tādējādi sekmējot drīzāku pozitīvas prakses izveidošanos.

[12] Ministru kabineta 10.09.2002. noteikumu Nr.418 “Kārtība, kādā Latvijas Republikā notiek bēgļa ģimenes atkalapvienošana, kā arī tās personas ģimenes atkalapvienošana, kurai piešķirts alternatīvais statuss” // Latvijas Vēstnesis, Nr.131., 13.09.2002., 8.punkts.

[13] Skat. Levits E. Ģenerālklauzulas un iestādes (tiesas) rīcības brīvība (II) // Likums un Tiesības, Nr.7, 2003, 194.lpp.

Iesaki citiem:
Creative commons c6ae3e51884b139b45a669ce829ac99646bf0ceb328fc95963f1703a58a032d0 CREATIVE COMMONS LICENCE ĻAUJ RAKSTU PĀRPUBLICĒT BEZ MAKSAS, ATSAUCOTIES UZ AUTORU UN PORTĀLU PROVIDUS.LV, TAČU PUBLIKĀCIJU NEDRĪKST LABOT VAI PAPILDINĀT. AICINĀM ATBALSTĪT PROVIDUS.LV AR ZIEDOJUMU!