Quo vadis Eiropas Cilvēktiesību tiesa?

Eiropas Cilvēktiesību tiesa ir nobriedusi būtiskām pārmaiņām, kurām vajadzētu samazināt lietu izskatīšanas ilgumu un celt spriedumu kvalitāti. Kas tieši mainīsies, kad un kādēļ – par to sīkāk šajā rakstā

Iesaki citiem:

Pirms dažiem gadiem uzsāktais Eiropas Cilvēktiesību tiesas (ECT) reformas process[1] ir noslēdzies ar Eiropas Cilvēktiesību konvencijas (ECK) Papildu protokola Nr.14[2] pieņemšanu, ko jau 13.maijā parakstīja pirmās 17 dalībvalstis, tostarp arī Latvija. Papildu protokola mērķis ir uzlabot ECT darbu, jo pēdējo gadu laikā tajā saņemto sūdzību skaits ir palielinājies aptuveni 20 reizes, negatīvi ietekmējot to izskatīšanas ilgumu un spriedumu kvalitāti. Protokols stāsies spēkā trīs mēnešus pēc tam, kad to būs ratificējušas visas 45 ECK dalībvalstis, taču līdz 19.septembrim to ir parakstījusi 21 valsts[3].

Šī raksta mērķis ir iepazīstināt ar protokola saturu, dažām tā izstrādes laikā notikušajām diskusijām, kā arī aicināt lasītājus un ekspertus izteikt viedokli par šo dokumentu, jo tas ietekmēs mūs visus.

Papildu protokols ievieš sekojošus jauninājumus ECT sūdzību izskatīšanas sistēmā:


  1. uzlabots pastāvošais sūdzību atlases mehānisms;

  2. ieviests papildu kritērijs (ievērojami zaudējumi cietušajam), lai sūdzību pieņemtu izskatīšanai pēc būtības;

  3. iespēja Eiropas Padomes Cilvēktiesību komisāram iesniegt savus komentārus par sūdzībām, ko izskata ECT Lielā palāta;

  4. uzlabots mierizlīguma mehānisms;

  5. ieviests papildu kontroles mehānisms pār ECT sprieduma izpildi;

  6. uzlabota ECT tiesnešu ievēlēšanas procedūra un darba nosacījumi;

  7. paredzēta iespēja Eiropas Savienībai pievienoties ECK.


Tālāk rakstā pievērsīšos katram no šiem uzlabojumiem, sīkāk iepazīstinot ar to būtību.

Pastāvošā sūdzību atlases mehānisma (filtering mechanism) uzlabošana (grozījumi ECK 25., 26., 27., 28. un 29. pantā)

Ekspertu darba grupa (CDDH-GDR), kura izstrādāja Papildu protokola tekstu, apkopoja ECT darbības rādītājus kopš 1998.gada nogales (tad spēkā stājās ECK 11. Papildu protokols, ar ko tika apvienota Eiropas Cilvēktiesību komisija un Tiesa), secinot, ka tiesā ir uzkrājies liels neizskatīto sūdzību skaits, kas ar katru gadu palielinās. No visām saņemtajām sūdzībām ECT noraida vairāk nekā 90%, bet no izskatīšanai pieņemtajām sūdzībām vairāk nekā puse skar jautājumus, par kuriem ECT jau ir izveidojusies prakse. Eksperti ņēma vērā, ka ECT Kanceleja spēlē būtisku lomu sūdzības izskatīšanas procesā, jo tās juristi ir atbildīgi par sūdzību faktu apkopošanu un saraksti ar iesaistītajām pusēm. Kancelejas juristiem[4] ir attiecīgās valsts valodas, kā arī nacionālās tiesību sistēmas zināšanas.

Pēc garām diskusijām eksperti vienojās par sekojošu grozījumu paketi, kam jāpaātrina sūdzību izskatīšana:


  • zveidot jaunu ECT vienību – “viens tiesnesis”. Tiesnesis (ar ziņotāju palīdzību) būs kompetents pieņemt lēmumus par sūdzības pieņemšanu vai noraidīšanu, ja lēmuma pieņemšanai nav nepieciešama papildu pārbaude (t.i. sūdzības iesniedzējs acīmredzami nav ievērojis sūdzības iesniegšanas kritērijus, vai arī sūdzība ir acīmredzami nepamatota). Ziņotāji, kas palīdzēs tiesnesim pieņemt lēmumus, būs ECT Kancelejas darbinieki. Viņi nebūs tiesīgi piedalīties lēmuma pieņemšanā, bet tikai ziņot par faktiem un nacionālajiem likumiem. Lai ieviestu šo mehānismu, tiks grozīts ECK 24., 25., 26. un 27. pants.

  • pēc ECT plēnuma lūguma Eiropas Padomes Ministru Komiteja (EPMK) būs tiesīga uz laiku samazināt tiesnešu skaitu palātās no septiņiem līdz pieciem tiesnešiem. Lai ieviestu šo mehānismu, tiks grozīts ECK 26. pants.

  • paplašināt trīs tiesnešu komitejas funkcijas. Turpmāk tā ne tikai noraidīs acīmredzami nepieņemamas sūdzības (ja tās jau nebūs noraidījis viens tiesnesis), bet arī izskatīs sūdzību pēc būtības, ja tā skars jautājumu, par ko jau ir izveidojusies stabila ECT prakse. Komiteja varēs lēmumu par lietas pieņemšanu izskatīšanai pēc būtības apvienot ar spriedumu lietā, ja nebūs nepieciešama papildu lietas apstākļu noskaidrošana. Šī priekšlikuma ieviešanai tiks grozīts ECK 28.pants.

  • ECT palātas turpmāk varēs lēmumu par lietas pieņemšanu izskatīšanai pēc būtības apvienot ar spriedumu lietā. Šī priekšlikuma ieviešanai tiks grozīts ECK 29.pants.


Pēc būtības šie ir labi priekšlikumi, jo piedāvā reālu iespēju uzlabot ECT darbu. Tomēr to ieviešanai būs nepieciešams nopietns finansiāls atbalsts ECT Kancelejas paplašināšanai. Diemžēl, neskatoties uz ekspertu ierosinājumiem, šis jautājums netika pietiekami detalizēti apspriests.

Viena tiesneša mehānisma ieviešanai un trīs tiesnešu komitejas mandāta paplašināšanai, manuprāt, ir būtisks trūkums – pieņemtajiem lēmumiem nav jābūt motivētiem, kas rada šaubas par lēmumu pamatotību. Latvija vērsa ekspertu grupas uzmanību uz šo trūkumu, kā arī piedāvāja uzlabot situāciju, iekļaujot lietas materiālos ECT Kancelejas ziņojumu par to (faktu izklāsts ar ieteikumiem tiesnešiem), bet šis priekšlikums neguva atbalstu. Konsultāciju laikā arī NVO vienbalsīgi norādīja uz šo pašu trūkumu. Atliek cerēt, ka ECT ieklausīsies ekspertos un NVO un pievērsīs vairāk uzmanības sava darba caurspīdīguma veicināšanai.


Papildu kritērija ieviešana, lai sūdzību pieņemtu izskatīšanai pēc būtības (grozījums ECK 35.pantā)

Atbalstot šo priekšlikumu, tiek ievests papildu kritērijs sūdzības noraidīšanai – “ja sūdzības iesniedzējs nav cietis ievērojamu zaudējumu, ja vien cieņa pret [ECK] un tās protokolos noteiktajām cilvēka tiesībām neprasa sūdzības izskatīšanu pēc būtības un ar nosacījumu, ka sūdzību nevar noraidīt uz šī pamata, ja tā nav pienācīgi izskatīta nacionālajā tiesu instancē”[5].

Šis formulējums tika pieņemts pēc plašām un brīžiem visai asām ekspertu grupas, gan arī ministru vietnieku diskusijām, jo krasi atšķīrās valstu viedokļi par šāda papildu kritērija nepieciešamību, kā arī paša grozījuma formulējumu.

Līdz pat pēdējam brīdim šī grozījuma formulējums neietvēra prasību, ka sūdzību nedrīkst noraidīt, ja tā nav pienācīgi izskatīta nacionālajā tiesu instancē. Taču tajā tika ietverti tādi nosacījumi noraidīšanai, kā gadījumi, kad sūdzība neattiecas uz “nopietnu jautājumu, kas skar ECK piemērošanu vai interpretāciju“, vai “nopietnu vispārējas dabas jautājumu”.

Latvija bija mazākuma grupā kopā ar Austriju, Beļģiju, Somiju un Ungāriju, kas iebilda pret papildu kritērija ieviešanu. Mazākuma grupas argumentus var apkopot sekojoši:


  • nav skaidrs, kas ir “ievērojams zaudējums“ (t.i., vai tas ir morāls vai materiāls zaudējums, un cik lielam tam jābūt), “nopietns jautājums, kas skar ECK piemērošanu vai interpretāciju“ (t.i., vai tas ir nopietns indivīdam, valstij vai ECT), vai “nopietns vispārējas dabas jautājums”;

  • šis ir vienīgais reformas pasākums, kas skar nevis sūdzības izskatīšanas procesu, bet materiālas tiesības. Līdz ar to būtu nepieciešams detalizēti izvērtēt tā iespējamo interpretāciju un nepieciešamību. Mazākuma grupa vairākkārt lūdza ECT veikt nepieciešamos pētījumus, lai varētu pateikt, cik lielu sūdzību skaitu jaunais kritērijs ietekmēs, un vai noteicošais aspekts sūdzības pieņemšanai izskatīšanai būs materiālais zaudējums vai tiesību aspekts. Diemžēl nedz eksperti, nedz arī ECT neveica pētījumu, tādējādi pēc mazākuma grupas domām netika izpildīts arī Ministru Komitejas piešķirtais mandāts, saskaņā ar kuru bija ne tikai jāizstrādā Papildu protokols, bet arī jāanalizē grozījumu nepieciešamība un to iespējamais efekts;

  • ieviešot šo kritēriju sūdzības pieņemšanai, tiks radīts dubultais standarts, jo cilvēki, kas no viņiem neatkarīgu iemeslu dēļ nevarēja iesniegt savu sūdzību ECT agrāk (šeit pirmkārt ir runa par jaunām ECK dalībvalstīm), vairs nevarēs efektīvi aizstāvēt savas tiesības;

  • mantiskajam zaudējumam ne vienmēr ir nozīme, jo bieži vien pietiek ar to, ka konkrēta situācija tiek atzīta par cilvēktiesību pārkāpumu;

  • ECT vairs nevarēs nodrošināt nepārtrauktu uzraudzību pār cilvēktiesību situāciju valstī, līdz ar to tā var ievērojami pasliktināties un novest līdz masveidīgiem cilvēktiesību pārkāpumiem, kuru novēršana diezgan dārgi maksās. Šī problēma nebūs aktuāla attīstītajām demokrātijām, bet visai svarīga - jaunajām demokrātijām;

  • valstīm būtu daudz vieglāk novērst pārkāpumu, samaksājot nelielu sodu (vai pat nemaksājot neko), nekā saņemt negatīvu lietas spriedumu un maksāt lielas kompensācijas;

  • jauna kritērija ieviešana vairs nav nepieciešama, jo līdz ar uzlaboto atlases mehānismu sūdzību izskatīšanas process noteikti paātrināsies;

  • jauna kritērija ieviešana ar laiku novedīs pie atšķirīgas prakses ECT un citos starptautiskajos tribunālos (piemēram, ANO Cilvēktiesību komitejā), jo pēdējie nevērtē mantisko zaudējumu kā nosacījumu sūdzību pieņemšanai izskatīšanai pēc būtības.


Pašu ECT tiesnešu vidū nebija vienotības attiecībā uz šo priekšlikumu, arī NVO un Eiropas Padomes Parlamentārā asambleja stingri iebilda pret jaunā kritērija ieviešanu.

Kompromiss par šī grozījuma formulējumu valstu vidū tika panākts tikai tad, kad reāli tika apdraudēta protokola parakstīšana. Pieņemtais grozījuma teksts vismaz daļēji uzlabo situāciju, taču to var plaši interpretēt, un līdz ar to saglabājas iespēja, ka materiālajam zaudējumam tiks dota priekšroka pār ECK nostiprinātajiem standartiem. Lai mazinātu papildu kritērija negatīvo efektu un nodrošinātu tā vienveidīgu interpretāciju, Papildu protokola Pārejas noteikumos tika iekļauti vēl divi nosacījumi. Pirmkārt, papildu kritērijs netiks piemērots sūdzībām, kas līdz protokola spēkā stāšanās dienai tiks pieņemtas izskatīšanai pēc būtības. Otrkārt, divus gadus pēc Papildu protokola stāšanās spēkā jauno kritēriju varēs piemērot tikai ECT palātas un Lielā palāta.[6]

ECT būtu īpaši rūpīgi jāformulē tās lēmumi par sūdzības noraidīšanu, pamatojoties uz papildu kritēriju, lai tās vēlme atslogot sevi būtu līdzsvarā ar indivīda tiesībām iesniegt sūdzību un valsts tiesībām, nemaksājot lielas kompensācijas, attīstīt savu tiesību sistēmu un veidot valsts politiku, izmantojot ECT lēmumus un spriedumus.


Iespēja Eiropas Padomes Cilvēktiesību komisāram iesniegt savus komentārus par sūdzībām, ko izskata ECT Lielā palāta (grozījumi ECK 36.pantā)

Šobrīd ECK 36.pants paredz iespēju ECT prezidentam uzaicināt jebkuru ar lietu saistītu personu, kas nav iesniedzēja, iesniegt rakstiskus paskaidrojumus vai piedalīties tiesas sēdēs. Ņemot vērā komisāra kompetenci cilvēktiesību jautājumos un informētību par situāciju Līgumslēdzēju valstīs, eksperti nolēma izstrādāt grozījumus ECK 36.pantā, kas ļautu komisāram bez uzaicinājuma iesniegt savus komentārus par sūdzībām, ko izskata ECT Lielā palāta.


Mierizlīguma mehānisma uzlabošana (grozījumi ECK 39.pantā)

Priekšlikuma būtība ir atļaut pusēm panākt mierizlīgumu jebkurā procesā stadijā, jo šobrīd tas iespējams uzreiz pēc sūdzības pieņemšanas izskatīšanai pēc būtības, ievērojot ECT noteikto termiņu. Gadījumā, ja mierizlīgums tiks panākts, tā izpildi uzraudzīs Ministru Komiteja. Šis, manuprāt, ir visai veiksmīgs jauninājums, jo ne tikai veicinās ātrāku sūdzības izskatīšanu ECT lietās ar labi prognozējamu iznākumu, bet arī ļaus ietaupīt valsts līdzekļus, kas citādi būtu jātērē tās aizstāvībai un atmaksājot juridisko pakalpojumu izdevumus sūdzības iesniedzējam.


Papildu kontroles mehānisma par ECT sprieduma izpildi ieviešana (infringement procedure) (grozījumi ECK 31., 32. un 46.pantā)

Priekšlikuma būtība ir piešķirt Ministru Komitejai tiesības vērsties ECT gadījumos, kad valsts neatlaidīgi atsakās izpildīt ECT spriedumu. Ministru Komitejai jāgūst 2/3 balsstiesīgo locekļu vairākums, lai jautājumu par sprieduma neizpildi varētu nodot ECT. Tiesai, savukārt, piešķirts mandāts interpretēt savu spriedumu (vai tā daļu), pasakot, vai valsts ir izpildījusi savus pienākumus. Šeit jāpiebilst, ka praksē Ministru Komiteja cenšas pieņemt lēmumus vienojoties, tāpēc šī jauninājuma praktiskā efektivitāte ir apšaubāma.


ECT tiesnešu ievēlēšanas procedūras un darba nosacījumu uzlabošana (grozījumi ECK 23.pantā)

Šī priekšlikuma būtība ir mainīt ECT tiesnešu darba nosacījumus, ievēlot viņus amatā tikai uz vienu termiņu un attiecīgi pagarinot tā ilgumu. Līdz ar to tiek labāk nodrošināta tiesnešu neatkarība (viņiem vairs nav pamata raizēties par to, ka valdība var nepiedāvāt kandidatūru otrreizējai ievēlēšanai) un pēctecība (tiek piedāvāts, ka ECT sastāvs daļēji mainīsies ik pa 3-4 gadiem. Pēc diskusijām eksperti vienojās, ka optimālākais tiesneša mandāta termiņš būtu 9 gadi. Iekļauti arī pārejas nosacījumi, lai mazinātu iespēju, ka vienlaikus tiek mainīti vairāki tiesneši.


Eiropas Savienības pievienošanās ECK (grozījums ECK 59.pantā)

Par šo jautājumu notika plašas diskusijas, bet konkrēts situācijas risinājums atrasts netika, jo Eiropas Savienība vēl nav gatava iesaistīties diskusijās. Tāpēc tika nolemts papildināt ECK 59.pantu ar teikumu, ka Eiropas Savienība var pievienoties Konvencijai.

Līdz ar šo Papildu protokolu Nr. 14. Ministru Komiteja pieņēma arī citus dokumentus par pasākumiem, kas būtu jāievieš, lai reformas process būtu veiksmīgs:


  • rekomendāciju dalībvalstīm par Eiropas Cilvēktiesību konvenciju universitāšu un profesionālajā mācību procesā[7];

  • rekomendāciju dalībvalstīm par likumprojektu, likumu un administratīvās prakses pārbaudi attiecībā uz to atbilstību Eiropas Cilvēktiesību konvencijā ietvertajiem standartiem[8];

  • rekomendāciju dalībvalstīm par tiesību aizsardzības nacionālo mehānismu uzlabošanu[9];

  • rezolūciju par spriedumiem, kas atklāj sistēmas problēmas[10].




_________________

[1] 2000.gada novembrī notikušajā Eiropas ministru sanāksmē Eiropas Padomes Ministru komitejai uzdots izpētīt iespējas, kā var uzlabot ECT efektivitāti (sk. Resolution I on institutional and functional arrangements for the protection of human rights at national and European level).

[2] Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention

[3] Informācija par Papildu protokola statusu ir pieejama Eiropas Padomes mājas lapā

[4] Kancelejas juristu pienākumos ietilpst sūdzību sagatavošana iztiesāšanai.

[5] ECK Papildu protokola Nr. 14 12.pants.

[6] Turpat 20.pants.

[7] Recommendation of the Committee of Ministers to Member States on the European Convention on Human Rights in university education and professional training Rec(2004)4E / 12 May 2004.

[8] Recommendation of the Committee of Ministers to Member States on the verification of the compatibility of draft laws, existing laws and administrative practice with the standards laid down in the European Convention on Human Rights Rec(2004)5E / 12 May 2004.

[9] Recommendation of the Committee of Ministers to Member States on the improvement of domestic remedies Rec(2004)6E / 12 May 2004.

[10] Resolution of the Committee of Ministers on judgments revealing an underlying systemic problem Res(2004)3E / 12 May 2004.

Iesaki citiem:
Creative commons c6ae3e51884b139b45a669ce829ac99646bf0ceb328fc95963f1703a58a032d0 CREATIVE COMMONS LICENCE ĻAUJ RAKSTU PĀRPUBLICĒT BEZ MAKSAS, ATSAUCOTIES UZ AUTORU UN PORTĀLU PROVIDUS.LV, TAČU PUBLIKĀCIJU NEDRĪKST LABOT VAI PAPILDINĀT. AICINĀM ATBALSTĪT PROVIDUS.LV AR ZIEDOJUMU!