Foto: melodramababs
Tiem, kuri saka, ka attīstības palīdzība ir vējā aizmesta nauda, es vēlētos jautāt — vai patiešām 90.gados Latvijai sniegtā palīdzība neko nav mainījusi uz labo pusi?
Vēl nesen Latvija kā pārejas laika valsts saņēma attīstīto valstu oficiālo attīstības palīdzību (ODA – official development aid). Tagad jau vairāk nekā trīs gadus Latvija īsteno pati savu attīstības sadarbības politiku, tādējādi nokļūstot “jauno donoru”[1] kategorijā. 2007. gada 4. aprīlī Eiropas Komisija (Komisija) nosūtīja ES Ministru Padomei (Padome) savu ikgadējo ziņojumu[2] par to, kā ES dalībvalstis pilda tā saucamās Monterejas saistības[3]. Lai arī Komisijas vērtējums par Latviju ir diplomātiski formulēts, tomēr ir pamats nopietnām bažām. Šeit piedāvāju Latvijas attīstības sadarbības politikas kvantitatīvo aspektu izvērtējumu.
Monterejas dienaskārtība
Starptautiskajā konferencē par attīstības finansēšanu 2002. gada martā tika pieņemts tā saucamais Monterejas konsenss (Monterrey Consensus)[4] —dokuments, kurā gan attīstīto, gan attīstības valstu un valdību galvas vienojās par vairākiem pasākumiem, kuru mērķis būtu paātrināt attīstības procesus attīstības valstīs, lai sasniegtu ANO Tūkstošgades attīstības mērķus[5]. Viens no galvenajiem attīstīto valstu solījumiem ir pausts dokumenta 42. paragrāfā, kurš nosaka, ka attīstītās valstis novirzīs vismaz 0,7% no iekšzemes kopprodukta (IK) ODA finansēšanai. Attīstības zemēm savukārt ir jānodrošina ODA efektīvāka izmantošana[6].
Monterejas dokumentam tika noteikts īpašs pārskata un monitoringa process, kurā ir iesaistījusies ANO un citi starpvaldību sadarbības veidojumi. Komisija ik gadu ziņo par attīstības sadarbības finansēšanas stāvokli ES dalībvalstīs. Pārskats tiek sagatavots, izmantojot īpašu anketu ar jautājumiem par to, kā attiecīgā dalībvalsts īsteno Monterejas konsensa izvirzītos mērķus, īpašu uzmanību pievēršot tieši ODA finansējuma līmenim un tā īpatsvaram attiecībā pret IK.
Diplomātisks nostrostējums
2005. gada 20. decembrī tika parakstīts Eiropas konsenss par attīstību (The European Consensus on Development) — pirmais ES attīstības sadarbības politikas paziņojums. Tas formulēja kopīgās attīstības sadarbības vērtības un mērķus. 23. paragrāfā tika atkārtota Monterejas apņemšanās piešķirt ODA 0,7% no IK — mērķis, kas jāsasniedz 2015. gadā. Dalībvalstīm, kuras pievienojās pēc 2002. gada, tai skaitā Latvijai, dokumentā ir uzstādīts zemāks mērķis — ODA finansējumam 2010. gadā jāsasniedz 0,17% no IK, bet 2015. gadā tam jābūt 0,33%. Gan Monterejas konsenss, gan Eiropas konsenss par attīstību veido analītisko rāmi Latvijas ODA finansējuma apjomu novērtējumam.
Minētajā Komisijas ziņojumā teikts, ka 2006. gadā Latvijas ODA finansējuma apjomi sasniedza aptuveni 9 miljonus eiro. Salīdzinājumā ar 7 miljoniem eiro 2004. gadā un 8 miljoniem 2005. gadā apjomi ir pieauguši. Tomēr objektīvāks ODA finansējuma dinamikas rādītājs ir ODA attiecība pret IK. Diemžēl attiecība saruka no 0,07% 2005. gadā līdz 0,06% 2006.
Komisijas ziņojums ir salīdzinoši diplomātisks teksts, kurš ir jālasa ārkārtīgi uzmanīgi. Latvija ziņojumā nav saukta vārdā un kaunināta par sarukušo ODA attiecību pret IK kā Portugāle, Itālija un Grieķija. Tomēr no konteksta ir saprotams, ka daži kritiski teikumi nepārprotami attiecas uz Latviju: “Arī dažas no ES-12 valstīm[7] vēl nav parādījušas, kā tās plāno turpmāk palielināt sava atbalsta apjomu laika posmā līdz 2010. gadam.” Un vēl: “Īpaši tām dalībvalstīm, kuras nav sasniegušas ne 2006. gada mērķus, ne sagatavojušās 2010. gada mērķu sasniegšanai, ir labāk jāparāda, kā tās pārvarēs pastāvošo plaisu, lai godīgi sadalītu slogu starp dalībvalstīm.” Tāpat Komisija aicina izveidot konkrētu grafiku finansējuma pieauguma plānošanai tajās dalībvalstīs, kuras to vēl nav izveidojušas. Citiem vārdiem — Komisija norāda, ka arī Latvijai vajadzētu uztvert attīstības sadarbību nopietni un piešķirt tai attiecīgu ODA finansējumu, tieši tāpat kā to dara daudzas citas ES dalībvalstis.
Oponenti varētu argumentēt, ka Latvijas pienesums nemaz nevar būt lielāks[8], jo tā vēl joprojām ir relatīvi nabadzīga valsts[9]. Tomēr, neskatoties uz iekšējām problēmām, Latvija ir ES dalībvalsts un tai ir jāizpilda starptautiskās saistības, kuras tā uzņēmās, iestājoties ES.
Tāpat oponenti varētu argumentēt, ka Latvijas straujā IK attīstība neatvieglo ODA pret IK attiecības prognozēšanu, līdz ar to, gada sākumā programmējot budžetu, ir grūti piešķirt summu, kas uzrādītu šīs proporcijas pieaugumu. Tam varētu piekrist, ja saskaņā ar Latvijas likumiem patiešām nebūtu iespējams grozīt budžetu un piešķirt lielākas summas attīstības palīdzībai. Tāpat pastāv arī iespēja rīkoties apsteidzoši — piešķirt salīdzinoši lielas summas attīstības sadarbībai, kas nodrošinātu augstāku ODA attiecību pret IK, tādējādi mazinot Komisijas un nevalstisko organizāciju kritiku[10].
Lai arī ir pozitīvi vērtējams tas, ka pieņemta “Koncepcija finansējuma palielināšanai no 2006.gada līdz 2010.gadam no valsts budžeta Latvijas Republikas Attīstības sadarbības politikas īstenošanai”[11], tomēr nekādi nevar piekrist tur paustajam apgalvojumam, ka Latvijai “atbilstošāks” scenārijs būtu ODA pakāpeniska palielināšana līdz 0,1% no IK līdz 2010. gadam, jo tāds scenārijs ir pretrunā ar Eiropas konsensa par attīstību saistībām.
Iespējamie problēmas cēloņi
Bez padziļināta pētījuma ir grūti diagnosticēt problēmas cēloni, proti, kādēļ Latvijas attīstības politikai piešķirtie līdzekļi ir tik niecīgi. Tomēr ir vairāki gandrīz acīmredzami iemesli, kurus velētos uzskaitīt. Pirmkārt, Latvija ir “jaunais donors” vārda tiešā nozīmē — valsts pieredze un kapacitāte ir visai maza. Salīdzinājumam — ilggadīgiem donoriem, piemēram, Zviedrijai[12], ir daudz augstāka kapacitāte, pat ja to mēra ar tik triviālu rādītāju kā attīstības sadarbības jomā strādājošo skaits valsts sektorā (Zviedrijā ir 937, bet Latvijā aptuveni 5 darbinieki[13]).
Otrkārt, Latvijas iedzīvotāju attieksme pret attīstības sadarbību ir polarizēta. 2005. gada decembrī veiktā aptaujā uz jautājumu “Vispārīgi runājot, cik lielā mērā Jūs piekrītat apgalvojumam “Latvijai ir jāsniedz palīdzība trūcīgākām un mazāk attīstītām valstīm”?” tikai 42,9% atbildēja pilnīgi vai drīzāk pozitīvi, bet 43,1% atbildēja pilnīgi vai drīzāk negatīvi[14].
Tas noved pie trešā iespējamā izskaidrojuma — politiskās gribas trūkuma, lai nozīmīgi palielinātu finansējumu attīstības sadarbībai. Iespējams, ka ārpolitikas elite apzinās, ka iedzīvotāju vidū pastāv visai spēcīga opozīcija pret attīstības sadarbību. Politiķi, iespējams, nevēlas uzsākt plašu publisku diskusiju par nepopulāru tēmu, kas var samazināt vēlētāju atbalstu, bet karjeras diplomāti nevēlas uzņemties grēkāža lomu, ierosinot kārtējo izdevumu pozīciju valsts budžetā, turklāt tādā jomā, kuru neraksturo bieži un pārsteidzoši veiksmes stāsti. Protams, šie pieņēmumi ir reālistiski, ja vien politiķiem un diplomātiem vispār ir jebkāda interese, vēlme vai motivācija paplašināt attīstības sadarbību[15].
Kapacitāte, finanses, caurskatāmība
Ir grūti iedomāties, ka kādu politiku varētu uzsākt un veiksmīgi īstenot bez plaša sabiedrības atbalsta. Tādēļ, pirmkārt, ir nepieciešams veicināt apziņu par attīstības sadarbības nepieciešamību[16]. Ir jāuzdod “eksistenciāls” jautājums — kādēļ Latvijai ir nepieciešama attīstības sadarbība? Tam ir iespējamas vairākas pozitīvas atbildes — sākot no strikti, turpat ciniski “reālistiskām” līdz ideālistiskām. Tā dēvētās “reālistu” skolas pārstāvji varētu atbildēt, ka ir nepieciešams veicināt attīstības procesus attīstības valstīs, kuras ir nozīmīgas Latvijas drošībai (piemēram, NVS valstīs), labklājībai un identitātei. Tālāk modelējot “reālistu” argumentāciju — tā kā ES liela daļa bēgļu ieplūst no Āfrikas valstīm, migrācijas jautājumi varētu skart arī Latviju. Šādu iespēju pilnībā nevar izslēgt, jo Malta un Spānija pēdējā laikā ir izteikušas priekšlikumus dalībvalstīm dalīties ar ieceļojošo bēgļu “nastu” [17].
“Ideālisti” savukārt atbildētu, piemēram, ar Pītera Singera (Peter Singer) argumentu — ja mūsu spēkos ir aizkavēt kāda cilvēka nāvi, tad mūsu pienākums ir to darīt. Šajā gadījumā — aizkavēt badacietēju nāvi, vai nu ziedojot privātai labdarības iestādei vai lobējot nodokļu finansētu attīstības palīdzību[18].
Šķiet, ka Latvijas izvēle bilaterāli atbalstīt Moldovu, Ukrainu, Gruziju un Baltkrieviju norāda uz “reālisma” argumentu pārsvaru. Tomēr varētu vēlēties plašākas diskusijas par partnervalstu izvēli, mēģinot pārvarēt sevis iežogošanu postpadomju reģionā[19] — vai tad tiešām Latvijai kā ES dalībvalstij nav plašāku ambīciju kā tikai reģionālās? Mazās Ziemeļvalstis — Dānija, Zviedrija un Somija — rāda priekšzīmi, sadarbojoties ar Āfrikas valstīm. Jāatzīmē, ka tās ir visai līdzīgas Latvijai, jo neviena no tām nav bijusi koloniālvalsts ar attiecīgām ekonomiskajām attiecībām un tās visas atrodas tuvu Krievijai. Cita starpā plašāka attīstības sadarbības politika būtu lieliska iespēja arī veidot Latvijas kā veiksmīgas reformu valsts tēlu, par ko jau runā iepriekš minētās Pamatnostādnes.
Otrkārt, ir jāturpina celt pamati administratīvajai kapacitātei. Piemēram, jāiegulda līdzekļi jaunu štata vietu radīšanā Ārlietu ministrijas attiecīgajā nodaļā vai arī potenciāli — īpašā aģentūrā[20]. Iespējams, ka Latvijā nekad nebūs līdzīgs darbinieku skaits kā Zviedrijā, tomēr pašreizējais apjoms ilgtermiņā nav uzskatāms par pietiekošu. Būtu vēlams turpināt investēt attīstības sadarbības speciālistu izglītības un kvalifikācijas celšanā.
Treškārt, ir jāpieņem pakāpenisks, reālistisks un uz Latvijas starptautiskajām saistībām balstīts plāns ODA finansējuma palielināšanai. Atgādināsim, ka Eiropas konsenss par attīstību Latvijai uzliek par pienākumu sasniegt 0,17% līmeni jau 2010. gadā. Turklāt tempi ODA finansējuma pieaugumam un jau minētajai kapacitātes attīstīšanai ir jāpaātrina, jo ik dienas attīstības valstīs mirst cilvēki, kuriem Latvijas atbalsts varētu sniegt reālu palīdzību[21].
Kritiķi bieži sūdzas par ODA neefektīvu izmantošanu, minot to kā galveno iemeslu, lai pārtrauktu attīstības palīdzību. Tādēļ, ceturtkārt, ir jāraugās, lai Latvijas attīstības sadarbības īstenošanā tiktu ievēroti caurskatāmības un attīstības palīdzības efektivitātes principi, kas ir nosprausti Parīzes deklarācijā[22] un ES Rīcības kodeksā par saskaņotību un darba dalīšanu attīstības politikā[23]. Tiem, kuri principiāli iebilst, sakot, ka attīstības palīdzība ir vējā aizmesta nauda, es vēlētos uzdot jautājumu — vai patiešām deviņdesmitajos gados Latvijai sniegtā attīstības palīdzība neko nav mainījusi uz labo pusi?
________________________________
[1] Ar šo jēdzienu visbiežāk apzīmē Ķīnu, Brazīliju, Indiju, kuras tikai nesen uzsāka mērķtiecīgi realizēt savas attīstības sadarbības politikas, tomēr pēc būtības spriežot pie šīs kategorijas ir pieskaitāmas arī ES jaunās dalībvalstis, pat ja tās pēc kvantitatīviem un kvalitatīviem rādītājiem ir vērtējamas kā “vidējas” vai “mazas” valstis.
[2] Skat. – http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st08/st08451.en07.pdf
[3] 2002. gadā Monterejā (Meksikā) vairākas valstis un starptautiskās organizācijas vienojās, ka tās mobilizēs resursus ODA finansēšanai, kas palīdzētu tā saucamajām Trešās pasaules valstīm sasniegt ANO Tūkstošgades mērķus (Millenium Development Goals).
[4] Skat. – http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/392/67/PDF/N0239267.pdf?OpenElement
[5] Skat. – http://www.un.org/millenniumgoals/
[6] Lai arī raksts koncentrējas tieši uz ODA finansēšanas solījumiem, reducēt Monterejas konsensu tikai uz tiem būtu mazākais neprecīzi. Dokuments aptver, inter alia, arī tādas tēmas kā tiešo ārvalstu investīciju piesaisti attīstības valstīs, iniciatīvas ārējā parāda mazināšanai un starptautiskās tirdzniecības sistēmas pielāgošanu attīstības mērķiem.
[7] Dalībvalstis, kas pievienojušās ES kopš 2004. gada
[8] Šinī argumentācijā tiek sākotnēji pieņemts, ka oponenti vispārīgi piekrīt attīstības palīdzības nepieciešamībai.
[9] Nereti tiek dzirdēts arguments, ka Latvija vēl joprojām ir nabadzīga valsts, tādēļ tai vispirms ir jāatrisina savas iekšējās problēmas pirms tā uzsāk attīstības sadarbību. Tomēr Latvijas gadījumā ir runa par relatīvo nabadzību, nevis absolūto nabadzību (ienākumu līmenis ir zemāks kā 1 USD dienā), turklāt relatīvā nabadzība lielākā vai mazākā mērā pastāv visās attīstītajās valstīs.
[10] NVO kritika par Latvijas ODA finansējuma apjomiem – Hold the Applause! EU governments risk breaking aid promises. Brussels: Concord Europe, April 2007 http://www.concordeurope.org/Files/media/ internetdocumentsENG/Aid%20watch/1-Hold_the_Applause.FINAL.pdf
[11] Skat. – http://www.mfa.gov.lv/lv/Attistibas-sadarbiba/pamatdokumenti/koncepcija/
[12] Lai arī oponenti varētu apšaubīt, cik korekti ir salīdzināt Zviedriju un Latviju, jo abām valstīm ir atšķirīga politiskā vēsture un ekonomiskā attīstība, tomēr starptautiskajā politikā abas ir pieņemts uzskatīt par tā saucamajām “mazām” valstīm, kurām ir visai maza militārā un ekonomiskā ietekme.
[13] EU Donor Atlas 2006. Volume I. Mapping Official Development Assistance. European Commission and Organisation for Economic Co-operation and Development, February 2006 – p. 68, 78.
[14] Skat. – http://www.mfa.gov.lv/data/file/l/p/atskaite_am_sadarbiba122005.pdf
[15] Šinī kontekstā ir pozitīvi vērtējams, ka 2007. gada 2. maijā LR Saeimas Eiropas lietu komisijas sēdē no Ārlietu ministrijas puses ir doti signāli, ka nākotnē attīstības sadarbība ieņems aizvien lielāku lomu ārpolitikā – skat – ĀM: attīstības sadarbības loma Latvijas ārpolitikā pieaugs. Delfi, 2007. gada 2. maijā http://www.delfi.lv/archive/article.php?id=17705765&ndate=1178053200&categoryID=193 Tāpat arī 2003. gada 19. februārī apstiprinātajās LR Attīstības sadarbības politikas pamatnostādnēs ir minēts, ka “Attīstības sadarbības politika pakāpeniski kļūs par vienu no centrālajiem Latvijas ārpolitisko mērķu (attiecībā uz valstīm, kuras nav ES vai citas donorvalstis) realizēšanas mehānismiem.” – skat. – http://www.am.gov.lv/lv/Attistibas-sadarbiba/pamatnostadnes/ Jautājums, protams, ir vai šie pozitīvie signāli pārvērtīsies arī taustāmos rezultātos.
[16] Šinī kontekstā ir pozitīvi vērtējamas LR Ārlietu ministrijas rīkotais grantu konkurss “Komunikācijas aktivitātes Latvijas sabiedrības izglītošanai par attīstības sadarbību un attīstības izglītība”.
[17]– skat. – “Malta tells EU member states to share immigration burden” in European Voice, Vol. 13, No. 22, 7 June 2007 – http://www.europeanvoice.com/archive/article.asp?id=28222
[18] Singer, P. “Famine, Affluence, and Morality” in Charles Beitz (ed.) International Ethics. Princeton: Princeton University Press, 1985.
[19] Kā pozitīvs piemērs var kalpot Polija, kura jau šobrīd ir uzsākusi attīstības sadarbību ar Tanzāniju (skat. Financing for development – from Monterrey 2002 to Doha 2008. Progress report 2007. Is the European Union on track to meet its commitments by 2010? COM (2007) 164 – pp. 121. http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st08/st08451-ad01.en07.pdf
[20] Līdz šim ir izstrādāti divi likumprojekti, kuri regulētu Latvijas attīstības sadarbību – Attīstības sadarbības likums un Starptautiskās palīdzības likums. Saskaņā ar tur noteikto kārtību tiktu izveidota īpaša Attīstības sadarbības valsts aģentūra, kas īstenotu Ārlietu ministrijas izstrādātās attīstības sadarbības programmas. Skatīt attiecīgi www.mk.gov.lv/doc/2005/AMLik_071206.doc un www.mk.gov.lv/doc/2005/AMLik_160507.doc
[21] Pēc ANO aprēķiniem ik dienu pasaulē mirst aptuveni 25000 cilvēki no bada vai nabadzības – skat. – http://www.wfp.org/aboutwfp/facts/hunger_facts.asp
[22] Skat. – http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf
[23] Skat. – http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st09/st09558.en07.pdf