Par informācijas atklātības principu 0

"Latvijas vēstnesis", pielikums "Juirista vārds", 22.10.2002.

Iesaki citiem:

Informācijas atklātības principam ir divējāda daba. No vienas puses, tā ir liberālas demokrātijas vērtību sistēmas un cilvēktiesību norma, kas nodrošina personai tiesības būt informētai par valsts pārvaldi un kas valsts pārvaldei uzliek pienākumu būt atklātai un informēt personu ne tikai par tās darbību kopumā, bet arī pēc pieprasījuma sniegt ziņas par personu interesējošiem jautājumiem. No otras puses, informācijas atklātības princips ir instruments, ko sabiedrība izmanto valsts pārvaldes darba kontrolei, tādējādi ietekmējot pārvaldes kvalitāti.[1]

Latvijas iestāšanās Eiropas Savienībā nav vienīgais iemesls, kādēļ ir jāaktualizē informācijas atklātības principa nozīme. Patlaban Latvijā notiek aktīva valsts pārvaldes reforma, kas ietekmēs to kā strukturāli, tā arī funkcionāli. Šīs reformas virzītājspēki ir Valsts pārvaldes iekārtas likums un Administratīvā procesa likums. Informācijas atklātības principa stiprināšana, liberalizējot kārtību, kādā persona var piekļūt tai interesējošai informācijai, un radot efektīvu kontroles mehānismu šī principa piemērošanā, ir sāktās valsts pārvaldes reformas neatņemama sastāvdaļa.



1. Informācijas atklātības principa jēdziens

Juridiskajā doktrīnā ir dažādi apzīmējumi principam, kas raksturo brīvu informācijas plūsmu valstī. Visbiežāk sastopamie jēdzieni ir “atklātība”[2], “tiesības uz informācijas brīvību”[3], “informācijas brīvība”[4], “informācijas pieejamība”[5]. Tāpat atkarībā no konteksta šos jēdzienus mēdz arī apvienot vai lietot kā savstarpēji aizstājamus sinonīmus.[6]

Atšķirīgu jēdzienu lietošanas cēlonis ir saistīts ar to, ka visi iepriekš minētie jēdzieni vairāk vai mazāk atspoguļo brīvas informācijas plūsmai raksturīgos un tās nodrošināšanai nepieciešamos elementus. Tā, piemēram, jēdziens “atklātība” norāda gan uz to, ka persona ir jāinformē par apsvērumiem, kas ir ņemti vērā lēmumu pieņemšanas procesā, gan arī uz to, ka personai ir tiesības iepazīties ar visiem dokumentiem vai citiem materiāliem, kas izmantoti lēmumu pieņemšanas procesā.[7] Savukārt jēdziens “informācijas brīvība” juridiskajā literatūrā tiek uzskatīts par diezgan neprecīzu un sevi nepaskaidrojošu. Vispārīgi jēdziens “informācijas brīvība” norāda uz to, ka valstī tiek atzīstas personas tiesības iepazīties ar informāciju, parasti ar valsts institūciju rīcībā esošu informāciju, un ka šī informācija ir brīvi pieejama.[8]

Ievērojot to, ka juridiskajā literatūrā nav vienprātības par principa, kas raksturo informācijas brīvu plūsmu valstī, nosaukumu un ka raksta mērķis ir analizēt šī principa nozīmi Latvijas tiesību sistēmā, principa apzīmēšanai lietošu jēdzienu, kurš netieši izriet no Saeimas pieņemtā likuma, kas nosaka vienotu kārtību, kādā personas ir tiesīgas iegūt informāciju un to izmantot[9], nosaukuma, t.i., informācijas atklātības princips.

Jau pats principa nosaukums “informācijas atklātība” norāda uz normatīvo pieeju, ko ir akceptējusi arī Latvija, informācijas plūsmas jautājumu risināšanā. Šo pieeju raksturo uzskats, ka ir ļoti maz, ja vispār ir tādi iemesli, kas attaisno informācijas nepieejamību. Tādējādi normatīvās pieejas mērķis ir samazināt nepieejamās informācijas apjomu līdz minimumam.[10]

Tā kā informācijas atklātības principa mērķis ir slēpjamās informācijas apjoma samazināšana, ir svarīgi noskaidrot, kas tiek saprasts ar jēdzienu “informācija”. Parasti ar informāciju tiek saprasta jebkura lieta, kas sevī satur ziņas. Tas var būt raksts, zīmējums vai ieraksts, ko ir iespējams izlasīt, noklausīties vai uztvert kādā citā veidā ar tehnisku ierīču palīdzību.[11] Šāda jēdziena “informācija” izpratne ir izveidojusies Zviedrijā, un to ir pārņēmušas arī Lielbritānija un Eiropas Savienība. Arī Latvijā pastāvošā jēdziena “informācija” izpratne ir līdzīga. “Informācijas atklātības likuma” 1.panta 1.punktā informācija tiek skaidrota kā “ziņa vai ziņu kopums jebkurā tehniski iespējamā fiksēšanas, uzglabāšanas vai nodošanas veidā”.

Lai gan normatīvā pieeja informācijas atklātības principa realizācijā pieprasa maksimālu informācijas atklātību, tomēr tāpat kā divu citu pieeju — kontroles[12] un “reālistiskās” teorijas[13] — autori normatīvās pieejas piekritēji nenoliedz noslēpumu nepieciešamību. Analizējot dažādu valstu tiesību aktus, var konstatēt, ka to starpā pastāv zināma līdzība attiecībā uz informāciju, kurai ir piešķirts ierobežotas pieejamības statuss.

Parasti šāda veida informācija ir tieši vai netieši saistīta ar valsts aizsardzības un drošības pasākumiem, starptautiskajām attiecībām, valsts ekonomiku, komercnoslēpumiem u.tml.

Lai gan atšķirības starp valstīm attiecībā uz ierobežotas pieejamības informāciju ir nelielas, tomēr ir pietiekami būtiskas, lai tās tiktu minētas un analizētas.

Informācijas atklātības principa esība kādā tiesību sistēmā nenodrošina tā efektīvu piemērošanu. Lai persona spētu izmantot tās tiesības, kas ir saistītas ar informācijas atklātības principu, t.i., tiesības uz informācijas brīvu saņemšanu, ir nepieciešams izveidot kārtību, kādā informācija kļūst pieejama interesentam. Pateicoties valstī iedibinātajai kārtībai informācijas izsniegšanā, persona spēj izmantot savas tiesības uz informāciju, kā arī paļauties uz to, ka valsts institūcijas ievēros šo kārtību. Labi izveidota kārtība, kādā informācija kļūst pieejama interesentam, ir garants tam, ka informācijas atklātības princips nevainojami spēs darboties attiecīgajā tiesību sistēmā. Turpmāk, analizējot kārtību, kādā informācija kļūst pieejama interesentam, tiks lietots jēdziens “procesuālā pieejamība”, kas norāda uz vienu ar informācijas atklātības principu saistītajiem aspektiem — pieejamību un tās nevainojamas darbības procesuālo nodrošinājumu.

Nodrošinot procesuālo pieejamību, valstij ir: 1) jādara zināms sabiedrībai par tās pārziņā esošu informāciju, par vietu un veidu, kā ir iespējams saņemt konkrēto informāciju, 2) jārada vienota prakse informācijas sniegšanā valsts pārvaldes iestādēs, tādā veidā vienkāršojot ar tās izsniegšanu saistīto procesu, 3) informācijas atteikuma gadījumā jānodrošina pārsūdzības iespējas kādā neatkarīgā institūcijā.[14]



2. Informācijas atklātības princips dažādās tiesību sistēmās

2.1.Zviedrija

Zviedrijas 1766.gada likums “Par preses brīvību” ir pirmais zināmais konstitucionālais akts, kas piešķīra indivīdam tiesības iepazīties un publicēt oficiālos dokumentus. Sākotnēji šādas tiesības kalpoja kā politisks līdzeklis vienas Zviedrijas parlamenta frakcijas cīņā pret otru, tomēr vēlāk pārtapa par līdzekli, lai norādītu nevis jau uz kādas politiskās frakcijas, bet gan uz administrācijas kļūmēm un valsts amatpersonu ļaunprātīgu varas izmantošanu.[15]

Sekojot Zviedrijas paraugam, arī citu valstu konstitūcijās vai likumos tika iekļautas indivīdu tiesības saņemt informāciju, ieskaitot valsts iestāžu rīcībā esošos dokumentus. Tomēr tas, kas Zviedrijā ir nostiprināts konstitucionālā līmenī, citu valstu konstitūcijās galvenokārt ir tikai viens pants, pārējie informācijas atklātību skarošie jautājumi parasti tiek regulēti likuma līmenī.

Tas, kas atšķir Zviedriju no citām valstīm, ir vairākas procesuālas garantijas. Pirmkārt, informācijas pieprasītājam tiek garantētas tiesības saņemt informāciju, neatklājot savu personību un nepieprasot minēt iemeslus, kādēļ viņam nepieciešama konkrētā informācija. Otrkārt, saskaņā ar Zviedrijas konstitūciju iestādei ir pienākums sagādāt personai pieprasīto informāciju nekavējoties vai arī tik ātri, cik tas ir iespējams. Treškārt, valsts nodrošina bezmaksas pieeju tās dokumentiem. Nepieciešamības gadījumā dokumentu kopijas tiek sagatavotas par noteiktu samaksu, kas nepārsniedz kopiju izgatavošanas izdevumus. Visbeidzot, informācijas atklātības principa efektīvas ieviešanas nolūkā valsts iestādēm ir pienākums veidot publiskos reģistrus, ar kuriem iepazīstoties persona var uzzināt sev nepieciešamo informāciju.[16]

Lai gan Zviedrijā ir sasniegts informācijas atklātības principa realizācijas maksimums, tomēr arī šeit informācija tiek iedalīta vispārpieejamā un ierobežotas pieejamības. Atšķirībā no citām valstīm Zviedrijā, lai atteiktu personai viņas pieprasīto informāciju, valsts amatpersonai ir jāizvērtē divi apstākļi, t.i., vai likums “Par valsts noslēpumu” aizliedz konkrēto informāciju izpaust un vai informācijas atteikuma pamatā ir konstitūcijā aizsargātās intereses. Likuma “Par preses brīvību”, kas veido daļu no Zviedrijas konstitūcijas, 2.nodaļas 2.pants nosaka tos gadījumus, kad tiesības iepazīties ar oficiāliem dokumentiem var tikt ierobežotas. No pantā uzskaitītajiem iemesliem minami, piemēram, valsts drošība, starptautiskās attiecības, monetārā politika, valsts ekonomikas intereses, personas integritāte un tās ekonomiskais stāvoklis.[17]

2.2.Lielbritānija

Lielbritānijas valsts pārvaldē līdz pat leiboristu partijas nākšanai pie varas 1997.gada maijā valdīja uzskats, ka sabiedrībai nav nepieciešamas tiesības iepazīties ar oficiālajiem dokumentiem, jo britu demokrātijas modelis ir veiksmīgi funkcionējis arī bez informācijas atklātības principa.[18] Nozīmīgs pavērsiens britu “noslēpumu kultūrā” uz “atklātu valsts pārvaldi” notika, pateicoties leiboristu partijas ieinteresētībai ciešākā sadarbībā ar Eiropas Savienību. Tā kā leiboristu partijas nākšana pie varas sakrita ar Eiropas Savienības politikas attiecībā uz informācijas atklātības principa nostiprināšanu, 1997.gada decembrī Lielbritānijas parlamentā sākotnēji tika sagatavots projekts par informācijas atklātību un 2000.gada 30.novembrī tika pieņemts likums “Par informācijas brīvību”.19

Nozīmīgu lomu Lielbritānijas ceļā uz informācijas atklātības principa ieviešanu valsts pārvaldē ieņem arī 1998.gada “Cilvēktiesību likums”, ar kuru Lielbritānijas tiesību sistēmā tika inkorporētas Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijas normas, t.sk. arī konvencijas 10.panta pirmā daļa, kas paredz katrai personai tiesības saņemt un izplatīt informāciju. Ar šo pašu likumu Lielbritānijas tiesām tika uzlikts pienākums “Cilvēktiesību likuma” normas iztulkot atbilstoši Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksei.20

Lai gan Lielbritānija valsts pārvaldē ir ieviesusi informācijas atklātības principu, tomēr šī principa īstenošana atšķiras no tā, kā informācijas atklātības princips darbojas Zviedrijā. Ir saglabājusies “noslēpumu kultūras” ietekme.

Likums “Par informācijas brīvību” pirmo reizi Lielbritānijas vēsturē pozitivē personas tiesības iepazīties ar valsts rīcībā esošu informāciju un nosaka vispārīgu kārtību, kādā šīs tiesības ir realizējamas. Likumā lietotais jēdziens “valsts institūcijas” ietver sevī plašu publiskajā sektorā darbojošos institūciju spektru, ieskaitot parlamentu, valdību, pašvaldības, veselības aizsardzības iestādes, no valsts līdzekļiem finansētos muzejus u.c.

Atšķirības no iepriekš analizētā Zviedrijas parauga vērojamas tieši procesuālajos šī principa nodrošināšanas aspektos. Pirmkārt, lai persona saņemtu informāciju, tai ir jāidentificē sevi.21 Šāda veida prasība tiek saistīta ar kārtību, kādā vispār valsts iestādes atbild uz personu iesniegumiem. Turklāt prasība norādīt savu identitāti aizsargā iestādes no traucējošiem un atkārtotiem pieprasījumiem, kuriem jau ir sniegta vai ir atteikta prasītā informācija.22

Otrkārt, atšķirībā no Zviedrijas, kur informācijas pieprasītājam informācija tiek sniegta nekavējoties vai iespējami ātri, Lielbritānijā ir noteikts konkrēts laiks, kādā valsts institūcijām ir jāatbild uz informācijas pieprasījumu. Tās ir 20 darba dienas vai arī ne vēlāk kā 60 darba dienu laikā no iesnieguma saņemšanas dienas. Turklāt, ja par pieprasīto informāciju ir maksājama valsts nodeva, termiņa tecējums tiek apturēts, līdz informācijas prasītājs to ir nomaksājis.23

Treškārt, Zviedrijā valstij ir konstitucionāls pienākums nodrošināt personas bezmaksas tiesības uz informāciju, bet Lielbritānijas likums “Par informācijas brīvību” paredz, ka valsts institūcijas var prasīt samaksu par sniegto informāciju. Personai, kura vēlas saņemt informāciju, triju mēnešu laikā ir jāsamaksā prasītā valsts nodeva, pretējā gadījumā tās iesniegums netiek ņemts vērā. Papildus valsts nodevai iestādes var prasīt arī atlīdzību par izmaksām, kas saistītas ar informācijas apstrādi un sagatavošanu. Lai vienādotu praksi visās valsts pārvaldes iestādēs, likums “Par informācijas brīvību” paredz valsts sekretāra pienākumu izdot uzvedības kodeksu24, kas norādītu uz vadlīnijām ar samaksu saistīto jautājumu kārtošanā.25

Attiecībā uz informācijas atklātības principa piemērošanas praksi svarīgi ir minēt to, ka likums “Par informācijas brīvību” paredz Valsts sekretāra pienākumu izdot uzvedības kodeksu, kas saturētu vadlīnijas valsts institūcijām par dažādiem administratīvajiem jautājumiem, t.sk. arī jautājumus par vēlamo praksi, atbildot uz personu informācijas pieprasījumiem.26 Tādā veidā tiek panākta līdzīga prakse visās valsts institūcijās, kas trešās personas atbrīvo no apgrūtinājuma noskaidrot katras institūcijas noteikumus attiecībā uz informācijas sniegšanu, kā arī atvieglo darbu institūciju darbiniekiem, kuriem ikdienā ir jāatbild uz personu iesniegumiem.

Tā kā Lielbritānijas likums “Par informācijas brīvību” vēl ir saglabājis “noslēpumu kultūras” ietekmi, ierobežojumi informācijas saņemšanai ir daudz plašāki nekā Zviedrijā noteiktie. Tomēr arī šeit vairākās jomās ir līdzība ar Zviedrijā noteikto ierobežotas pieejamības informāciju, t.i., par ierobežotas pieejamības informāciju tiek uzskatītas ziņas, kas skar valsts drošību, starptautiskās attiecības, komercnoslēpumus, indivīda drošību u.tml. Atšķirības Lielbritānijas modelī rodas galvenokārt Lielbritānijā iedibināto konstitucionālo tradīciju dēļ. Piemēram, informācija, kas satur ziņas par valdības politikas formulēšanu, ierēdņu ieteikumiem ministriem, ministra privātā biroja darbību, vispār nav pieejama.27

Likuma “Par informācijas brīvību” izstrādes gaitā tika izteikts viedoklis, ka valdībai ir jāļauj neizpaust tādu informāciju, kas varētu apdraudēt valdības integritāti. Tādējādi valdībai tiktu dota diskrētā vara noteikt, kāda satura informācija ietekmē tas integritāti un kāda ne. Tas tika pamatots ar nepieciešamību valdībai rūpīgi sagatavot informāciju kāda lēmuma pieņemšanai, to netraucēti izvērtēt un tikai tad jau pašu lēmumu padarīt atklātu sabiedrībai.28 Šāda iestrāde parādījās, pateicoties gadsimtu gaitā izkoptajai “noslēpumu kultūrai” un tradicionālajai valdības kā “noslēpumu glabātājas” lomai. Tomēr likuma tekstā tik plašas pilnvaras valdībai neizpaust informāciju netika piešķirtas.



2.3.Eiropas Savienība

Eiropas Savienības politika attiecībā uz informācijas atklātības principa ieviešanu tās institūciju darbības regulēšanai ir mainījusies pavisam nesen. Šo maiņu veicināja vairāki apsvērumi. Viens no tiem bija tas, ka informācijas atklātības princips ir skandināvu, ne tikai Zviedrijas un Somijas, bet arī Dānijas administratīvās sistēmas neatņemama sastāvdaļa. Tā kā ievērojami palielinājās skandināvu ietekme Eiropas Savienībā, jautājums par informācijas atklātības principa pozitivēšanu Eiropas Savienības normatīvajos aktos kļuva aktuāls. Līdz ar Amsterdamas labojumiem Eiropas Kopienas dibināšanas līgumā tika ieviests jauns 255.pants, kura pirmā daļa nosaka:

“Jebkuram Savienības pilsonim, kā arī jebkurai fiziskai personai, kas pastāvīgi dzīvo kādā dalībvalstī, vai juridiskai personai, kam ir juridiskā adrese kādā dalībvalstī, ir tiesības piekļūt Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (..).”29

Vispārējas tiesības iepazīties ar Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem tika konkretizētas uz šī paša panta otrās daļas pamata 2001.gada 30.maijā izdotajā regulā par sabiedrības tiesībām iepazīties ar Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem.30

Līdzīgi kā Lielbritānija arī Eiropas Savienība informācijas atklātības principu izprot daudz šaurāk, nekā tas ir Zviedrijā. Šādu secinājumu var izdarīt, analizējot regulas Nr.1049/2001 saturu. Pirmkārt, regula informācijas atklātības principu attiecina nevis uz visām Eiropas Savienības institūcijām, bet gan tikai uz Eiropas Parlamentu, Padomi un Komisiju. Otrkārt, Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 255.panta pirmā daļa nevis satur vispārējas tiesības katram iepazīties ar iepriekšminēto institūciju rīcībā esošu informāciju, bet gan tikai tām personām, kurām ir cieša saikne ar Eiropas Savienību, — pilsoņiem, pastāvīgajiem iedzīvotājiem vai juridiskajām personām, kuru juridiskā adrese ir kādā no Eiropas Savienības dalībvalstīm. Tādējādi, tā kā informācija ir pieejama noteiktai peronu grupai, iesniegumam, lai iegūtu konkrēta satura informāciju, ir jāsatur ziņas ne tikai par konkrētās personas identitāti, bet arī par tās saistību ar Eiropas Savienību.

Jāatzīmē arī progresīvā jaunā regulējuma puse. Informācijas atklātību būtiski raksturojoši elementi ir termiņi, veids, kādā var pieprasīt un saņemt informāciju, izmaksas, kā arī publiski pieejami reģistri un iespēja konsultēties par informācijas saņemšanu. Tieši šajos jautājumos regula Nr.1049/2001 veicina lielāku informācijas atklātību, nekā tas ir Lielbritānijas likumā “Par informācijas brīvību”.

Regula paredz, ka uz visiem iesniegumiem, kuri var tikt nosūtīti gan rakstveidā, gan elektroniski, pēc to reģistrācijas ir jāatbild 15 dienu laikā.31 Turklāt atbilde jāsniedz atbilstoši pieprasītāja norādījumiem — elektroniski vai rakstveidā. Un raksts var būt adaptēts neredzīgo vai vājredzīgo vajadzībām, t.i., neredzīgo rakstā vai arī lieliem drukas burtiem. Informācijas sniegšana ir bezmaksas. Personai ir jāsedz tikai tie izdevumi, kas ir saistīti ar pieprasīto dokumentu kopēšanu (ja dokumenta apjoms pārsniedz 20 A4 formāta lapas) un nosūtīšanu.32

Visbeidzot viena no svarīgākajām procesuālajām garantijām, lai informācijas atklātības principu varētu efektīvi īstenot, ir publiski pieejamo reģistru esība un iespēja konsultēties par informācijas saņemšanas jautājumiem. Regula Nr.1049/2001 uzliek par pienākumu visām regulā minētajām institūcijām izveidot reģistrus līdz šā gada 3.jūnijam.33 Taču jau tagad internetā brīvi var iepazīties ar šo institūciju dažāda rakstura dokumentiem — lēmumiem, ieteikumiem, atzinumiem u.c. Tā, piemēram, Eiropas Savienības mājaslapā izveidota pat atsevišķa sadaļa “A selection of legal texts concerning public access to documents”, kurā apkopoti nozīmīgākie normatīvie akti un Eiropas tiesu prakse saistībā ar sabiedrības tiesībām iepazīties ar Eiropas Savienības institūciju rīcībā esošo informāciju.34

Tāpat kā Zviedrija un Lielbritānija arī Eiropas Savienība paredz ierobežojumus informācijas atklātības principam. Šie ierobežojumi ir klasiski (attiecas uz sabiedrības drošību, starptautiskajām attiecībām, Kopienas vai dalībvalstu monetāro un ekonomikas politiku). Ievērības cienīgs ir regulas Nr.1049/2001 5.pants, kas radies sakarā “Svenska Journalistförbundet v. Council” lietu:

Tūlīt pēc Zviedrijas iestāšanās Eiropas Savienībā Zviedrijas žurnālistu apvienība nolēma pārbaudīt, kā Zviedrijas valsts institūcijas piemēro normas, kas paredz tiesības iepazīties ar oficiālajiem dokumentiem attiecībā uz dokumentiem par Eiropas Savienību. Saskaņā ar Zviedrijas tiesību normām visi dokumenti (ieskaitot arī Eiropas Savienības dokumentus), ko Zviedrijas valsts iegūst savā rīcībā, kļūst par konstitucionālo tiesību iepazīties ar oficiālajiem dokumentiem daļu. Tādēļ avīzes “Svenska Journalistförbundet”un “Tidningen Journalisten” sagatavoja iesniegumus 46 Zviedrijas iestādēm ar lūgumu iepazīties ar 20 Padomes dokumentiem saistībā ar Eiropola izveidi. Atļauja iepazīties ar pieprasītajiem dokumentiem tika dota attiecībā uz 18 no 20 pieprasītajiem dokumentiem.Savukārt “Tidningen Journalisten” tādu pašu informāciju pieprasīja arī no Padomes. Sākotnēji Padome atļāva iepazīties tikai ar diviem no 20 pieprasītajiem dokumentiem, bet pēc tam vēl diviem. Ievērojot šādu dažādību informācijas pieejas jautājumā, Zviedrijas žurnālistu apvienība vērsās ar pieteikumu Pirmās instances tiesā.35

Tas paredz, ka dalībvalstīm, pirms tās sniedz jebkādu informāciju par Eiropas Parlamenta, Padomes vai Komisijas dokumentiem, sākotnēji jākonsultējas ar šīm institūcijām, lai noskaidrotu, vai pieprasītā informācija ir pieejama sabiedrībai vai ne. Turklāt dalībvalstīm tādos gadījumos ir ieteikts informācijas pieprasījumu nosūtīt tām institūcijām, kuru informācija tiek pieprasīta. Tādējādi Eiropas Savienība turpmāk vēlas izvairīties no atšķirīgas prakses Eiropas Savienības institūciju informācijas pieejamības jautājumos.

3. Informācijas atklātības principa izpratne Latvijā

3.1. Normatīvais regulējums

Iepriekš analizēto valstu pieredze rāda, ka informācijas atklātības princips ir viens no tiem principiem, kura iztulkošana ir atstāta katras valsts ziņā. Līdz šim vēl nav izveidojies vispārpieņemts informācijas atklātības principa skaidrojums. Tādēļ Latvijas tiesību piemērotājiem ir svarīgi apzināties, kāds saturs jau ir piešķirts informācijas atklātības principam ar esošajiem tiesību aktiem un to piemērošanas praksi un kādam tam ir jābūt nākotnē, piemēram, saistībā ar Latvijas iestāšanos Eiropas Savienībā.

Latvijā informācijas atklātības princips ir nostiprināts vairākās Satversmes normās. Satversmes 100.pants līdzīgi kā Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 10.panta pirmā daļa paredz ikvienam “tiesības brīvi iegūt, paturēt un izplatīt informāciju”. Savukārt 104.pants noteic, ka “ikvienam ir tiesības vērsties valsts vai pašvaldību iestādēs ar iesniegumiem un saņemt atbildi pēc būtības”. Tādējādi Satversmes 100.pantā ir nostiprinātas indivīda tiesības uz informācijas brīvību, bet Satversmes 104.pantā valsts pienākums nodrošināt indivīdu ar viņa prasīto informāciju.

Informācijas atklātības principu konkretizē Informācijas atklātības likums, kura 2.panta trešā daļa pasludina: “Informācija ir pieejama sabiedrībai visos gadījumos, kad likumā nav noteikts citādi.” Tātad Latvija ir pārņēmusi Zviedrijas pieredzi informācijas atklātības principa izpratnē. Tomēr, salīdzinot procesuālās garantijas, kādas ir Zviedrijā un kādas ir Latvijā, ir vērojamas dažas atšķirības.

Pirmkārt, informācijas pieprasītājam iesniegumā ir jānorāda sava identitāte. Šāda kārtība ir paredzēta, lai izpildītu “Informācijas atklātības likuma” prasību, ka visi informācijas rakstveida pieprasījumi ir reģistrējami. Šajā nostājā Latvija ir līdzīga Lielbritānijai un Eiropas Savienībai.

Otrā atšķirība procesuālajās garantijās ir attiecībā uz informācijas sniegšanas termiņiem. Latvijā tie atbilst parastajiem termiņiem, kādi iestādei ir jāievēro, atbildot uz iesniegumiem, sūdzībām un priekšlikumiem, t.i., divu nedēļu laikā.36

Lai gan Latvijā tāpat kā Zviedrijā ir iedibināts princips, ka informācijas sniegšana ir bezmaksas, izņemot gadījumus, kad pieprasītā informācija ir papildus jāapstrādā,37 tomēr atšķirība meklējama Informācijas atklātības likuma 13.panta otrajā daļā. Tas pieļauj, ka informācijas pieprasītājam iestāde var uzlikt maksājumu arī par informācijas meklēšanu. Ievērojot to, ka gandrīz jebkuras informācijas sniegšana ir saistīta ar kaut vai minimālu šīs informācijas meklēšanu, šāda norma faktiski rada pamatu iestādei pieprasīt maksu par informācijas sniegšanu visos gadījumos, pamatojot šādu prasību ar to, ka Informācijas atklātības likuma izpratnē meklēšana ir papildu apstrāde. Lai gan normā, manuprāt, ir pieļauta neprecizitāte, tā ir pietiekami būtiska, lai Informācijas atklātības likuma grozījumu gadījumā tiktu pārskatīta arī 13.panta otrā daļa.

Līdzīgi kā aplūkotajā ārvalstu praksē arī Latvijā ir sīks uzskaitījums tai informācijai, kas ir pieejama ierobežoti. Informācijas atklātības likuma 5.panta otrajā daļā ir uzskaitīti tie gadījumi, kad informāciju var neizpaust. Nozīmīga vieta šajā likumā minēto izņēmumu skaidrojumam ir Satversmes tiesas spriedumam lietā “Par Ministru kabineta noteikumu Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību Informācijas atklātības likumam”.38

3.2. Satversmes tiesas skaidrojums

Administratīvo aktu procesa noteikumu 25.punkts nosaka: “Ja Satversmes tiesa kādā publicētā spriedumā ir attiecīgo tiesību normu iztulkojusi, iestādei jāpiemēro tas pats tulkojums.”39 Tādējādi Satversmes tiesas dotajam skaidrojumam par kādas normas vai principa saturu ir liela nozīme valsts pārvaldes iestāžu darbībā. Vienīgais līdz šim nozīmīgākais Satversmes tiesas skaidrojums saistībā ar informācijas atklātības principa saturu ir dots lietā “Par Ministru kabineta noteikumu Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību Informācijas atklātības likumam” (turpmāk — lieta “Par vadības līgumiem”).

1997.gada 21.janvārī, pamatojoties uz Ministru kabineta iekārtas likuma 14.panta pirmās daļas 3.punktu, tika izdoti Ministru kabineta noteikumi Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem”, kas nosaka vadības līguma saturu, kā arī tā noslēgšanas un izpildes kontroles kārtību valsts pārvaldē. Šo noteikumu 11.punkts paredzēja, ka vadības līgumu saturs var būt konfidenciāls, ja to nosaka līguma slēdzēji un tas nav pretrunā ar likumiem un citiem normatīvajiem aktiem.

Pieteikuma iesniedzējs (divdesmit 7.Saeimas deputāti) uzskatīja, ka “Informācijas atklātības likuma 5.panta otrajā daļā esot izsmeļoši uzskaitīti informācijas veidi, kas uzskatāmi par ierobežotas pieejamības informāciju, un tie aptverot arī apstrīdētajā tiesību normā regulēto jautājumu. Vienlaikus šis likums neparedzot ierobežotas pieejamības informācijas statusa noteikšanu Ministru kabineta noteikumiem”.

Līdz ar to pieteikuma iesniedzējs lūdza atzīt, ka apstrīdētā tiesību norma ir zaudējusi spēku ar Informācijas atklātības likuma spēkā stāšanās brīdi — 1998.gada 20.novembri.40

Šīs lietas galvenais jautājums bija, vai Informācijas atklātības likuma 5.pantā dotais ierobežotas pieejamības informācijas uzskaitījums ir izsmeļošs, cik plaši tas ir iztulkojams un kas ir tiesīgs ierobežot pieejamību informācijai. Tā kā, analizējot lietu “Par vadības līgumiem”, Satversmes tiesa pamatā vadījās no Satversmes 100. un 116.panta, tā savā argumentācijā izmantoja Eiropas Cilvēktiesību tiesas praksi Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 10.panta iztulkošanā. Izvērtējot kādu tiesību ierobežojuma tiesiskumu, Eiropas Cilvēktiesību tiesa analizē attiecīgo tiesību ierobežojumu pēc trim kritērijiem: 1) vai šādam ierobežojumam ir objektīvs un pamatots iemesls, kas parasti ir normatīvais akts, 2) vai šādam ierobežojumam ir leģitīms mērķis un 3) vai šāds ierobežojums ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā, t.i., vai pastāv proporcionālas attiecības starp izvēlētajiem līdzekļiem un nospraustajiem mērķiem.41

Satversmes tiesa konstatēja, ka neviens, izņemot likumdevēju, normatīvi nevar ierobežot pieejamību informācijai. Savukārt, ja likumdevējs tomēr ir paredzējis kādu informāciju ierobežot, personai, kas atsaucas uz šādām likumdevēja dotajām tiesībām, informācijas pieejamības ierobežošana ir jāpamato ne tikai ar konkrēto likuma pantu, bet atbilstoši Satversmes 116.pantam ir jāpārliecinās par šī ierobežojuma nepieciešamību demokrātiskā sabiedrībā, lai aizsargātu valsts vai sabiedriskās drošības intereses vai citu cilvēku pamattiesības un brīvības. Tādējādi Satversmes tiesa faktiski norādīja, ka Latvijas tiesību piemērotājiem ir jāvadās no līdzīgiem apsvērumiem, kādi tie ir Zviedrijas tiesību sistēmā, un proti, lai pamatotu informācijas pieejamības ierobežošanu, ir nepieciešams atsaukties ne tikai uz likumu, bet arī uz konstitūcijā aizsargātām interesēm un vērtībām.

Tas nozīmē, ka Informācijas atklātības likuma 5.pants jāiztulko sašaurināti, vadoties ne tikai no tajā minētajiem pamatojumiem, bet arī samērojot informācijas pieejamības ierobežošanas nepieciešamību ar Satversmē minētajām pamattiesībām un konstitucionāli aizsargājamām valsts interesēm.

Kopsavilkums

Ja analizē dažādās valstīs pastāvošo kārtību informācijas atklātības principa ievērošanai, var secināt, ka informācijas atklātības principa saturs ir atkarīgs no katras valsts politikas šajā jautājumā. Atšķirīgās politikas cēlonis ir tiešā saistībā ar katras valsts vēsturisko attīstību. Tā, piemēram, Zviedrija un Lielbritānija ir vienlīdz demokrātiskas valstis, taču informācijas atklātības princips šajās valstīs tiek izprasts un piemērots atšķirīgi.

Zviedrijā, kur jau 18.gadsimtā personām bija tiesības iepazīties ar valsts oficiālajiem dokumentiem, tika radīts tāds informācijas atklātības modelis, kas ne tikai nodrošina informācijas atklātības principa netraucētu realizāciju, bet arī veicina sabiedrības ieinteresētību pastāvošās kārtības izzināšanā. Savukārt Lielbritānijā, kur valsts pārvaldē ir dziļi iesakņojusies “noslēpumu kultūra”, pret informācijas atklātību izturas ar skepsi un noraidījumu. Tādas politikas rezultātā rodas normas, kas formāli nodrošina sabiedrībai pieejamību informācijai, taču, izvērtējot procesuālos pieejamības aspektus, personas zinātkāre tiek apslāpēta pašos pamatos.

Lai gan Eiropas Savienība sirgst ar “demokrātijas deficītu”, tā ir kļuvusi par vienojošu elementu informācijas atklātības principa ieviešanā un nostiprināšanā Eiropas Savienības dalībvalstīs. Kā spilgtākais piemērs tam ir Lielbritānija, kura, pateicoties Eiropas Savienības attieksmes maiņai attiecībā uz informācijas atklātības principu,42 2000.gada 30.novembrī pieņēma tās vēsturē pirmo likumu “Par informācijas brīvību”. Lai gan Eiropas Savienība pozitīvi ietekmēja Lielbritāniju, šis fakts vēl neliecina par to, ka informācijas pieejamības jautājumi tuvākā nākotnē tiks harmonizēti un informācijas atklātības principa īstenošana visās valstīs būs līdzīga. Šādu iespēju vairākkārt noliedza, piemēram, Zviedrijas valdība,43 norādot, ka šādas tiesības nav deleģētas Eiropas Savienības institūcijām.44

Ievērojot iepriekš minēto, Latvija, iestājoties Eiropas Savienībā, nesaņem vadošus norādījumus par to, kā jāpiemēro informācijas atklātības princips, bet gan saglabā jau pastāvošo normatīvo regulējumu. Tā kā Eiropas Savienībā dominē minimālisma pieeja informācijas pieejamības regulējumā, pastāv bažas, ka šādu pieeju varētu pārņemt arī Latvijas tiesību piemērotāji.

Patlaban Latvijā ar informācijas atklātības principu saistītie jautājumi ir noregulēti vairākos līmeņos. Informācijas atklātības principam ir konstitucionāls statuss, uz ko norāda vairāki Satversmes panti un ko savā spriedumā “Par vadības līgumiem” ir atzīmējusi Satversmes tiesa. Šī principa konkretizācija ir atrodama Informācijas atklātības likumā, kas pēc sava satura ir kompromiss starp Zviedrijas maksimālo atklātību un Lielbritānijas minimālismu.

Turpmāk — vēl

_____________________

[1] Dror Y. Transparency and openness of quality democracy.// Openness and Transparency in Governance: Challenges and Opportunities. [B.v.], NISPAcee and EIPA, 2000, p.63.

[2] Lewis C. Linkage Between Access to Information and Judicial Review.// Freedom of Expression and Freedom of Information. Oxford: Oxford University Press, 2000, p.289–298.

[3] Šādu jēdzienu lietoja Satversmes tiesa spriedumā “Par Ministru kabineta noteikumu Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību Informācijas atklātības likumam”. Sk. Par Ministru kabineta noteikumu Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību Informācijas atklātības likumam: Satversmes tiesas spriedums// Latvijas Vēstnesis, 1999, 7.jūl.

[4] Ziemele I., Širone B., Naglis A. Kas jāzina valsts pārvaldes darbiniekam tiesiskā valstī. Rīga, Valsts administrācijas skola, 2000, 119 lpp.

[5] Turpat.

[6] Piemēram, atklātības un informācijas pieejamības princips. Indāns I. Informācijas atklātība. Rīga, ES Phare, 2001, 47 lpp.

[7] Lewis C. Linkage Between Access to Information and Judicial Review.// Freedom of Expression and Freedom of Information. Oxford: Oxford University Press, 2000, p.289.

[8] Mason A. The Relation Between Freedom of Expression and Freedom of Information. // Freedom of Expression and Freedom of Information. Oxford: Oxford University Press, 2000, p.233.

[9] “Informācijas atklātības likuma” 2.panta pirmā daļa.

[10] Robertson K.G. Secrecy and Open Government. Secrecy and Open Government. Why Governments Want You to Know. London, Macmillan Press Ltd., 1999, p.9.

[11] Österdahl I. Openness v. Secrecy: Public Access to Documents in Sweden and the European Union.// European Law Review, Vol.23, August 1998, p.339.

[12] Kontroles teorijas pamatā ir šāda doma: lai gan noslēpumi ir slikti, tomēr bez tiem nevar iztikt. Saskaņā ar kontroles teoriju informācijas atklātība ir nepieciešama, lai kontrolētu pieņemto lēmumu likumību un taisnīgumu. Harlow C. Freedom of Information and Transparency as Administrative and Constitutional Rights. // Yearbook of European Law. Oxford, University Press, 2000, p.290. Robertson K.G. Secrecy and Open Government. Secrecy and Open Government. Why Governments Want You to Know. London, Macmillan Press Ltd., 1999, p.9.

[13] Reālistiskās teorijas (pēc K.G.Robertson) vai arī sauktas instrumentālistu teorijas (pēc C.Harlow) pamatā ir uzskats, ka iemeslu, lai atklātu vai liegtu pieeju kādai informācijai, ir vienlīdz daudz. Atšķirībā no normatīvās un kontroles teorijas “reālisti” informācijas pieejas ierobežošanu neuzskata par kaut ko peļamu. Tā nav morāles kategorija.

[14] Uzskaitījums tika veidots, pamatojoties uz Tomkins A. Transparency and the Emergence of a European Administrative Law.// The Cambridge Yearbook of European Legal Studies. Cambridge, The Centre for European Legal Studies, 1999, p.219—220, un Jarinovska—Buka K. Par atklātību un informāciju, un tās pieejamību administratīvajā procesā // Latvijas Vēstnesis, 2001, 18.dec.

[15] Öberg U. EU Citizens’ Right to Know: the Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act.// Yearbook of European Law. Oxford, University Press, 2000, p.304.

[16] Ibidem, p.307.

[17] Openness and Transparency in the EU Institutions. Brussels, European Commission, 1996, p.7.

[18] Öberg U. EU Citizens’ Right to Know: the Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act.// Yearbook of European Law. Oxford, University Press, 2000, p.303; Robertson K.G. Secrecy and Open Government. Secrecy and Open Government. Why Governments Want You to Know. London, Macmillan Press Ltd., 1999, p.160.

[19] Freedom of Information Act 2000. http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/ 2000036.htm

[20] Hare I. Access to Governmental Information and the Judicial Process, United Kingdom Law and the Influence of Europe. // Yearbook of European Law. Oxford, University Press, 2000, p.348.

[21] Article 8 of Freedom of Information Act 2000.

[22] Explanatory Notes to Freedom Of Information Act 2000. http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/en/2000en36.htm

[23] Article 10 of Freedom of Information Act 2000.

[24] Autores tulkojums terminam “code of conduct”.

[25] Article 9 of Freedom of Information Act 2000.

[26] Article 45 of Freedom of Information Act 2000.

[27] Article 35 of Freedom of Information Act 2000.

[28] Robertson K.G. Secrecy and Open Government. Secrecy and Open Government. Why Governments Want You to Know. London, Macmillan Press Ltd., 1999, p.154–155.

[29] Konsolidēts Eiropas Kopienas dibināšanas līgums un Nicas līgums. Rīga, TTC, 2001.

[30] Regulation (EC) No 1049/2001. Offical Journal L 145, 31/05/2001 P.0043–0048.

[31] Article 7 of Regulation (EC) No 1049/2001.

[32] Article 10 of Regulation (EC) No 1049/2001.

[33] Article 11 of Regulation (EC) No 1049/2001.

[34] Sk.http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/news/20020117_01.html

[35] Lieta T—174/95 “Svenska Journalistförbundet v. Council”, [1988] European Court reports II–2289.

[36] Iesniegumu, sūdzību un priekšlikumu izskatīšanas kārtība valsts un pašvaldību institūcijās.

[37] Informācijas atklātības likuma 13.panta pirmā daļa.

[38] Par Ministru kabineta noteikumu Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību Informācijas atklātības likumam: Satversmes tiesas spriedums// Latvijas Vēstnesis, 1999, 7.jūl.

[39] Administratīvo aktu procesa noteikumi.

[40] Par Ministru kabineta noteikumu Nr.46 “Noteikumi par vadības līgumiem” atbilstību Informācijas atklātības likumam: Satversmes tiesas spriedums// Latvijas Vēstnesis, 1999, 7.jūl.

[41] Sk. Vildbergs H.J., Feldhūne G. Salīdzinošās konstitucionālās tiesības: atsauces pamattiesībām: Mācību līdzeklis. Rīga, Latvijas Universitāte, 2001, 65.lpp.

[42] Par Eiropas Savienības politikas saistībā ar informācijas atklātības principu attīstību liecina vairāki tās institūciju dokumenti — deklarācijas, Padomes lēmumi, ziņojumi, ar kuriem sīkāk var iepazīties Eiropas Savienības izdevumā — Basic texts on transparency concerning the activities of the Council of the European Union. Luxembourg, Office for Official Publication of the European Communities, 2000, 173 pp.

[43] Öberg U. EU Citizens’ Right to Know: the Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act.// Yearbook of European Law. Oxford, University Press, 2000, p.310–311.
[44] Lai pilnīgi nodrošinātu savu valsti no iespējamās Eiropas Savienības negatīvās ietekmes uz informācijas atklātības principa realizāciju, Zviedrija savā konstitūcijā iekļāva jaunu normu, kas paredz, ka Riksdags var uzticēt lēmumu pieņemšanu Eiropas Kopienām tik ilgi, kamēr tās nodrošina tiesības un brīvības, kuras ir paredzētas konstitūcijā un Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijā. Öberg U. EU Citizens’ Right to Know: the Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act.// Yearbook of European Law. Oxford, University Press, 2000, p.309.

Iesaki citiem:
Creative commons c6ae3e51884b139b45a669ce829ac99646bf0ceb328fc95963f1703a58a032d0 CREATIVE COMMONS LICENCE ĻAUJ RAKSTU PĀRPUBLICĒT BEZ MAKSAS, ATSAUCOTIES UZ AUTORU UN PORTĀLU PROVIDUS.LV, TAČU PUBLIKĀCIJU NEDRĪKST LABOT VAI PAPILDINĀT. AICINĀM ATBALSTĪT PROVIDUS.LV AR ZIEDOJUMU!

Komentāri (0) secība: augoša / dilstoša

Tmp author bdd174d29c18893f8040d1ca0cd30c40b76ac587432bcc3f16557adc2b366733