Foto: G. Dieziņš
Cik apmierināta Latvija var būt ar ietekmi, ko tai ES lēmumu pieņemšanā paredz Nicas līgums, kāpēc vecās un jaunās dalībvalstis līdz šim nav vienojušās par jaunu balsu samēru un kāpēc šāda vienošanās ir vajadzīga – par to šajā rakstā.
No šā gada 1.novembra[1] galvenās Eiropas Savienības lēmumu pieņemšanas institūcijas – ES ministru padomes darbību praktiski sāks regulēt Nicas līgums, konkrēti, lēmumu pieņemšana ar kvalificēto balsu vairākumu[2]. Taču pētījumi liecina, ka šī Nicas reforma ievērojami apgrūtinās lēmumu pieņemšanas iespējas, jo dažām dalībvalstīm piešķirta neproporcionāli liela ietekme, pārējās atstājot salīdzinoši netaisnīgi mazsvarīgās pozīcijās.
ES līderi to apzinājās jau Nicas samitā 2000.gada decembrī šis līgums ES vēsturē iegājis kā vissliktākais kompromiss, un tā pieņemšana bija iespējama tikai pret solījumu 2003. vai 2004.gadā pārskatīt institucionālo reformu, ko diktēja gaidāmā ES paplašināšanās. Ar to (visa cita starpā) tad arī nodarbojās Konvents un starpvaldību konference, kas Briselē 2003.gada decembrī gan nespēja vienoties par konstitūcijas uzmetumā piedāvātajiem Nicas kārtības grozījumiem. Kāpēc?
Nicas apdāvinātās
Vislielākā pretestība pret konstitūcijas uzmetumā piedāvāto balsošanas kārtību ES ministru padomē – tā saukto dubulto balsu vairākumu – nāca no Polijas un Spānijas, jo tās ir vislielākās ieguvējas no Nicas līguma reformas. Šīm valstīm, kurām katrai ir aptuveni 40 miljoni iedzīvotāju, Nicas līgumā piešķirts gandrīz tikpat daudz balsu, tātad, gandrīz tikpat liela vara ES ministru padomē, cik Vācijai ar 80 miljoniem iedzīvotāju[3].
Šāds balsu sadalījums Nicas samita naktīs tika apsolīts tāpēc, lai Spānija un Polija, paplašināšanai kļūstot par realitāti, spētu bloķēt lēmumus, kuri apdraudētu to piekļuvi pie lielākas daļas no “Eiropas pīrāga” – strukturālajiem fondiem un lauksaimniecības subsīdijām. Madride dreb par strukturālo fondu aizplūšanu uz daudz trūcīgākajām jaunpienācējām, kamēr Varšava ir pārliecināta, ka tikai ar Nicas formulu tā drīz varēs uzlabot Kopenhāgenā akmenī iecirstos iestāšanās noteikumus (palielināt strukturālo fondu apjomu un saņemt lielākas lauksaimniecības subsīdijas). Protams, Pievienošanās līgumā ierakstītos nosacījumus vairs nevar mainīt, taču tā kā paplašināšanās finansiālā puse noregulēta tikai no 2004. līdz 2006.gadam, Polija cer panākt lielākus finansiālos labumus jau nākamajā ES budžetā no 2007. līdz 2013.gadam.
Nicas līgums ir daudz labvēlīgāks arī Francijai, kurai ir gandrīz 60 miljoni iedzīvotāju un tikpat liels balsu skaits kā Vācijai. Šo kluso opozīciju pret konstitūcijas uzmetumā iekļauto reformu atklātībā varēja manīt Briseles samita koridoros, kur jau vairākas stundas pirms starpvaldību konferences oficiālajām beigām izskanēja runas, ka Francijas prezidents Žaks Širaks draudot pamest tikšanos, tādējādi nepieļaujot vienošanos par Konventa piedāvāto dubultā balsu vairākuma formulu.
Žiskāra piedāvājums
Bijušā Francijas prezidenta Valērija Žiskāra D’Estēna vadītā Konventa izstrādātais Konstitūcijas uzmetums piedāvāja Nicas līguma noteikumus aizstāt ar tā saukto dubultā balsu vairākuma[4] principu, kas katrai valstij ES ministru padomē dod tikai vienu balsi un tās iedzīvotāju “atbalstu”. Tas nozīmē, ka lēmums tiktu pieņemts, ja to atbalsta vairākums dalībvalstu (vismaz 13 dalībvalstis paplašinātā ES), kas pārstāv vismaz 60 procentus ES iedzīvotāju.
Protams, pēc balsojuma neviens katrā dalībvalstī neparedz rīkot referendumus par to, vai dalībvalstu iedzīvotāji tiešām atbalsta savas valdības nostāju konkrētajā jautājumā. Taču pēc balsojuma tiks pārbaudīts, vai vismaz 13 attiecīgi nobalsojušajās dalībvalstīs dzīvo vismaz 60% iedzīvotāju un tikai tad lēmums tiks uzskatīts par pieņemtu. Pretējā gadījumā būs “nostrādājis” tā sauktais bloķējošais mazākums, par ko tik ļoti Nicas formulā iestājas Polija un Spānija.
Arī Nicas līgums paredz iespēju pārbaudīt, vai aiz tā sauktās uzvarošās koalīcijas (kad lēmums ir pieņemts ar kvalificēto balsu vairākumu) “stāv” vismaz 62% ES iedzīvotāju. Taču, kā teikts Nicas līguma pielikumā par ES paplašināšanos, šādu pārbaudi var veikt tad, ja uz to uzstāj kāda dalībvalsts[5]. Žiskāra piedāvājumā iedzīvotāju procentu skaitīšana būtu obligāta, jo tā aizstātu Nicas balsošanas principa galveno elementu – tā saukto svērto balsu skaitīšanu ES ministru padomē.
Kāda ir Latvijas ietekmes bilance?
Pētījumi liecina, ka Latvija ir viena no lielākajām zaudētājām Nicas reformas rezultātā, jo tās ietekme (tāpat kā Slovēnijas un Igaunijas ietekme) galvenajā ES lēmumu pieņemšanas institūcijā ievērojami samazinās[6]. Tāpēc arī Latvija ir to valstu vidū, kas atbalsta[7] konstitūcijas uzmetumā iestrādāto balsošanas kārtību.
Pateicoties tai Latvijai ES ministru padomē būtu tikpat daudz balsu kā Vācijai (katrai dalībvalstij ir tikai viena balss), kamēr ES iedzīvotāju skaita īpatsvarā Latvijai ir 0.5% iedzīvotāju (Vācijai – 17.3%)[8]. Šis otrais dubultā balsu vairākuma komponents – iedzīvotāju skaits dalībvalstīs – tad arī ir tas, kas “saliek visu pa plauktiem”[9], neļaujot, piemēram mazākajām paplašinātās ES valstīm Maltai un Luksemburgai būt tikpat ietekmīgām kā lielajām dalībvalstīm – Francijai, Lielbritānijai, Vācijai, Itālijai. Līdz ar to konstitūcijā ierosinātā formula tieši lielā iedzīvotāju skaita dēļ palielina lielo valstu ietekmi. Taču tajā pat laikā šī reforma ir labvēlīgāka visām mazajām valstīm (to skaitā arī Latvijai), lielāko zaudētāju vidū bez Polijas un Spānijas atstājot vidēja lieluma valstis, piemēram, Grieķiju, Čehiju, Beļģiju, Ungāriju, Portugāli, arī Zviedriju un Austriju[10].
Nicas līgums pret konstitūciju – salīdzinājums
Pētnieku secinājumi ir viennozīmīgi – konstitūcijas piedāvājums ir daudz labāks par Nicas līgumu, jo pēc Nicā apstiprinātās balsošanas kārtības gandrīz četrkārtīgi samazinās lēmumu pieņemšanas efektivitāte, salīdzinot ar līdzšinējo praksi ES ministru padomē[11]. Tas daļēji izskaidrojams ne tikai ar netaisnīgo balsu sadalījumu, bet arī ar pārāk augsto barjeru, kas jāpārvar lēmumu pieņemšanai – kvalificētais balsu vairākums paplašinātās ES ministru padomē ir 232 balsis no 321 balss kopskaita[12].
Savukārt dubultais balsu vairākums – balstoties uz pētnieku secinājumiem – ir ne tikai taisnīgāks, bet arī ievērojami palielina lēmumu pieņemšanas efektivitāti[13]. Turklāt, kā uzsvēris arī Eiropas Komisijas prezidents Romano Prodi, tas ir daudz labāk saprotams ES iedzīvotājiem, jo atšķirībā no agrākiem variantiem daudz vairāk atbilst demokrātiskās leģitimitātes principiem, ka katru valsti pārstāv tās iedzīvotāji, kas ievēlējuši valdību, kura darbojas to interesēs ES institūcijās.
Par spīti iepriekš teiktajam, Briseles samitā atklājās jau agrāk zināmā patiesība, ka vienošanās šobrīd nav iespējama. Polija, Spānija, arī Francija un Vācija nespēja atbalstīt vairākus piedāvātos variantus – palielināt Nicas līgumā noteikto Vācijas balsu skaitu vai mainīt Konstitūcijas piedāvātā dubultā vairākuma proporcijas[14]. Nicas apdāvinātās valstis arī šobrīd turpina cīņu pret to, lai Nicā pieņemtā balsošanas kārtība netiktu reformēta jau 2009.gadā – kā to paredz konstitūcijas uzmetums – kas nozīmētu, ka Nicas dāvanas tās varētu baudīt tikai piecus gadus.
Tāpēc šobrīd nu jau Īrijas prezidentūras galvenais uzdevums ir meklēt kompromisa iespējas, lai gan, raugoties uz tik atšķirīgajām pozīcijām, nav skaidrs, kas varētu būt šī kompromisa pamatā. Bet ne jau pirmo reizi ES vēsturē valstis ar šķietami nesamierināmām nostājām vēlāk tomēr parakstās zem līguma ar jaunām reformām.
[1] No oficiālās iestāšanās dienas (2004.gada 1.maija) sešus mēnešus ES ministru padomē darbosies pārejas noteikumi, kas nosaka, ka visām 25 valstīm kopā ir 120 balsis un lēmumus var pieņemt tad, ja tos pēc KBV formulas atbalsta 88 balsis.
[2] angļu valodā “qualified-majority voting”
[3] Skat. tabulu par balsu skaitu ES ministru padomē
[4] angļu valodā “double-majority voting”
[5] Nicas līguma pielikumā esošais protokols par ES paplašināšanos, 3.pants
[6] Kamēr Polija un Spānija Nicas reformas dēļ savu ietekmi palielina par 1.5%, Latvija, Igaunija un Slovēnija šo ietekmi samazina par vairāk nekā 1%. Aprēķini veikti, salīdzinot Nicas līguma balsu sadalījumu un iespēju, ka balsis ES ministru padomē būtu jaunajām dalībvalstīm sadalītas, paturot līdzšinējo sadalījuma principu. R.Baldwin, E. Berglof, F.Giavazzi un M.Widgren, “Nice Try: Should the Treaty of Nice be ratified?”, CEPR, London, 2001
[7] Latvijas pozīcija starpvaldību konferencē, 30.09.2003
[8] Eiropas Politikas centrs un “Mapping Worlds”, 2003
[9] Tikai raugoties uz pirmo dubultā balsu vairākuma elementu, viena balss katrai dalībvalstij pēc balsošanas teorētiķu matemātiskajiem aprēķiniem dod 3.7% lielu ietekmi, proti, ka katrai ir vienādas iespējas kļūt par noteicošo, vai kāda balsojuma koalīcija kļūst par uzvarošo vai zaudējošo. Šo līdzsvaru ‘sagroza’ otrais DBV komponents – iedzīvotāju skaits.
[10] Salīdzināta Nicas formula ar konstitūcijas formulu – Richard Baldwin and Mika Widgren, Centre for European Policy studies, “The Draft Constitutional Treaty’s Voting Reform dilemma”, 2003
[11] Tā sauktā “passage probability”, kas mēra, cik iespējama būtu lēmuma pieņemšana par kādu nejaušās atlases ceļā izraudzītu jautājumu, samazinās no 7.8% (pašreizējā sistēma ar 15 dalībvalstīm) uz 2.1% (Nicas līguma formula ES ar 27 valstīm). R.Baldwin, E. Berglof, F.Giavazzi un M.Widgren, “Nice Try: Should the Treaty of Nice be ratified?”, CEPR, London, 2001
[12] Katrai dalībvalstij piešķirtais balsu daudzums ir nedalāms, piemēram, Latvija ar savām Nicas līgumā noteiktajām 4 balsīm ES ministru padomē nevar vienu balsi “likt” uz to, ka kāds lēmums ir atbalstāms un ar pārējām 3 balsīm pievienoties ‘opozīcijai’. Kad valstis balso par kādu lēmumu, ‘par’ vai ‘pret’ tiek ieskaitītas visas katrai dalībvalstij piešķirtās balsis un tiek pārbaudīts, vai ir sasniegts kvalificētais balsu vairākums, kas nepieciešams lēmuma pieņemšanai.
[13] Pētnieki aprēķinājuši, ka labāka par konstitūcijas ierosināto DBV formulu (50% dalībvalstu un 60% iedzīvotāju atbalsts) ir paritāte 60-60% vai 50-50%. Šie varianti arī ir labvēlīgāki Latvijai. Plašāk skatīt R.Baldwin, M.Widgren, Centre for European Policy studies, “The Draft Constitutional Treaty’s Voting Reform dilemma”, 2003
[14] Plašāk par šiem variantiem “What happened in the Brussels’ Council?” Report by Andrew Duff, MEP