Foto: B. Koļesņikovs © AFI
Eiropas komisija ir pakāpeniski pieaugusi no 9 komisāriem 70-to gadu sākumā līdz 25 šogad, kas prasa vērtēt, cik lietderīga ir šāda politiskās atbildības jomu sadrumstalošana, kas var raisīt asociācijas ar neefektīvo PSRS pārvaldes aparātu.
Pēc nākamo Eiropas komisāru portfeļu sadalījuma paziņošanas ir izskanējuši jautājumi par to, kurš komisāra portfelis labāks, kā vērtēt dažādu nozaru politisko nozīmīgumu Eiropas Savienībā (ES)? Šajā rakstā piedāvātas dažas pārdomas par Eiropas komisāru portfeļu svarīgumu un komisāru ietekmīgumu, tai skaitā par Latvijā patlaban aktuālo ES nodokļu un muitas jomu.
Svarīgi un svarīgāki
Uzreiz jāsaka, ka svarīgi ir visi komisāru portfeļi, jo šodien Eiropas Komisija (EK) nāk ar jaunām iniciatīvām ikvienā jomā, tomēr daži ir svarīgāki par citiem. Svarīguma izvērtēšanai var minēt trīs kritērijus:
- kāda ir ES kompetence attiecīgajā nozarē;
- cik lielas ir EK iespējas veidot attiecīgo ES politiku
- cik lielā mērā konkrētā nozare ir politisko diskusiju objekts – pretstatā nozarēm, kam ir vairāk administratīvi tehnisks raksturs.
Tādējādi ne vienmēr par komisāra portfeļa nozīmi var spriest, to pēc inerces pielīdzinot attiecīgam nacionālā ministra portfelim. Par svarīgākajiem parasti tiek uzskatīti iekšējā tirgus un konkurences komisāru amati. Tāpat pie nozīmīgākajiem portfeļiem var minēt arī (ārējo) tirdzniecību un lauksaimniecību, kur ir spēcīgas ES kopējās politikas. Nacionālā valdībā tradicionāli izšķirošās ir budžeta un ārpolitikas jomas, bet to nevar droši attiecināt uz portfeļiem EK, jo ES budžets (aptuveni 1% no ES dalībvalstu nacionālā bruto ienākuma), ir tikai papildinājums nacionālajiem budžetiem, un arī dalībvalstu ārpolitikas līdz šim parasti ir dominējušas pār ES kopējo ārpolitiku[1].
Tas, cik svarīgs šķiet kāds komisāra portfelis, ir atkarīgs arī no katras valsts specifiskajām interesēm, partiju ideoloģijas un sabiedrības vērtībām: ekonomiski vājākajām valstīm prioritāte ir reģionālā politika, zaļajiem – vide, sociāldemokrātiem – sociālie jautājumi, utt.
Nodokļi un muita ES – no administrēšanas uz lielo politiku?
Latvijā patlaban aktuāls ir jautājums par nodokļu un muitas komisāra nozīmīgumu, kam izvirzīta Saeimas priekšsēdētāja Ingrīda Ūdre. Droši atbildēt uz šo jautājumu traucē tas, ka iepriekš šāda amata nav bijis – pašreizējā Komisijā nodokļi un muita kā apakšnozare ir uzticēta iekšējā tirgus komisāram[2]. Jaunā portfeļa darba specifikas apjaušanai nepalīdzēs analoģijas ar Latvijas pieredzi, jo Latvijā šī joma reizēm ir bijusi ārkārtīgi politizēta līdz pat augstam valdības līmenim. EK darbībai nodokļu un muitas jomā līdz šim ir bijis vairāk administratīvi tehnisks raksturs[3]. Nodokļi tradicionāli ir uzskatīti par svarīgu valsts suverenitātes pazīmi, un pamatā tiešie nodokļi (ienākumu un uzņēmumu) ES ir nacionālo valdību pārziņā. ES nodokļu politika vairāk attiecas uz netiešajiem nodokļiem (pievienotās vērtības – PVN un akcīzes), kas tiešā veidā var ietekmēt Iekšējā tirgus funkcionēšanu. Kaut arī otra šī portfeļa daļa – muitas savienība – atrodas ekskluzīvā ES kompetencē, tomēr svarīgās politiskās izšķiršanās par muitas savienību ES ir jau tālā pagātnē, jo muitas savienība tika izveidota 1968.gadā, bet muitas kontrole uz ES iekšējām robežām likvidēta 1993.gadā. Šodien šai jomai galvenokārt ir tehnisks raksturs – nodrošināt vienotu muitas darbu uz visām ES ārējām robežām.
Latvijā, vērtējot šī portfeļa svaru, ir pieminēta komisāra atbildība par nodokļiem un muitu kā ES budžeta ieņēmumu avotiem. Šeit jāatceras, ES budžeta ieņēmumus veido četri avoti: dalībvalstu iemaksas, muitas tarifi, lauksaimniecības preču importa maksājumi un PVN. Galvenais avots ir dalībvalstu iemaksas – 2003.gadā tās veidoja vairāk nekā 60% ES budžeta ieņēmumu, kamēr muitas tarifi un lauksaimniecības preču importa maksājumi veidoja 12,5%, bet PVN – 25%[4]. Turklāt budžeta ieņēmumi no muitas tarifiem un PVN (atšķirībā no dalībvalstu iemaksām) nav politisko debašu jautājums, savukārt par ES budžeta politiku atbild budžeta komisārs.
Nodokļu jomā ES patlaban ir viens politiski aktuāls jautājums – tiešo nodokļu harmonizācija. Vācija un Francija aizstāv ideju par uzņēmuma ienākuma nodokļa likmju harmonizāciju, apgalvojot, ka zemie nodokļi jaunajās dalībvalstīs veicina nevēlamu nodokļu konkurenci ES. Uzņēmuma ienākuma nodokļa likme Francijā, Itālijā un Vācijā ir no 35 līdz 38%, Ungārijā, Polijā un Slovākijā – no 16 līdz 19%, Latvijā un Lietuvā – 15%, bet Igaunija ar nodokli vispār neapliek reinvestēto peļņu. Taču dažādās likmes ne vienmēr atspoguļo reālo nodokļu slogu, jo dažādās valstīs dažādi tiek aprēķināta “nodokļa bāze” (t.i., kas tiek iekļauts ar nodokli apliekamajā priekšmetā vai aktivitātē), turklāt dalībvalstis piemēro arī dažādas nodokļu atlaides. Tāpēc EK aizstāv ideju tieši par nodokļu bāzes harmonizāciju pretstatā nodokļu likmju harmonizācijai. EK jaunāko priekšlikumu šajā sakarā šī gada jūlijā atbalstīja vairākas dalībvalstis, tai skaitā ne tikai Vācija un Francija, bet arī Igaunija. Liberālas ievirzes analītiķi pozitīvi vērtē nodokļu bāzes harmonizēšanu, atzīstot, ka kopējā bāze ļaus uzņēmējiem salīdzināt nodokļu sistēmas, tādējādi drīzāk veicinot nekā bremzējot nodokļu konkurenci[5].
Portfelis vēl nav ietekme
EK vēsture rāda, ka konkrēta komisāra ietekmīgums ir atkarīgs ne tikai no amata, bet no viņa efektīvas darbības. Kā komisārus, kas par spīti vairāku dalībvalstu pretestībai, ar prasmīgu un inovatīvu rīcību ir panākuši labus rezultātus, ES vēsturē min, piemēram, rūpniecības komisāru septiņdesmitajos un astoņdesmitajos gados Etjēnu Davinjonu par viņa atbalstu informāciju tehnoloģiju attīstībai, konkurences komisārus astoņdesmitajos un deviņdesmitajos gados Pīteru Sazerlandu un seru Leonu Britenu par viņu aktivitātēm brīvas konkurences nodrošināšanā un Hansu van den Bruku, kas deviņdesmitajos gados atbildēja par attiecībām ar Centrālo un Austrumeiropu un lika pamatus ES paplašināšanai. Tomēr ne visu komisāru darbība bijusi sekmīga. Šķiet, ka negatīvākais piemērs šajā ziņā ir pētniecības komisāre Edīte Kresona, kuras aktivitātes (piemēram, sava zobārsta pieņemšana darbā) izraisīja korupcijas skandālu, kura dēļ 1999.gadā atkāpās Žaka Santēra Komisija. Tiesa, šāds skandāls ir izņēmums. Taču ES vēsturē līdzās veiksmīgiem komisāriem ir bijuši arī tādi, kas nav bijuši ietekmīgi, jo nav spējuši panākt atbalstu spēcīgo dalībvalstu, interešu grupu vai profesionālo Komisijas karjeras ierēdņu vidū.
Laika gaitā ir izveidojusies tendence, ka dalībvalstis komisāru amatiem izvirza arvien pieredzējušākus politiķus. Masu medijos kā augsti profesionāla kopumā tiek vērtēta nākamās Komisijas komanda, kurā strādās vairāki bijušie premjerministri, ārlietu un finanšu ministri. Piesardzīgāku gan dara tas, ka tikai 3 no 25 nākamajiem komisāriem ir strādājuši pašreizējā Komisijā pilnu piecu gadu termiņu[6]. Parasti aptuveni puse no iepriekšējās Komisijas turpina strādāt arī nākamajā, un ilgāku termiņu strādāšana EK tiek saistīta ar lielāku komisāra darba efektivitāti, ņemot vērā, ka darba uzsākšanai ir nepieciešams mācīšanās laiks[7].
Cik komisāru vajag ES?
Nākamā Komisija ir interesanta arī ar to, ka pēc paplašināšanās komisāru skaits ir palielinājies no 20 līdz 25, lai nodrošinātu vienu komisāra amatu katrai dalībvalstij. Līdzās jau minētajai nodokļu un muitas jautājumu nodalīšanai no iekšējā tirgus komisāra portfeļa, ir sadalīti arī enerģētikas un transporta, lauksaimniecības un zivsaimniecības portfeļi, kā arī izveidoti jauni viceprezidentu amati: viceprezidents starpinstitucionālajiem jautājumiem un komunikācijai un viceprezidents rūpniecības politikā, kas koordinēs arī konkurētspējas jautājumus. Tādējādi Eiropas komisāru skaits ir pakāpeniski pieaudzis no 9 septiņdesmito gadu sākumā līdz 25 šā gada beigās. Nemainoties dalībvalstu uzstājībai par vienu komisāru katrai valstij, komisāru skaits nākotnē līdz ar jaunu dalībvalstu pievienošanos turpinās augt.
Tāpēc nākamās EK darbības laikā būs svarīgi vērtēt, cik lietderīga ir šāda politiskās atbildības jomu sadrumstalošana un vai tiešām Komisijā, kas strādā visas ES interesēs, ir vajadzīgs katras dalībvalsts pārstāvis. Sekojot komisāru darbam, varēs pārdomāt arī jaunizveidoto posteņu nepieciešamību. Lai arī starpinstitucionālie jautājumi un komunikācija ar sabiedrību ir svarīga, var jautāt, vai tiešām tai ir nepieciešams atsevišķs komisāra amats. Ja būs pierimušas politiskās debates nodokļu jautājumos, tad varbūt administratīvos nodokļu un muitas jautājumus arī turpmāk varētu pārzināt iekšējā tirgus komisārs? Un, iespējams, ka ar darba apjoma palielināšanos pēc ES paplašināšanās galā var tikt profesionāli Komisijas ierēdņi (kuru skaits pēc paplašināšanās parasti tiek palielināts) un nav nepieciešams veidot jaunus, vēl šaurāk specializētus komisāru amatus? Ja komisāru portfeļu skaita pieaugumu nepavadīs Komisijas darba efektivitātes pieaugums, tad vismaz postpadomju zemēs tas var izraisīt asociācijas ar pārlieku sadrumstaloto un neefektīvo Padomju Savienības pārvaldes aparātu, kura centrā 1970.gadu beigās atradās 32 Vissavienības ministrijas[8].
_______________
[1] Turklāt ārējo attiecību komisāra loma nākotnē ir visai neskaidra saistībā ar Konstitūcijas projektā paredzēto ES ārlietu ministru, kas Komisijai varētu pievienoties pēc dažiem gadiem.
[4] Sīkāka informācija par Muitas Savienību
[5] Katinka Barysch “Is tax competition bad?”, CER bulletin, Issue 37, August/September 2004
[6] Ginters Ferhoigens (Vācija), Margota Vallstrema (Zviedrija) un Vivjēna Redinga (Luksemburga). Lielākajai daļai jauno dalībvalstu komisāru būs pusgada darba pieredze pašreizējā Komisijā, līdzīgi arī vairākiem komisāriem no vecajām dalībvalstīm, kuras savus komisārus ir jau nomainījušas šī gada laikā, strādājot vēl tagadējai Komisijai.
[7] Andrew MacMullen (2000) “European Commissioners: National Routes to a European Elite”, no: Neill Nugent (ed.) “At the Heart of the Union. Studies of the European Commission”, 2nd edition, Houndmills: Macmillan, pp.28-50.
[8] Likums “Par PSRS Ministru Padomi”, pieņemts 05.07.1978., publicēts Padomju Sociālistisko Republiku Savienības Augstākās Padomes Ziņotājs, 1978, Nr.28, 12.07.1978. Precizitātes labad jāuzsver, ka šajā gadījumā runa ir tikai par vienu potenciāli līdzīgu ES un PSRS pārvaldes problēmu – politiskās atbildības jomu sadrumstalošanu. ES pagaidām nedraud cita tradicionāli ar PSRS pārvaldi saistīta problēma – uzpūsts ierēdņu aparāts, jo ES ierēdņu skaits salīdzinošā perspektīvā nav liels. Komisijā pie politikas izstrādes un īstenošanas nodarbināto skaits ir līdzīgs, piemēram, Francijas kultūras ministrijas darbinieku skaitam. Turklāt tas ir mazāks nekā Amsterdamas vai Madrides pašvaldību darbinieku skaits. 1990.gadu vidū ES pārnacionālajā administrācijā uz 10 000 Eiropas pilsoņu strādāja mazāk nekā viens (0.8) ierēdņi, kamēr nacionālajās administrācijās uz tādu pašu pilsoņu skaitu bija nodarbināti 322 ierēdņi (Avots: Anne Stevens and Handley Stevens (2001) “Brussels Bureaucrats? The Administration of the European Union”, Houndmills: Palgrave, pp.16-17).