Foto: N. Mežiņš © AFI
Iesaistīšanās kolektīvā pārvaldībā nenozīmē, ka samazinās nacionālo valdību loma – tieši otrādi, tām nāk klāt papildu atbildība, koordinējot nacionālo un ES līmeņa lēmumu pieņemšanu. Latvijas izpildvaras eiropeizācija balstās uz mazai valstij prātīgu atziņu “dubults neplīst”.
Gatavošanās kopdzīvei ar Eiropu ietver arī nacionālās valdības pielāgošanu, jo Eiropas Savienības politikas veidošana ienes vēl papildus līmeni nacionālajā politiskajā sistēmā. Tomēr šķiet, ka nav izstrādāts standarta modelis vai labākā prakse “eiropeizācijai” – šis termins tiek izmantots, lai apzīmētu ES iespaidu uz nacionālo valdību. Kaut arī iespējams saskatīt zināmas līdzības, tomēr katra esošā un topošā dalībvalsts ir izveidojusi unikālu eiropeizētu nacionālo valdību. Šajā rakstā Latvijas politiskās sistēmas eiropeizācija tiks raksturota un salīdzināta ar citu valstu pieejām.
Pētījumi pierāda, ka iesaistīšanās kolektīvā pārvaldībā nenozīmē, ka samazinās nacionālo valdību loma. “Nacionālo interešu pārstāvība un ieguldījums ES attīstības veidošanā no nacionālajām valdībām prasa vairāk, nevis mazāk”[1].
Salīdzinošā analīze atklāj, ka dalībvalstu valdības lielākoties ir saglabājušas sev raksturīgās struktūras un darbības procedūras. Tāpēc nacionālo valstu amatpersonām ir izšķiroša loma, saistot lēmumu pieņemšanas procesa nacionālo un ES līmeni [2].
Latviskā “dubults neplīst” taktika
Latvijas galvenie mērķi ir bijuši iedibināt pamatīgu un savlaicīgu koordinācijas sistēmu, kas ļautu Latvijas pārstāvjiem Eiropas līmenī runāt vienā balsī, aizstāvēt Latvijas intereses ES politikas veidošanas procesā, kā arī nodrošināt atbilstošu informācijas plūsmu starp Briseli un Rīgu, Latvijas ministrijām un pilsonisko sabiedrību.
Lai sasniegtu šos mērķus, Latvijā iedibināta struktūra ar sekojošiem galvenajiem komponentiem: nacionālajā līmenī koordināciju vada premjerministrs, Valsts kancelejas Eiropas lietu birojam ir jākoordinē un jākontrolē nacionālo ES politiku izveidošana un ieviešana premjerministra līmenī un jāierosina Latvijas ES stratēģijas. Tomēr šo uzdevumu veikšanai nepieciešamā kapacitāte ir jāattīsta, jo Eiropas lietu biroja darbinieki galvenokārt strādā tieši premjerministram un tāpēc nespēj uzņemties vispārējas koordinācijas un Latvijas ES stratēģiju izstrādāšanas uzdevumus. Tāpēc Eiropas lietu biroja nākotnes loma un ietekme nacionālajā ES lietu koordinācijā vēl noskaidrosies.
Latvijas Ārlietu ministrija atbildēs par nacionālās pozīcijas īstenošanu ikdienas politikas procesā un, balstoties uz atbildīgo ministriju devumu, nosūtīs koordinētas instrukcijas Latvijas pastāvīgajam pārstāvim Briselē. Tāpat arī Ārlietu ministrija atbildēs par informācijas plūsmu starp visiem koordinācijas procesā iesaistītajiem. Ministriju ziņā ir ES jautājumu risināšana to pārraudzībā esošajās nozarēs, savukārt starpministriju jautājumi tiek sagatavoti īpašās komitejās, ko veido ministriju un pilsoniskās sabiedrības pārstāvji. Tas rāda, ka daļa no šīs sistēmas ir atbildības decentralizēšana atsevišķām ministrijām, kā arī pilsoniskās sabiedrības iesaistīšana. Taču šo spēlētāju turpmākā kapacitāte un ietekme atklāsies nākotnē.
Tātad, kopējā struktūra ir veidota tā, lai panāktu, ka Ārlietu ministrija nodrošina savlaicīgu un visaptverošu koordināciju, un lai premjerministra pārraudzībā tiktu izstrādātas nacionālās intereses un stratēģijas. Šajā struktūrā iespējama koordinācijas pārklāšanās, kuras cēlonis varētu būt jaunai un mazai dalībvalstij prātīgā pieeja “dubults neplīst”. Tāpat arī šķiet, ka lomu un atbildības sadalīšanā nacionālajā koordinācijas procesā zināma ietekme ir bijusi nepieciešamībai rast kompromisu starp dažādām valdības interesēm.
Koordinācijas līderis – premjers vai Ārlietu ministrija
Salīdzinot nacionālās sistēmas, izpildvaras līmenī iespējams izšķirt divas atšķirīgas pieejas – ES jautājumu koordinēšana notiek premjerministra vai Ārlietu ministrijas vadībā. Vairumā jauno dalībvalstu tāpat kā Latvijā ir tendence radīt premjerministra vadītu sistēmu. Piemērs ir Lietuvas premjerministra vadītā sistēma, kurā svarīga loma ir ierādīta arī prezidentam.
Premjerministra vadītas sistēmas pārsvaru kandidātvalstīs var skaidrot ar to, ka gatavošanās dalībai Eiropas Savienībā prasīja tik būtiskas pārmaiņas valsts iekšienē, ka tās vajadzēja vadīt visaugstākajā valdības līmenī. Turklāt šāda sistēma norāda uz ES jautājumu piederību iekšpolitikai, nevis ārpolitikai, un daudzās jaunajās dalībvalstīs pirms iestāšanās Eiropas integrācijas horizontālos jautājumus risināja premjerministram pakļautas institūcijas. Latvijā tas bija Eiropas Integrācijas birojs.
Plašākā nozīmē pēdējos gados argumenti par labu premjerministra vadītai sistēmai pieņēmās spēkā, atspoguļojot tendenci, ka būtiski palielinās valsts galvu loma ES politikas veidošanā. Tāpēc tagad premjerministri ļoti cenšas izsekot nacionālo stratēģiju, prioritāšu un horizontālās koordinācijas attīstībai.
Alternatīva struktūra atrodama Ungārijā, Īrijā un Dānijā, kur koordinācijas centrs ir Ārlietu ministrija. Arguments par labu Ārlietu ministrijas vadītai sistēmai ir bijusi pamatīga, savlaicīga un precīza koordinācija, kuras pamatā ir Ārlietu ministrijās attīstītā kapacitāte ES jautājumu risināšanā un tradicionālie diplomātiskie kontakti ārzemes. Taču Dānijas piemērs rāda, ka pēdējo gadu laikā nacionālās koordinācijas procesā būtisku ietekmi ir ieguvis premjerministra birojs un nozaru ministrijas.
Koordinācijas stils
Koordināciju iespējams nodrošināt ar dažādiem procesiem – ar dažādu formalizēšanas, centralizēšanas un socializēšanas pakāpi.[3]
Somijas sistēma balstās uz formalizētiem procesiem, kas visā sistēmā apvienojas ar neoficiālu kontaktu nepiespiestību. Salīdzinājumā – Īrijā ir raksturīga centralizācija atsevišķās jomās, kas apvienota ar neformālu koordināciju. Francijas sistēma ir gan formalizēta, gan centralizētā, tajā maz ietekmes citām institūcijām kā vien vispārējam koordinācijas sekretariātam (S.G.C.I.). Turpretim Grieķijas sistēma risina nacionālo ES koordināciju neformālā veidā, ar ad hoc kontaktiem par tā brīža ES politikas jautājumiem. Tas novedis pie vājas grieķu koordinācijas kapacitātes, svarīgāko jautājumu centralizētas novirzīšanas svarīgākajām politiskajām amatpersonām un ministriem.
Dānijas gadījumā procesi ir formalizēti, uzsverot savlaicīgu koordināciju, lai panāktu maksimālu ietekmi mazajai dalībvalstij. Tajā pat laikā struktūra ir decentralizēta tajā ziņā, ka procesu būtiski ietekmē atbildīgās ministrijas, iesaistot arī pilsonisko sabiedrību.
Attiecībā uz jaunajām dalībvalstīm ikdienas koordinācijas stils zināmā mērā vēl tikai atklāsies. Taču izraudzītajā struktūrā jau atspoguļojas dažas vispārējas tendences, proti, sistēmas ir salīdzinoši formalizētas, lai nodrošinātu efektīvu koordināciju.
Slovēnijai ir ļoti formalizētas un centralizētas procedūras, kas tiecas sasniegt Somijas formalizācijas līmeni. Igaunijas sistēma apvieno formalizāciju, decentralizāciju un mazā valstī viegli īstenojamus personiskos kontaktus. Ungārijas sistēma ir lielā mērā centralizēta ap Ārlietu ministriju.
Arī Latvijas sistēma ir formalizēta, koncentrējoties uz savlaicīgu un akurātu koordināciju, apvienojumā ar decentralizācijas elementiem, iesaistot nozaru ministrijas un pilsonisko sabiedrību. Latvijas atbildības decentralizēšana ministrijām ir salīdzināma, piemēram, ar Dānijas sistēmu. Taču Latvijas nozaru ministrijas vēl nav sasniegušas tādu stāvokli, lai varētu ietekmēt Latvijas ES politikas veidošanu iepretim Ārlietu ministrijai un premjerministra vadītajai koordinācijai. Latvijas ministrijas un pilsoniskā sabiedrība vēl veido savu pieredzi ES jomā, un iespējams, ka tās tikai pēc ilgāka laika spēs izmantot savā labā decentralizēto struktūru un spēcīgi ietekmēt ES politikas veidošanu, kā tas pašlaik ir Dānijā.
Saikne ar parlamentu
Vairākās valstīs izpildvaras un parlamenta attiecības pieredzējušas būtisku attīstību. Īrijā tam iemesls bija Nicas līguma noraidīšana 2001. gada jūnijā, kā rezultātā īru izpildvaras un parlamenta attiecības pilnībā mainījās. Somijā pārmaiņas iezīmēja pakāpeniska koordinācijas sistēmas parlamentarizēšana, mainoties prezidenta un premjerministra varas līdzsvaram.
Latvijas gadījumā Saeima ir informēta par Ministru kabineta dienas kārtības aktuālajiem jautājumiem. Saeimas Eiropas lietu komisija “izskata oficiālās nostādnes un lemj par tām pirms to paziņošanas Eiropas Savienības institūcijām”[4]. Līdz šim Saeima ir atbalstījusi valdības nostāju ES jautājumos. Tomēr nākotne rādīs, vai Saeima izmantos savas tiesības „lemt” un paudīs nostāju, kas var nesakrist ar valdības pieņemto. Saeimas lomu un prasības pēc ietekmes nosaka apmierinātība ar valdības nostājām, kā arī parlamentāriešu un Saeimas ierēdņu iespējas veltīt pietiekami daudz laika un resursu bieži vien sarežģītās ES likumdošanas izpētei.
Salīdzinājumā, atšķirībā no citām jaunajām dalībvalstīm, Slovēnijas parlaments spēlēja izšķirošu lomu jau pirmsiestāšanās procesā, un Dānijas valdība laiku pa laikam negūst parlamenta atbalstu tās ierosinātai ES pozīcijai.
Kā pierāda šie piemēri, nacionālais parlaments var kļūt par izšķirošu spēlētāju ES politikas veidošanas procesā, un tāpēc, lai pilnībā izprastu nacionālās ES politikas veidošanas funkcionēšanu, ir jāvērtē arī tas.
Secinājums: standartizēta ceļa uz eiropeizēšanu nav
Kā redzams, atrodami pierādījumi gan par pieaugošām koordinācijas sistēmu līdzībām, gan atšķirību pastāvēšanu. Attiecībā uz Latvijas izpildvaras eiropeizēšanu ir saskatāmas vairākas līdzības gan ar jaunajām, gan pašreizējām dalībvalstīm. To skaitā – premjerministra vadīta struktūra, ko papildina Ārlietu ministrijas atbildība par koordināciju un informācijas plūsmu, kā arī nozaru ministriju ES koordinācijas departamentu ieguldījums. Latvijas atšķirīgās iezīmes ir īpašais lomu sadalījums ES koordinācijas sistēmā, kā arī formalizācijas un decentralizācijas elementu apvienošana koordinācijas stilā. Kas attiecas uz Saeimu, nākotne rādīs, vai tās loma Latvijas ES politikas veidošanā pastiprināsies.
Noslēgumā – šķiet, ka Latvijas struktūra ir pietiekami labi izveidota, lai tā risinātu savlaicīgas koordinācijas problēmas un nodrošinātu, ka ES sarunās Latvija runā vienā balsī. Pašreizējais uzdevums ir attīstīt kapacitāti, lai šī sistēma efektīvi darbotos praksē.
Tātad ieteikums ir neuzskatīt šo koordinācijas struktūru kā vienreizēju pielāgošanos prasībām, ko izvirza dalība ES, kā to darījušas vecās dalībvalstis, piemēram, Dānija. Laika gaitā ir pierādījies, ka Eiropas koordinācija attīstās ātri un tāpēc laiku pa laikam liek mainīties arī nacionālajām sistēmām. Kad Latvija būs pāris gadu nodzīvojusi kopā ar Eiropu, Latvijas ES koordinācijas modelim vajadzētu iziet „tehnisko apskati” un izdarīt nepieciešamos labojumus. Tas ļaus Latvijas amatpersonām nostiprināt saikni starp sabiedrības interesēm un lēmumu pieņemšanu ES līmenī, sekmējot Latvijas interešu aizstāvību Eiropā un lēmumu leģitimitāti tepat pašu mājās.
_________________
[1] Laffan, Brigid (2003), Managing Europe from home. Impact of the EU on Executive Government A Comparative Analysis, OEUE PHASE I Occasional Paper 0.1-08.03
Metcalfe, L. (1993), Trends in European Public Administration, Statsforvaltningens Internationalisering (Stockholm: Sweden, 44).
[2] Laffan, Brigid (2003), Managing Europe from home. Impact of the EU on Executive Government A Comparative Analysis, OEUE PHASE I Occasional Paper 0.1-08.03
[3] Turpat.
[4] Saeimas kārtības ruļļa 185.3 pants
Raksta pilna versija angļu valodā.