Foto: bugg_tb
Fiskālās disciplīnas līgums Latvijai ir ārpolitiski svarīgs, jo pieredze liecina, ka valstij būtiskos jautājumos ārējs stimuls mēdz nodrošināt sekmīgākus rezultātus.
Dziļā parādu krīze dažās Eiropas Savienības (ES) eirozonas valstīs ir pavērusi iespēju nodrošināt „vairāk Eiropas”. Proti, pēc ieilgušajām mokām ar 2011. gadā grūtībās nonākušajām dienvidu eirozonas valstīm šis gads iezīmējās ar pozitīviem soļiem, kas pagaidām ir nomierinājuši pasaules finanšu tirgus. Viens šāds solis bija 25 ES valstu vadītāju lēmums janvāra Eiropadomes sanāksmē vienoties par tā saukto „fiskālo kompaktu” — Līgumu par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību Ekonomiskajā un monetārajā savienībā (tālākajā tekstā — „līgums”). To parakstīja marta sākumā un spēkā tas stāsies ne ātrāk kā 2013. gadā — pēc tam, kad to būs ratificējušas vismaz 12 eirovalstis.
Pretrunīgais starpvaldību līgums dod tiesības ES iejaukties dalībvalsts budžeta procesā, un paredz gan atsauces uz kontroles mehānismu, gan sodus. Tas nozīmēs dziļāku ekonomisko integrāciju, kas varēs notikt tikai roku rokā ar dziļāku politisko integrāciju. Par spīti mānīgajām atsaucēm uz „fiskālajiem”, tas ir, nodokļu jautājumiem attiecībā uz šo līgumu, ir svarīgi paturēt prātā, ka šeit faktiski runa ir par budžeta disciplīnu un ekonomisko politiku.
Latvijas pēdējo gadu pieredze ar citu institūciju iejaukšanos mūsu budžeta un ekonomikas politikā liecina, ka mums no jaunā līguma nav ko baidīties. Tieši pretēji. Valdības vislabāk ir strādājušas krīzes apstākļos un pie skaidri definētiem principiem, ierobežojumiem un nepieciešamībām. Šādi Latvija arī iekļuva ES. Toties uz mirkli, kad pēc iekļaušanās ES pietrūka „pieturas punktu”, valsts nonāca bankrota priekšā. Tādējādi pastāv iespēja, ka prasības pēc disciplīnas no ārpuses varētu ilgtermiņā Latvijas politiķus atturēt no jauniem neapdomīgiem, īstermiņa interesēs balstītiem un reizēm savtīgiem soļiem.
Lai saprastu līguma nozīmi Latvijas un ES mērogā, mēs šajā rakstā izskatīsim, pirmkārt, dažus līgumā iekļautos pretrunīgos jauninājumus, kas skar valstu politiskās vadības suverenitāti — tiesības uz autonomu nacionālo lēmumu pieņemšanu. Respektīvi, no politekonomiskās perspektīvas aplūkosim līdz galam neatbildēto jautājumu, kā izskatīsies un uz kādiem principiem balstīsies līgumā paredzētie ieteikumi un priekšlikumi, ko „Eiropas Komisija iesniegusi, uzskatot, ka Eiropas Savienības dalībvalsts, kuras naudas vienība ir eiro, ir pārkāpusi pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūras deficīta kritēriju”[ 1 ]. Otrkārt, pievērsīsimies aspektiem, kas būs arvien nozīmīgāki gan ekonomiski, gan politiski ES dalībvalstīs, kuras pievienosies līgumam. Tie būs jaunie ierobežojumi nacionālajiem politiķiem aizņemties līdzekļus starptautiskajos finanšu tirgos, lai nosegtu savus reizumis populistiskos lēmumus. Treškārt, šis raksts aplūkos sagaidāmo līguma ratifikācijas gaitu dalībvalstīs. Un nobeigumā detalizētāk pievērsīsimies Latvijas situācijai attiecībā uz līgumu.
Groži budžetiem — uz kādiem principiem?
Līgums nosaka, ka līgumslēdzējpusēm, pārkāpjot fiskālā deficīta kritērijus, ir jāņem vērā Eiropas Komisijas rekomendācijas ieviest „budžeta un ekonomikas partnerības programmu, kurā ietvertas sīki izklāstītas strukturālās reformas, kas jāpieņem un jāīsteno, lai nodrošinātu tās pārmērīgā deficīta efektīvu un noturīgu novēršanu”[ 2 ]. Līguma 5. pants arī nosaka, ka šo programmu saturs un forma tiks noteikta ES tiesību aktos. Acīmredzot šie potenciālie principi tiks definēti jau pie pirmās nepieciešamības, kolīdz līgums būs stājies spēkā.
Būtiskais jautājums gan ir šo principu raksturs un programmas kvalitatīvie aspekti. Respektīvi, vai programma iekļaus tikai makroekonomiskas korekcijas principus vai tomēr solīto katras valsts individuālās situācijas izvērtējumu un tam atbilstošu uz izaugsmi vērstu rekomendāciju sarakstu? Šis, protams, ir svarīgākais jautājums, kas tiks risināts paralēli līguma ratifikācijas un instrumentu deponēšanas procedūrai. Ideoloģiskā cīņa starp dažādo ekonomisko pieeju pārstāvjiem, kur vienā pusē ir anglosakšu neoliberālais modelis, bet otrā pusē — daudzām ES valstīm raksturīgais labklājības valsts modelis vai korporatīvā sadarbība starp valdību, darba devējiem un darba ņēmējiem, loģiskā veidā iegūs aprises arī budžeta un ekonomiskās partnerības programmās.
Šī ideoloģiskā cīņa var izvērsties divējādi, abos gadījumos atstājot iespaidu arī uz suverenitātes jautājumiem. Vienā no variantiem Eiropas Komisija (EK) var izvēlēties sekot vienotam standartam, kas neoliberālajā pieejā varētu iezīmēt līdzīgus principus, kādi ir uzskaitīti bēdīgi slavenajā „Vašingtonas konsensa” sarakstā[ 3 ]. Izglītots minējums (educated guess), kas balstīts gan eirozonas valstīs dominējošajā izpratnē par valsts lomu ekonomikā un Eiropas Komisijas apņēmībā īstenot stratēģiju „Eiropa 2020”, tomēr liek izvēlēties par labu mērķētām investīcijām un strukturālām reformām. Stratēģijā „Eiropa 2020” Eiropas Komisija atbalsta šādus principus: „Gudra izaugsme — uz zināšanām un inovāciju balstītas ekonomikas attīstība; Ilgtspējīga izaugsme — resursu ziņā efektīvākas, videi nekaitīgākas un konkurētspējīgākas ekonomikas veicināšana; Integrējoša izaugsme — tādas ekonomikas veicināšana, kurā ir augsts nodarbinātības līmenis un kas nodrošina sociālo un teritoriālo kohēziju.”[ 4 ] Šie principi neapšaubāmi parādās arī sarunās par nākamo daudzgadu budžetu. Tomēr bažas rada, ka sekošana minētajiem principiem iekļauj ne tikai izdevumu ierobežojumus, bet arī papildus izdevumus gan no nacionālajiem, gan ES budžeta. Šis otrais variants iekļautu rekomendācijas, kuras ir balstītas uz konkrētās valsts pieeju ekonomisko procesu regulēšanai, konkrētās valsts situācijas un nepieciešamo budžeta korekciju un samazinājumu izvērtēšanu. Šāda pieeja ļautu daudz produktīvāk risināt gan konkrētās valsts ekonomikas strukturālās problēmas, gan arī nodrošinātu iespējas efektīvākai ES reģionu kohēzijai.
Groži politiķiem
Otrs aspekts, kas ietekmēs gan Eirozonas valstis, gan arī tās valstis, kas pievienosies līgumam ar mērķi iestāties Ekonomiskajā un monetārajā savienībā, ir faktisks ierobežojums nacionālajiem politiķiem pieņemt populārus lēmumus, piešķirot dāsnus pabalstus un atvieglojumus valsts iedzīvotājiem un maksājot tiem ar aizņemtu naudu. Ne tikai valstīm atbilstoši līguma 3. panta 2. punktam ir jāiestrādā fiskālās disciplīnas normas nacionālos likumos, bet arī atbilstoši 6. pantam „līgumslēdzējas puses sniedz Eiropas Savienības Padomei un Eiropas Komisijai ex-ante ziņojumus par saviem valsts parāda vērtspapīru emisiju plāniem.”[ 5 ] Rezultātā līgums ierobežo valstu vadītāju autonomiju arī netraucēti aizņemties naudu finanšu tirgos. Eirozonas valstīm tas nozīmē ne tikai zudušās suverēnās valsts tiesības izmantot monetāro politiku gan iekšējo, gan ar ārējo tirdzniecību saistīto pasākumu īstenošanai, bet arī iespējas balstīt nacionālo budžetu tikai uz autonomiem apsvērumiem.
Neiedziļinoties potenciālo katras valsts politiķu izvēlētajā budžeta izdevumu sadaļu konsolidēšanā, var secināt, ka līgums kopumā var radīt divus dažādus scenārijus. Pirmais būtu efektīva izdevumu samazināšana, precīzāk apkalpojot valsts budžeta programmas, ierobežojot izšķērdību pēc (parasti) sarežģītā konkrēto sfēru identificēšanas procesa un samazinot izdevumus nerentablos valsts uzņēmumos vai finansētajos projektos. Otrs variants būtu mehāniska izdevumu samazināšana jomās, kas varētu izraisīt mazāku sabiedrības pretestību, piemēram, birokrātiskā aparāta skaitliska ierobežošana, vai arī jomās, kas tradicionāli valstu budžetos izmaksā visvairāk — veselības sistēmā, sociālo pabalstu sistēmā, aizsardzības jomā. Jebkurā gadījumā valstis, kas tradicionāli ir dzīvojušas pāri saviem līdzekļiem[ 6 ] un kuras pievienosies līgumam, drīzumā sagaida iekšpolitisku pārmaiņu un sabiedriskās saskaņošanas darbs.
Politiskais atbalsts līgumam un ratifikācijas
Iekšpolitiskās rezonanses attiecībā uz līgumu parādīsies jau ratifikācijas procesā. 25 ES valstis politiski vienojās šā gada janvāra beigās un līgumu parakstīja neilgi pēc tam — marta sākumā. Kā jau norādījām, līgums spēkā stāsies ne ātrāk kā 2013. gada janvārī pēc tam, kad to būs ratificējušas (un deponējušas) vismaz 12 eirovalstis. Šobrīd Portugāle ir otrā valsts, kas līgumu ir ratificējusi, to izdarot 13. aprīlī. Pirms tam 29. martā līgumu ratificēja Grieķijas aizejošais parlaments.
Francija kopā ar Vāciju bija vadošā valsts līguma virzīšanā, un abu valstu ciešās sadarbības rezultātā parādījās iesauka „Merkozija”. Taču tuvākajās nedēļās Francijā ir gaidāmas prezidenta vēlēšanas, kurām jūnijā sekos parlamenta vēlēšanās. Patlaban aptaujas liecina, ka Sarkozī pretiniekam Olandem (Hollande) ir reālas iespējas tikt ievēlētam. Viņš ir apsolījis pārskatīt līguma saturu, ja kļūs par prezidentu, tāpēc diez vai sagaidīsim „Merkolande” partnerības izveidi. Bet kas būtu labāk Francijai — līguma stāšanās spēkā vai iespēja, ka ciešā Vācijas — Francijas virzītāju loma ES pēkšņi tiktu apdraudēta prezidenta sociālista pozīcijas dēļ? Starpvalstu sarunas par līguma nepieciešamību bija grūtas, bet, ja Francija sāks apšaubīt tā saturu, tad acīmredzot līguma stāšanās spēkā pašreizējā redakcijā nonāktu zem jautājuma zīmes.
Pat ja Francija ratificētu parakstīto līgumu, joprojām pastāv iespēja, ka līgumslēdzēju skaits samazinātos vēl vairāk. Runa ir par Īriju — pagaidām vienīgo eirozonas valsti, kas rīkos referendumu par līguma ratifikāciju. Referendums paredzēts 31. maijā. Īru vēlētāji ne īpaši labvēlīgi raugās uz ES līgumiem, jo savulaik — 2001. un 2008. gadā — viņiem jau nācās balsot atkārtoti referendumos, lai ratificētu Nicas un pēc tam — Lisabonas līgumu. Aptaujas gan liecina par pozitīvu iespējamo balsojumu, īpaši ņemot vērā, ka arī valdības opozīcija sola atbalstīt ratifikāciju[ 7 ]. Citas iekšpolitiskās cīņas un nesaskaņas, protams, arī varētu ietekmēt gala rezultātu. Tomēr atšķirībā no iepriekšējiem, vairāk politiskajiem līgumiem, šis tieši skar valsts ekonomiku un katra nodokļu maksātāja finanses.
Ja mēs raugāmies uz reģionālo situāciju, tad varam konstatēt, ka vismaz parlamentārajā līmenī jautājums par līgumu ir nonācis Baltijas valstu un Polijas dienas kārtībā. Savā regulārajā sanāksmes reizē šo četru valstu Eiropas lietu komisiju vadītāji vienojās, ka „atbildīga fiskālā disciplīna ir ilgtspējīgas ekonomikas attīstības pamats”[ 8 ]. Viņi 26. martā piedalījās Saeimas rīkotajā konferencē „Kā salaulāt fiskālo disciplīnu ar izaugsmi?”, kurā par tālāko līguma ratifikācijas gaitu tomēr varēja samanīt niansētas pieejas, ka izriet no dažiem apstākļiem. Igaunija jau ir eirozonā, un ratifikācija neizraisīs politiskas problēmas. Savukārt Latvija un Lietuva cenšas pievienoties „eiroklubam” 2014. gadā, lai gan parlamenta vēlēšanas rudenī varētu ietekmēt Lietuvas iespējas līdz tam laikam līgumu ratificēt. Polija toties pagaidām turas pie savas naudas vienības zlota un nav noteikusi datumu eiro ieviešanai. Taču pēc pirmās ES prezidēšanas pieredzes tā gribēs turpināt attīstīt sadarbību ar topošajām „Veimāras” valstīm (Vāciju un Franciju), un līguma ratifikācija dos ieganstu Polijai vismaz piedalīties apspriedēs par eiro, pat neesot „eirokluba” dalībniecei.
Latvijai svarīgi un vajadzīgi
Valda Dombrovska (Vienotība) valdības ir konsekventi nospraudušas mērķi pievienoties eiro valūtai 2014. gadā. Tādēļ būtu arī loģiski, ka Latvija pievienotos līgumam. Tūlīt pēc Eiropadomes lēmuma janvāra sākumā premjers, uzsverot „divu ātrumu” Eiropas veidošanos, norādīja, ka „mums ir svarīgi būt Eiropas kodolā”[ 9 ]. Vēlme būt plašākā kopienā, šajā gadījumā — „ES kodolā”, ir svarīgs politisks apsvērums, kādēļ Latvija virzās gan uz eiro, gan līguma ieviešanu. Mazai ekonomikai ar relatīvi mazu un ievainojamu valūtu papildus politisko drošību rada atrašanās plašākā kompānijā, kurā katra biedra finansiālā un ekonomiskā stabilitāte ir svarīgs strukturāls elements kopējās sistēmas eksistencei.
Jau minēts, ka līgums nosaka — attiecīgās budžeta normas ir jāiestrādā tiesību aktos. Tām jābūt „saistošām un pastāvīgām, vēlams konstitucionālām”[ 10 ]. Lai nodrošinātu vajadzīgo vairākumu balsojumā Saeimā, valdības vadītājs vienojās ar opozīcijā esošo Zaļo un zemnieku savienību (ZZS) par atbalstu līgumam. Tas notika, pat pirms ES valstis parakstīja līgumu 2. martā. Proti, 29. februārī Dombrovskis ar ZZS Saeimas frakcijas vadītāju Augustu Brigmani parakstīja dokumentu „Vienošanās par sadarbību Latvijas nacionālo interešu īstenošanai Eiropas Savienībā”[ 11 ]. ZZS solīja Saeimas balsojumā atbalstīt jaunā ES fiskālās disciplīnas līguma ratificēšanu un fiskālās disciplīnas normu ieviešanu Latvijas likumos, izņemot Satversmi. Premjers savukārt solīja valdības atbalstu kohēzijas finansēšanai un lauksaimniecības tiešmaksājumiem sarunās par nākamo daudzgadu budžetu. Tādējādi var redzēt arī šā jautājuma svarīgumu un no tā izrietošo stratēģisko nozīmi arī iekšpolitiskās kaulēšanās procesā.
Otra Saeimas opozīcijas partija Saskaņas Centrs (SC) savā ziņā jau ir nobalsojusi pret līguma ratifikāciju. Paralēli sarunām par līgumu Saeima pirmajā lasījumā izskatīja likumprojektu par fiskālo disciplīnu jau 12. janvārī, kad par līgumu vēl nebija vienojušās ES valstis. Un tad SC deputāts Igors Pimenovs, kas pie tam strādā Eiropas lietu komisijā, apgalvoja, ka līgumā paredzētais fiskālās disciplīnas piespiedu mehānisms un ārējās sankcijas par līguma noteikumu neievērošanu ir pretrunā ar Latvijas suverenitāti[ 12 ].
Politiskās intrigas ap līguma ratifikāciju nevis pašu līgumu pēc būtības norāda, cik iekšpolitiski jūtīgs ir šis jautājums. Piedevām minētais likums acīmredzot kardināli mainīsies līdz otrajam lasījumam. Ir jau saņemti jauni priekšlikumi, tostarp izveidot neatkarīgu fiskālo padomi, kas uzraudzītu likuma ievērošanu praksē[ 13 ]. Ja šādu padomi izveidotu un tā pēc būtības būtu neatkarīga, piemēram, ar akadēmiķiem un ārzemju lietpratējiem, kurus nevarētu ietekmēt politiķi vai Latvijas Banka, tad šāda padome ES līguma kontekstā varētu spēlēt svarīgu lomu budžeta un ekonomikas politikas uzraudzībā. Priekšlikums par padomes izveidi ir nācis gan no Finanšu ministrijas, gan valdībā ietilpstošās Zatlera reformu partijas. Papildus priekšlikumi attiecībā uz likumu vēl gaidāmi līdz maijam.
Ir redzams, ka līgums Latvijai ir ārpolitiski svarīgs. Kā jau norādījām raksta sākumā, pēdējo 20 gadu pieredze liecina, ka valstij būtiskos jautājumos papildus ārējs stimuls mēdz nodrošināt sekmīgākus rezultātus. Tomēr līguma acīmredzamā nozīme Latvijā iezīmējas arī spējā rast politiskus kompromisus pat ar opozīciju. Ir skaidra motivācija, ko jau agrāk uzsvēris premjers Dombrovskis, ka fiskālās disciplīnas līgums Latvijai ir svarīgs gan tāpēc, lai pievienotos eirozonai, gan tāpēc, lai korekti īstenotu bezdeficīta budžeta politiku[ 14 ]. Taču, lai valstī celtu diskusiju līmeni ES jautājumos, būtu vērtīgi plašāk dzirdēt sabiedrisko apspriešanu un valdības skaidrojumus par ekonomiskajiem apsvērumiem un Latvijas ieguvumiem, pievienojoties līgumam.
Noteikumi, kas izriet no finansiāli jūtīgas krīzes laikā pieņemtā līguma ir gan pretrunīgi, gan arī šobrīd neskaidri. Tas, savukārt, nozīmē, ka svarīgākais jautājums ir jaunā līguma ieviešana. Ir zināms, ka ES institūcijas ir naskas līgumu sagatavošanā. Toties apstākļi reizēm piespiež dalībvalstīm, politiski vienojoties, pārkāpt tos pašus noteikumus, kurus tās pieņem. Tieši tā bija ar Māstrihtas kritērijiem attiecībā uz Franciju un Vāciju. Neskatoties uz to, ka līgums paredz atkāpes ekonomisko grūtību apstākļos, var arī sagadīties, ka pēc pāris gadiem līguma bargie noteikumi var jau būt piedzīvojuši būtiskas atkāpes. Latvijas gadījumā šis laiks pat varētu sakrist ar Latvijas prezidentūru ES 2015. gadā. To gan, protams, rādīs laiks un mainīgie apstākļi jūtīgajā pasaules politiskajā un finanšu struktūrā.
Līgums par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību Ekonomiskajā un monetārajā savienībā