Bruģējot ceļu uz pārvaldes politizāciju

Likumā noteiktie pilnvaru ierobežojumi nenoliedzami var būt kaitinoši šķēršļi ātrai labi iecerētu lēmumu pieņemšanai. Taču šim regulējumam ir ļoti svarīga funkcija — tie kalpo kā aizsargbarjeras pret savtīgās interesēs vai sabotāžas nolūkos pieņemtiem lēmumiem.

Iesaki citiem:

Nav noslēpums, ka juridiski mehānismi[1] paver iespējas politiķiem iejaukties pārvaldes amatpersonu darbā. Ne vienmēr tas ir nosodāmi — politiskās kontroles mehānismi pārstāvniecības demokrātijā ir leģitīmi un vajadzīgi. Piemēram, ja iestādes vadītājs pārkāpj likumu, acīmredzot būtu jābūt kādam, kas par to rosina pārbaudi. Ja pārkāpums ir smags vai tādu ir vairāki, jābūt kādam, kas šādu vadītāju atstādina no amata.

Taču tikpat labi politiķi var gribēt iejaukties iestādes darbā savtīgu mērķu labad, piemēram, lai aizkavētu kādu pārbaudes procesu, kas skar vai nu politiķi pašu vai viņa partijas sponsoru. Vai arī mērķi var būt klaji destruktīvi, piemēram, sabotēt labi strādājošas iestādes darbu. Ne vienmēr likuma regulējums ir tik kvalitatīvs, lai spētu aizkavēt šādus politiķus, vienlaicīgi neliekot šķēršļus arī leģitīmai kontroles realizēšanai.

Tādēļ arī tādiem politiķiem, kam ir vislabākie nolūki iejaukties iestādes darbā, būtu jāvērtē ne tikai savu darbību tiesiskums, bet arī tas, kādu ietekmi šī iejaukšanās atstāj uz pārvaldes sistēmu kopumā. Jāapsver, vai viņa rīcības rezultātā arī labi strādājošas iestādes nebūs apdraudētas no politiķiem, kas jau nākamajās valdībās ieņems politiskos amatus un atradīsies kontrolētāju lomās.


Pilnvaru pārņemšanas tiesības

2009.gadā pirmo reizi kļuva zināmi konkrēti gadījumi, kas politiķi izmantoja tiesības pārņemt savā pārraudzībā esošas iestādes pilnvaras. Šāda iespēja jau sen bija minēta Valsts pārvaldes iekārtas likumā, taču līdz šim tā vai nu netika pielietota vai arī informācija par šiem gadījumiem nenonāca publiskajā telpā

Valsts pārvaldes iestādes likums šo iespēju apraksta šādi: „izņēmuma gadījumā augstāka iestāde vai amatpersona var pārņemt pārraudzībā esošas tiešās pārvaldes iestādes vai pārvaldes amatpersonas lietvedībā esošu lietu savā kompetencē.” Lai gan tālāk likumā ir noteikti trīs izņēmumi (tie attiecas uz koleģiālām iestādēm un administratīvo procesu), tomēr pilnvaras, ko tā saucamās pilnvaru devolūciju tiesības teorētiski paver augstākajai amatpersonai, ir ļoti lielas.

2009.gadā pilnvaru pārņemšanas tiesības vienreiz izmantoja tieslietu ministra vietas izpildītājs Edgars Zalāns (TP) Augstākās Tiesas priekšsēdētāja Ivara Bičkoviča pilsonības iegūšanas jautājuma kontekstā un otro reizi — finanšu ministrs Einars Repše (JL), veicot Valsts Ieņēmuma dienesta reorganizāciju. Abi šie gadījumi ir šaubīgi gan no tiesiskās, gan no labas pārvaldības perspektīvas.

(1) Naturalizācijas pārvaldes gadījums

Aprīlī tā laika tieslietu ministra vietas izpildītājs Edgars Zalāns (TP) uzdeva Naturalizācijas pārvaldei nodot ministrijas kompetencei pārbaudes lietu, kuras rezultāts varētu būt vēršanās tiesā par pilsonības atņemšanu Augstākās Tiesas priekšsēdētājam. Kāds bija iemesls, kāpēc Naturalizācijas pārvalde nevarēja pati šo jautājumu izšķirt? It sevišķi, ja patur prātā to, ka iestādē strādā Latvijā kompetentākie cilvēki pilsonības iegūšanas un atņemšanas jautājumos?

Kā skaidrots Tieslietu ministrijas preses relīzē[2], toreizējā Naturalizācijas pārvaldes priekšniece Eiženija Aldermane ir vērsusies pie tieslietu ministra un prasījusi viedokli par tālāko rīcību: „Minētais kalpoja par pamatu šaubām par pārbaudes lietas ietvaros konstatēto faktu un apstākļu pamatotību.” Šis arguments gan ne sevišķi labi sasaucas ar pašas Aldermanes vēlāk teikto, ka šī lieta bijusi skaidra, un tāpat nesaskan ar viņas lēmumu vērsties tiesā ar prasību par pilsonības atņemšanu.

Tālāk Tieslietu ministrijas ietvaros tikusi izveidota komisija, kas secinājusi, ka Naturalizācijas pārvaldei neesot jāgriežas tiesā, jo I.Bičkovičs pilsonību saņēmis likumīgi. Šis Tieslietu ministrijas atzinums netika noformēts kā lēmums, ar kuru tiktu atcelts Naturalizācijas pārvaldes direktores izdotais rīkojums par vēršanos tiesā. Preses relīzi saka, ka „ministrija nav pieņēmusi nekādus lēmumus šajā lietā”, lai gan Valsts pārvaldes iekārtas likums [3] nepārprotami uzliek pienākumu tai augstākajai amatpersonai, kas pārņemusi kādas iestādes pilnvaras, attiecīgajā lietā pieņemt lēmumu un uzņemties par to atbildību. Nākamais Naturalizācijas pārvaldes direktors, iepazinies ar Tieslietu ministrijas darba grupas secinājumiem, nolēma tiesā tomēr nevērsties (atsaucot Aldermanes lēmumu).

(2) VID gadījums

Valsts ieņēmuma dienesta gadījumā finanšu ministrs Einars Repše pārņēma pilnvaras veikt dienesta reorganizāciju, ko vēlāk arī realizēja[4]. Par šo gadījumu savu viedokli izteica Tieslietu ministrija (tā pati ministrija, kas pārņēma pilnvaras no Naturalizācijas pārvaldes!), šoreiz uzskatot, ka tas nav bijis likumīgi, jo „tā kā Valsts pārvaldes iekārtas likuma noteiktās pilnvaru pārņemšanas tiesības ir izmantojamas tikai īpašos izņēmuma situācijās, to izmantošanai ir galējas nepieciešamības raksturs un šo tiesību izmantošana ir noteikti jāpamato[5].” Ministrijas valsts sekretārs sīkāk neanalizēja, vai VID reorganizācijas pārņemšanai bija vai nebija „galējās nepieciešamības raksturs”, taču atzīmēja, ka dokumentā nebija atrodams šīs rīcības pamatojums.


Nelāgie precedenti

Gan gadījums ar VID, gan Naturalizācijas pārvaldi ir satraucoši, domājot par jau tā ļoti jūtīgajiem pārvaldes un politikas saskarsmes gadījumiem. Analizējot šīs situācijas, rodas pat šaubas, vai pilnvaru pārņemšanas pilnvaras ir leģitīms veids, kā politiķiem diriģēt iestādes darbu.

Kā izskatās Naturalizācijas pārvaldes gadījums, to aplūkojot „no malas”?

Naturalizācijas pārvalde vairāk nekā desmit gadus ir strādājusi ar jautājumiem par pilsonības piešķiršanu un atņemšanu. Piepeši uzrodas gadījums, kas skar augstu tiesu varas amatpersonu, ar kuru politiskās varas pārstāvjiem ir svarīgi uzturēt labas attiecības (piemēram, nākamā ģenerālprokurora izvirzīšanas kontekstā). Tieslietu ministrs atrod ieganstu (šajā gadījumā: viņam radušās šaubas par Naturalizācijas pārvaldes spējām izvērtēt iemeslus pilsonības atņemšanai), lai izveidotu komisiju, kas Naturalizācijas pārvaldei skaidri norāda, kā lieta izšķirama. Starplaikā Naturalizācijas pārvalde jau ir iesniegusi pieteikumu tiesā. Kā vēlāk atzīst tā laika pārvaldes vadītāja: „Tik tīras lietas, kur parādījās, ka nav bijis pamata iegūt pilsonību, manās rokās sen nebija bijis[6]”. Mainoties pārvaldes vadītājiem, jaunajam jau ir skaidrs „politiskais uzstādījums”, kā lieta būtu atrisināma, un jaunais vadītājs atsauc prasību tiesā. Jaunā vadītāja rīcību gan var interpretēt ne tikai kā pakļaušanos politiskajam spiedienam, bet arī kā vēlmi izvairīties no atbildības par vēršanos tiesā pret tik augsta ranga amatpersonu.

Gadījums ar VID ir tik pat sarežģīts, taču tur galvenā problēma ir par (visticamāk) labiem mērķiem un šaubīgiem līdzekļiem.

Nav šaubu, ka VID līdzšinējais darbs bijis neefektīvs un atsevišķas izpausmēs — skandalozs. Daudz ko pasaka jau Ģenerālprokuratūras norādes[7], ka VID nesteidzas izmeklēt korupcijas noziegumos apsūdzēto darbinieku rīcību. Nenoliedzami, dienestā bija jānotiek pārmaiņām, bet līdzšinējais ģenerāldirektors tās kavēja.

Taču tas neattaisno prettiesisku vai labas pārvaldības principam neatbilstošu līdzekļu izmantošanu, lai problēmu risinātu. Problēma stāstā ap VID nav tikai pamatojuma trūkums lēmumā, ar kuru finanšu ministrs pārņēma VID reorganizāciju. No labas pārvaldības skatpunkta šaubīgs bija arī viss tālākais process: apjomīga kadru rotēšana bez skaidriem un saprotamiem kritērijiem, kādēļ amatos būtu jāieliek šīs un nevis citas personas (vai kritērijs bija profesionalitāte? Politiskā lojalitāte? Attiecības ar iepriekšējo vadību?). Iestādes uzbūve ir tiešs direktora kompetences jautājums, tādēļ būtu bijis jābūt patiešām labam skaidrojumam, kādēļ reorganizācija nevarēja pagaidīt līdz nākamā ģenerāldirektora iecelšanai un notikt bez finanšu ministra iejaukšanās.

Arī apsvērumi VID ģenerāldirektora atstādināšanai ir dīvaini. Esmu pārliecināta, ka varēja atrast ļoti labus un leģitīmus apsvērumus, kas ļautu Dz.Jakānu atstādināt no amata. Tieši tādēļ grūti izskaidrot, kāpēc tika izvēlēts pats juridiski šaubīgākais: proti, atteikšanās pakļauties ministra rīkojumiem saskaņot kandidātus VID amatiem[8]. Šeit rodas divi tiesiski jautājumi. Pirmais — cik vispār ministrs drīkst ietekmēt pārraudzības iestādes personālpolitiku, un otrais — vai pārraudzības statuss jau pats par sevi nozīmē, ka ministram nav tiesību dot iestādes vadītājam saistošus rīkojumus, izņemot prettiesisku bezdarbību, bet tad ir jāpierāda, ka bezdarbība patiešām ir prettiesiska. Līdzšinējā koncepcija par valsts pārvaldes uzbūvi un arī iestāžu prakse liecināja, ka atbilde uz abiem šiem gadījumiem ir noraidoša, proti, ministrs var ietekmēt pārraudzības iestādes kadru jautājumu tikai tad, ja tā ir tieša viņa kompetence, piemēram, viņš ieceļ direktoru. Ja iestāde ir ministra pārraudzībā (ne pakļautībā!), tad tai saistošus rīkojumus izdot nav ministra pilnvarās.

Pamēģinot Jakāna atstādināšanas pamatu vispārināt uz visām situācijām, kad ministrs ir uzdevis pārraugāmās iestādes vadītājam saskaņot kadru izmaiņas, kļūst saprotams, cik tas ir dīvains solis ne tikai tiesiski, bet arī no elementāras pārvaldes uzbūves loģikas. Galu galā, ja ministrs patur savā kontrolē pat jautājumu par kadriem, tad faktiski viņš arī veic šīs iestādes vadītāja funkcijas. Tādā gadījumā zūd jēga pašam Latvijas pārvaldes sistēmas pamatā ietvertajam nošķīrumam starp pārraudzības iestādēm (kas funkcionē no augstākām amatpersonām neatkarīgi) un pakļautības iestādēm (kuru darbs ir daudz mazāk autonoms).

VID notikumu kontekstā E.Repše varētu būt iznīcinājis arī tos ieguvumus valsts pārvaldes un politiķu attiecību normalizēšanai, ko nesa KNAB vadītāja skandāls pirms dažiem gadiem. Šķita, ka pēc tā jau par jauno normu ir kļuvusi prakse disciplinārizmeklēšanas komisijās par amatpersonām politiski jūtīgos amatos nozīmēt ļoti dažādu institūciju pārstāvjus. Tas, ka Dz. Jakāna komisijā izteikti dominēja Finanšu ministrijas kadri[9] jau atkal, neraugoties uz nolūkiem vai labticību, rada nelāgu nākotnes precedentu.



Ja šie precedenti kļūtu par normu

Kādēļ būtu vērts satraukties par šiem diviem gadījumiem, neskatoties uz to, ka nu jau arī prokuratūra atzinusi, ka AT priekšsēdētājs pilsonību ieguvis likumīgi, vai to, ka pārmaiņas VID, visticamāk, ir tikai uz labu?

Tādēļ, ka šādu metožu ignorēšana vai acu pievēršana ļautu politiķiem pieņemt, ka pilnvaru pārņemšana var kļūt par turpmāku ikdienas darba sastāvdaļu. Nākotnes situāciju modelēšana parāda, ka šādam pieņēmumam var būt pārvaldi graujošas sekas.

Latvijā ir daudz iestāžu, kurām ir noteikts pārraudzības statuss. Daudzas no tām vada profesionāļi, kas dziļi izprot iestādes risināmos jautājumus un līdz ar to arī vislabāk saprot, kā jāorganizē iestāde, lai darbu veiktu sekmīgi. Pieņemsim, ka kādam politiķim rodas vajadzība neleģitīmu mērķu vārdā iejaukties šīs iestādes darbā, piemēram, traucēt tai sekmīgi darboties. Ja iestādes pilnvaru pārņemšanu var balstīt uz tik netveramiem apsvērumiem, kā tas notika Naturalizācijas pārvaldes gadījumā (ministram šaubas par to, vai iestāde visu izvērtēs/izvērtējusi pareizi), tad viegli tiks atrasts iegansts, lai pārņemtu šīs iestādes pilnvaras, nomainītu tās darbiniekus ar sev lojālākiem, pārveidotu struktūru un jaunajam iestādes direktoram vēl ik pa laikam „konsultatīvi” norādītu, kā „pareizi” pieņemami lēmumi iestādes kompetencē esošajās lietās. Nedomāju, ka šāda ietekmes sviru sadale starp ministriem un pārvaldes amatpersonām ir sabiedrības interesēs.


Kā izmantot pilnvaru pārņemšanas tiesības?

Lai gan abi šī gada pilnvaru pārņemšanas pilnvaru īstenošanas gadījumi norāda uz problēmām šī juridiskā instrumenta izmantošanā, tas tomēr nenozīmē, ka pilnvaru pārņemšanas iespēja attiecībā uz pārraudzības iestādēm būtu nevajadzīga.

Patiešām ir iedomājami gadījumi, kad objektīvu iemeslu dēļ hierarhiski augstākai iestādei būtu jābūt tiesībai kādus lēmumus pieņemt pārraudzības iestādes vietā, piemēram, ja šī iestāde kādu iemeslu dēļ ir kļuvusi rīcībnespējīga.

Diemžēl Valsts pārvaldes iekārtas regulējums nepaskaidro, kādi gadījumi būtu uzskatāmi par šādiem izņēmumiem. Arī likuma skaidrojumos[10] par tā saucamo pilnvaru devolūciju nekas daudz vairāk nav atrodams. Abi līdzšinējie precedenti pierāda, ka vai nu pašā likumā vai tā piemērošanas praksē būtu precīzāk jāiezīmē tās situācijas, kad iejaukšanās (it sevišķi no politiskas amatpersonas vai tās kontrolētās institūcijas puses) nav pieļaujama.

Dažus pilnvaru pārņemšanas priekšnoteikumus gan var secināt jau no pašas regulējuma uzbūves. Piemēram, jau tas vien, ka pakļautības iestādēs šīs pilnvaras var ierobežot neierobežoti, bet pārraudzības iestādē tikai „izņēmuma situācijās”, signalizē, ka pilnvaru pārņemšana nevar notikt parastās darba situācijās. Iemesls, kādēļ likums nosaka divus hierarhijas veidus — pakļautību un pārraudzību — pats par sevi norāda, ka liela iestāžu kategorija (pārraudzības iestādes) funkcionē no pārraugiem autonomākā režīmā kādu profesionālu vai neatkarības nodrošināšanas apsvērumu dēļ. Tas, savukārt, liek domāt, ka pilnvaru pārņemšana nebūtu piemērojama tajos jautājumos, par kuriem kompetence pārraugāmajā iestādē ir lielāka nekā pārraugošajā iestādē (piemēram, lēmuma pieņemšana par nozarei specifiskiem jautājumiem) vai kuri attiecas uz iestādes darba organizācijas jūtīgāko daļu.

Iespējams, ka kritērijs varētu būt Tieslietu ministrijas atzinumā par VID reorganizācijas lēmumiem piesauktā galējā nepieciešamība (t.i. jānovērš kaitējums, ko nav bijis iespējams novērst citiem līdzekļiem, turklāt panāktais labums lielāks nekā nodarītais kaitējums). Taču tādā gadījumā pašai Tieslietu ministrijai būtu jāievēro šis kritērijs. Gadījums ar Naturalizācijas pārvaldi noteikti nebija galējas nepieciešamības motivēts.[11]

Mans specifiskais kritērijs (ieteikums) politiķiem pirms šādu paņēmienu īstenošanas būtu iedomāties savus pēctečus šajā amatā un uzdot sev vairākus jautājumus. Piemēram, vai esmu pārliecināts par savas rīcības tiesiskumu? Vai mana rīcība nerada attaisnojumu politiķiem iejaukties labi strādājošas iestādes darbā? Vai mana argumentācija ir pārliecinoša? Kas manu pēcteci traucētu šajā amatā izmantot to pašu ceļu, lai likvidētu visas manis ieviestās pārmaiņas?

Bet vislabāk tomēr būtu, ja Latvijas politiķi beidzot saprastu diezgan vienkāršu lietu — likumā noteiktie pilnvaru ierobežojumi, juridiskās procedūras vai labas pārvaldības standarti nenoliedzami var būt kaitinoši šķēršļi ātrai labi iecerētu lēmumu pieņemšanai. Taču visam šim regulējumam un labas pārvaldības standartiem ir sava ļoti svarīga funkcija — tie kalpo kā aizsargbarjeras pret savtīgās interesēs vai sabotāžas nolūkos pieņemtiem lēmumiem. Tieši tādēļ ir tik kaitīgi šo „šķēršļu” joslu pārlēkt labu mērķu vārdā, aizmirstot, ka politiskajiem pēctečiem labu nodomu var arī nebūt, bet šķēršļu sliktu nodomu realizēšanai — arī vairs ne.

_____________________

[1] Piemēram, disciplinārsodīšana, atstādināšana no amata, kontroles tiesības, rīkojuma došanas tiesības

[2] Tieslietu ministrijas preses relīze. Tieslietu ministrs sniedz skaidrojumu premjeram par Augstākās tiesas priekšsēdētāja I.Bičkoviča pilsonības pārbaudes lietu. 01.09.2009

[3] Valsts pārvaldes iekārtas likuma 37.panta 6.daļa.

[4]Vaškevičs VID reorganizācijas gaitā iecelts par Administratīvās pārvaldes direktoru. Diena.lv 21.10.2009; Fridrihsone, M. Koalīcijas partneri aizstāv atstādināto Jakānu. Diena, 24.10.2009; VID maina augstas amatpersonas. Diena.lv, 27.10.2009; Rotācijas kārtībā Vaškevičam piedāvās amatu Finanšu ministrijā, Diena.lv 2009.gada 29.oktobrī

[5] Tieslietu ministrijas vēstule Valsts ieņēmuma dienestam, 2009.gada 21.oktobrī Nr. 1-17/4311

[6] TV3 raidījums „Nekā personīga”, 30.08.2009

[7] Vaivars, A. VID gaida tīrīšanas. Diena, 26.10.2009

[8] Fridrihsone, M. Repše: Jakāns musinājis VID darbiniekus, Diena, 23.10.2009; Jakāns pēc atstādināšanas: Repše rīkojas pretēji saviem vārdiem (papildināta ziņa). Diena.lv, 22.10.2009; Jaunups, E. Par politsiltumnīcas produktu Jakānu. Diena.lv, 28.10.2009

[9] Fridrihsone, M. Jakāna vērtētājos iekļaus arī Segliņa padoto. Diena, 27.10.2009

[10] Levits, E. Valsts pārvaldes iekārtas likuma koncepcija, Latvijas Vēstnesis, 2002, Nr 95

[11] Iespējams, ka tas ir bijis arī pretrunā ar Valsts pārvaldes iekārtas likuma 37.panta 4.daļu, kas nosaka, kādos gadījumos drīkst un kādos nedrīkst izņemt lietu administratīvā procesa ietvaros. Ja uzskata, ka pilsonības atņemšanas ierosināšana ir daļa no administratīvā procesa (kas tā arī ir, neskatoties uz to, ka šobrīd šādas lietas skata vispārējās jurisdikcijas tiesas), tad tieslietu ministrs nav apstrīdēšanas iestāde un līdz ar to tain nav pilnvaru pārņemšanas tiesības.

Iesaki citiem:
Creative commons c6ae3e51884b139b45a669ce829ac99646bf0ceb328fc95963f1703a58a032d0 CREATIVE COMMONS LICENCE ĻAUJ RAKSTU PĀRPUBLICĒT BEZ MAKSAS, ATSAUCOTIES UZ AUTORU UN PORTĀLU PROVIDUS.LV, TAČU PUBLIKĀCIJU NEDRĪKST LABOT VAI PAPILDINĀT. AICINĀM ATBALSTĪT PROVIDUS.LV AR ZIEDOJUMU!

Saistītie raksti
Citi autora darbi