Foto: quinn.anya
Arī Latvija var veiksmīgi ietekmēt ES lēmumu pieņemšanas procesu, tomēr ir nopietni jāstrādā, lai Pirmās formulas sacensībās nenāktos startēt ar zaporožecu.
Tuvākajos gados Latvijas prioritātes ārpolitikā ir galvenokārt saistītas ar Eiropas Savienību (ES), tāpēc Latvijai būtu nepieciešams realizēt gudras valsts stratēģiju, kas ļautu veiksmīgāk realizēt valsts intereses ES. Šī raksta mērķis ir pievērst uzmanību izaicinājumiem, ar kuriem saskaras mazās valstis, kad tās cenšas aizstāvēt savas intereses ES. Rakstā vispirms tiek aplūkots, kā piederība mazo valstu grupai ir ietekmējusi Latvijas izvēles ārpolitikā pēc neatkarības atjaunošanas. Otrajā daļā tiek pārskatīta Latvijas vieta iekšēji ļoti daudzveidīgajā mazo valstu grupā. Tiek secināts, ka Latvijas vieta ir starp pašām mazākajām ES dalībvalstīm, un tas būtiski ierobežo Latvijas iespējas attiecībās ar citām valstīm. Savukārt trešajā daļā tiek norādīts uz vairākiem veidiem, kā mazās valstis, tostarp arī Latvija, var palielināt savu ietekmi ES.
Ietekmīgu sabiedroto meklēšana
Latvija ir maza valsts. Tas šķiet pašsaprotami, taču šai atziņai ir tālejošas sekas. Piederība mazo valstu grupai faktiski ir noteikusi Latvijas ārpolitiku pēc neatkarības atgūšanas. Latvijas ārpolitikas formula ir bijusi diezgan vienkārša, un tai ir bijušas trīs sastāvdaļas. Pirmkārt, tā kā Latvija ir maza valsts, tad tās pastāvēšanas un attīstības iespējas ir atkarīgas no ārējās vides. Ja ārējā vide ir labvēlīga, tad Latvijai ir iespējas pastāvēt un attīstīties. Savukārt, ja ārējā vide ir draudīga, kā tas bija Otrā pasaules kara priekšvakarā, tad stāstam ir nelaimīgas beigas. Par laimi, kopš 1990. gadu sākuma ārējā vide ir bijusi Latvijai labvēlīga.
Otrkārt, būdama maza valsts un tāpēc vārīga pret ārēju apdraudējumu, Latvija ir centusies meklēt sabiedrotos, kas palīdzētu nodrošināt sava valstiskuma neatgriezeniskumu. Kad sabiedrotie kļuva pieejami un parādījās iespēja integrēties draudzīgu un attīstītu valstu grupā, Latvija šo iespēju centās izmantot. Šī stratēģiskā izvēle nopietnā veidā nevienu brīdi kopš 1990. gadu vidus nav nopietni apšaubīta.
Treškārt, Latvijas niecīgais varas apjoms komplektā ar ārējo apdraudējumu (iedomātu vai īstu) no Krievijas ir bijis papildus stimuls meklēt ietekmīgus sabiedrotos Rietumos. Īsāk sakot, Latvijas izvēles ārpolitikā ir bijušas kristālskaidras. Vieni paši mēs pastāvēt nespējam. Par laimi, ir pieejami ietekmīgi un draudzīgi sabiedrotie. Savukārt atrašanās tuvumā Krievijai, no Latvijas viedokļa raugoties, ir saistīta ar riskiem jebkurā gadījumā neatkarīgi no tā, vai Krievija ir vāja vai spēcīga.
Latvijas ārpolitikas uzdevums līdz integrācijai ES un NATO bija divējāds: sekmēt ārējo aktieru rosinātās pārmaiņas Latvijas iekšienē un censties pārliecināt ES un NATO dalībvalstis, ka Latvija ir kļuvusi līdzīga šo organizāciju dalībvalstīm (un tāpēc atbilst uzņemšanas kritērijiem). Tomēr šādu stratēģiju — mainīt sevi atbilstoši no ārējās vides nākošajām prasībām — nevar realizēt mūžīgi. Un tas arī nav vajadzīgs, jo Latvija jau 8 gadus ir NATO un ES dalībvalsts un tādējādi piedalās kopīgo lēmumu pieņemšanā. Līdz ar to Latvijai ir vairāk jādomā par citu valstu uzvedības ietekmēšanu un to interešu pārdefinēšanu. Tuvojas laiks, kad ES valstīm būs jāvienojas par nākamo daudzgadu budžeta perspektīvu un pēc trim gadiem Latvija būs ES prezidējošā valsts, tāpēc aktualizējas jautājums par Latvijas iespējām panākt lielāku ietekmi ES. Pēc būtības tas ir jautājums par mazu valstu ietekmes palielināšanas iespējām.
Mazliet par mazu?
Latvija nešaubāmi pieder mazo valstu grupai, tomēr — cik iekšēji daudzveidīga ir mazo valstu grupa? Mēs ilgstoši esam dzīvojuši ar pārliecību, ka Latvijai tepat kaimiņos ir citas mazās valstis, piemēram, Somija, Zviedrija, Dānija. Ja palūkojamies tālāk ES, mazo valstu grupai noteikti pieder arī Austrija, Beļģija, Luksemburga, Portugāle, Grieķija. Ja Latvija ir maza valsts, tāpat kā nupat manis pieminētās valstis, tad tiek rosinātas cerības, ka, laikam ejot, mēs varētu kļūt tikpat attīstīti, bagāti un ietekmīgi kā nosauktās valstis. Diemžēl realitāte ir nedaudz atšķirīga, un turpmākajās rindkopās es izskaidrošu, kāpēc.
Mazo valstu kategorija ir iekšēji ļoti daudzveidīga. Visizplatītākais indikators, ar kura palīdzību novilkt robežu starp mazām un lielām valstīm, ir valsts iedzīvotāju skaits. Kopš 1960. gadiem, kad iesākās pirmais mazo valstu izpētes vilnis, iedzīvotāju skaits pasaulē ir dubultojies, 2011. gadā sasniedzot 7 miljardu atzīmi. Tas noteikti ir jāņem vērā, kad ir jānovelk dalījuma līnija starp lielām un mazām valstīm. Turklāt iedzīvotāju skaits pasaulē turpina palielināties, un līdz 2025. gadam tas, visticamāk, pārsniegs 8 miljardu atzīmi. Mūsdienās pie mazo valstu grupas tiek pieskaitītas valstis, kuru iedzīvotāju skaits nepārsniedz 15 līdz 20 miljonus cilvēku. Attīstības valstīm šis slieksnis ir augstāks (aptuveni 30 miljoni), jo tās ir trūcīgākas.
Kā uz šī fona izskatās Latvija? Pirmkārt, ja Latviju aplūko uz globālo demogrāfisko tendenču fona, tad nākotne nerādās gaišos toņos. Pasaulē iedzīvotāju skaits turpina palielināties, taču Latvijā tas samazinās. Tas nozīmē, ka pēc demogrāfiskajiem rādītājiem Latvija nākotnē izskatīsies vēl mazāka nekā šobrīd. Otrkārt, Latvija iedzīvotāju skaita ziņā būtiski atpaliek no citām mazajām valstīm, piemēram, Dānijas (5,6 miljoni), Somijas (5,4 miljoni) un Zviedrijas (9,4 miljoni), nemaz nerunājot par Čehiju (10,5 miljoni), Beļģiju, (11,0 miljoni) un Grieķiju (11,4 miljoni). Protams, aiz Latvijas atrodas Malta, Luksemburga un Igaunija, tomēr tas nemaina faktu, ka Latvija ir viena no pašām mazākajām mazajām valstīm ES.
Ja kā papildus indikatorus aplūko iekšzemes kopprodukta (IK) indikatorus, tad atšķirības starp Latviju un citām mazo valstu grupai piederīgajām valstīm kļūst vēl krasākas. Piemēram, Beļģijas IK ir gandrīz divdesmit reizes lielāks par Latvijas IK, bet Īrijas IK — gandrīz desmit reizes lielāks. Iedzīvotāju skaita ziņā četrreiz mazākās Luksemburgas IK ir vairāk nekā divas reizēs lielāks nekā Latvijas IK. Atšķirības starp Latviju un citām ES mazajām dalībvalstīm atspoguļojas arī citos indikatoros. Latvijas aizsardzības izdevumi būtiski atpaliek no lielākās daļas ES dalībvalstu aizsardzības izdevumiem. Pat iedzīvotāju ziņā daudz mazākās Igaunijas aizsardzības izdevumi ir turpat vai par trešdaļu lielāki nekā Latvijai.
Protams, pastāv iespēja, ka Latvija pat pie daudz mazāka iedzīvotāju skaita un zemāka IK pietiekami veiksmīgi spēj aizstāvēt savas intereses ES, tomēr man ir radies iespaids, ka tas tā nav. Lai veiksmīgi aizstāvētu savas intereses ES lēmumu pieņemšanas procesā, ir nepieciešama atbilstoša pārstāvniecība Briselē, un Latvijai šajā ziņā patiešām nav, ar ko lepoties, jo Latvijas pastāvīgā pārstāvniecība ES ir skaitliskā ziņā mazākā starp visām dalībvalstīm (atpaliekot arī no Maltas, kas ES iestājās vienlaicīgi ar Latviju un kuras iedzīvotāju skaits ir piecas reizes mazāks nekā Latvijai). Turklāt ir jāņem vērā, ka Latvija ekonomiskās krīzes laikā ir zaudējusi daudzus labus speciālistus, kuru zināšanas Latvijai būtu ļoti noderīgas, jo īpaši tāpēc, ka 2015. gada pirmajā pusē paredzēta Latvijas prezidentūra ES.
Var redzēt, ka Latvijas vieta ir mazo valstu grupas lejasgalā un ka Latvija, cenšoties aizstāvēt savas intereses ES, lēmumu pieņemšanas procesā saskaras ar milzīgiem izaicinājumiem, kas izriet ne tikai no nelielā iedzīvotāju skaita un mazā IK, bet arī no tā, ka Latvijas pārstāvniecība ES atpaliek no citām valstīm.
Gudri par savām interesēm
Pieņemot, ka Latvijai kā ļoti mazai valstij varētu būt grūti nodrošināt savu interešu aizstāvību ES, tomēr ir vērts aplūkot mazajām valstīm pieejamās stratēģijas, kuras tās var realizēt, lai savu ietekmi palielinātu. Tradicionāli mazās valstis ir regulāri saskārušās ar problēmu, ka to primārās intereses ir saistītas nevis ar savas ietekmes palielināšanu, bet gan ar izdzīvošanu. Mazais varas apjoms ir bijis nopietns traucēklis mazo valstu pastāvēšanai, tāpēc tās ir centušās realizēt slēpšanās stratēģiju, cenšoties neizpelnīties lielo valstu uzmanību un neiesaistoties to savstarpējās nesaskaņās. Neitralitātes stratēģija ir vēsturiski bijusi ļoti piemērota mazajām valstīm, jo ar tās palīdzību mazās valstis ir varējušas nosūtīt signālu lielajām valstīm, ka tās nevienu neapdraud un negatavojas pieslieties kādai no lielajām valstīm.
Par laimi, mūsdienās mazajām valstīm vairs tik bieži nenākas slēpties no lielo valstu uzmanības, un mazās valstis var spēlēt aktīvāku lomu starptautisko attiecību norisēs. Kopš Otrā pasaules kara valstu skaits pasaulē ir būtiski pieaudzis, un lielākā daļa no tām ir mazās valstis. Sajūtot pārmaiņas starptautisko attiecību „spēles” noteikumos, mazās valstis aizvien biežāk ir izvēlējušās tādu ārpolitikas stratēģiju, kuras mērķis ir stiprināt noteikumos balstītas starptautiskās attiecības, kur spēles noteikumi vienādi attiektos gan uz lielajām, gan mazajām valstīm. Iespējams, spilgtākais piemērs centieniem izveidot uz noteikumiem balstītu reģionālo kārtību ir ES, kur valstu savstarpējās attiecības ir stingri reglamentētas un izteikti miermīlīgas. Šādā reglamentētā vidē tiek atrisinātas mazo valstu tradicionālās drošības problēmas, taču neizbēgami tiek radītas jaunas, jo mazajām valstīm nākas cīnīties par ietekmi kopējā lēmumu pieņemšanā un censties nodrošināties pret lielo valstu diktātu. ES institucionālā vide ir ļoti labvēlīga mazajām valstīm, jo tām ir proporcionāli lielāka pārstāvniecība nekā lielajām valstīm, ja rēķina pēc iedzīvotāju skaita. Taču tas nespēj pilnībā atrisināt šo valstu interešu pārstāvniecības problēmu, tāpēc mazajām valstīm ir jāmeklē inovatīvi veidi, kā savu ietekmi palielināt.
Literatūrā tiek atzīmēts, ka mazajām valstīm ir nepieciešams realizēt gudras valsts stratēģiju. Profesors Anderss Vīvels (Anders Wivel) uzskata, ka gudrās valsts stratēģijai ir trīs pamatelementi. Pirmkārt, mazajām valstīm ir nepieciešams prast sadalīt spēkus, proti, ne visi jautājumi tām ir vienlīdz nozīmīgi un interesanti, tāpēc ir vērts pastiprinātu uzmanību pievērst tikai tiem, kas ir patiesi svarīgi. Mazajām valstīm ir ieteicams darīt zināmu savu gatavību iesaistīties sarunās un būt gatavām kompromisiem jautājumos, kur tām nav būtisku interešu. Klaji noraidoša attieksme pret citu valstu piedāvātajām rīcībpolitikām ir neproduktīva.
Otrkārt, mazās valstis nedrīkst pārmērīgi aizrauties ar savu nacionālo interešu aizstāvēšanu. Tām var būt savas skaidri definētas intereses, tomēr tās ir ieteicams pozicionēt kā ES dalībvalstu kopīgās intereses, lai ikviena valsts saskatītu zināmus ieguvumus no mazo valstu virzītās rīcībpolitikas. Vislielākās izredzes uz panākumu mazai valstij ir pie nosacījuma, ja tās aizstāvētā rīcībpolitika piedāvā risinājumu kādai problēmai, kas ir kopīga visām ES dalībvalstīm. Šo ieteikumu Latvijai noteikti vajadzētu ņemt vērā arī gaidāmās prezidentūras kontekstā.
Treškārt, no mazajām valstīm sagaida, ka tās darbosies kā godīgi starpnieki. Tiek uzskatīts, ka lielo valstu iniciatīvas parasti atspoguļo to savtīgās intereses, kamēr mazās valstis darbojas kopējā labuma interesēs, jo tām nav vērts būt savtīgām. Mazās valstis var būt nesavtīgākas, jo tām vitāli svarīgo interešu ir mazāk, turklāt tām nav pietiekami daudz varas, lai spētu „izsist cauri” savas savtīgās intereses[ 1 ].
Papildus jau minētajiem gudrās valsts stratēģijas elementiem ir vērts atzīmēt vēl vairākus. Obligāts priekšnoteikums savu interešu aizstāvībai ir spēja nodrošināt nepieciešamos naudas līdzekļus un ekspertīzi mazajām valstīm svarīgajos jautājumos. Ja mazā valsts nespēj šo priekšnoteikumu izpildīt, tad tai ir mazas cerības uz labvēlīgu lēmumu pieņemšanas procesa iznākumu. Vēl ir būtiski, lai mazajām valstīm būtu labas zināšanas un izpratne par lēmumu pieņemšanas procesu, jo tādējādi tām būtu pietiekami daudz laika koalīciju veidošanai un ekspertīzes uzkrāšanai, kas savukārt ļautu ar piedāvājumiem un informāciju nākt klajā vispiemērotākajā brīdī. Šādas prasmes nav iespējams apgūt īsā laikā, tāpēc Latvijai ir ļoti svarīgi uzkrāt zināšanas par ES lēmumu pieņemšanas procesu kopumā un specifiskas zināšanas par Latvijai svarīgajām rīcībpolitikām. Jāpiebilst, ka izšķiroša nozīme var būt tam, lai mazo valstu pārstāvji dažādos līmeņos un dažādās ES institūcijās darbotos saskaņoti.
ES institucionālā vide ir labvēlīga mazajām valstīm, un tāpēc ES ir mazināti draudi mazo valstu drošībai. Tomēr neatrisināts ir jautājums par mazo valstu ietekmes iespējām. Mazajām valstīm nenoliedzami pastāv iespējas ietekmēt lēmumu pieņemšanas procesu, tomēr iespēja negarantē vēlamo rezultātu. Mazās valstis saskaras ar nepieciešamību meklēt inovatīvus veidus savas ietekmes palielināšanai, un tas pastiprina konkurences un sadarbības procesu starp ES dalībvalstīm. Arī Latvija var veiksmīgi ietekmēt ES lēmumu pieņemšanas procesu, tomēr tās izejas pozīcijas ne tuvu nav tik labas kā daudzām citām ES mazajām valstīm. Citiem vārdiem sakot, ir nopietni jāstrādā, lai Pirmās formulas sacensībās nenāktos startēt ar zaporožecu.
* Raksts ir tapis uz žurnāla „Latvijas intereses Eiropas Savienībā” 2012. gada trešā numura bāzes. Šis izdevums veltīts mazo valstu tematikai. Raksta autors ir viens no šī žurnāla numura zinātniskajiem redaktoriem. Pilnais žurnāla saturs lejupielādēšanai ir pieejams Latvijas Politologu biedrības internetā vietnē.