Rīgā, 2012.gada 21.septembrī

LR Saeimas Tautsaimniecības, agrārās, vides un reģionālās politikas komisijai

Atzinums par Ekonomikas ministrijas piedāvātiem risinājumiem sabiedrības līdzdalības nodrošināšanai būvniecības procesā

Biedrība ”Sabiedriskās politikas centrs PROVIDUS” (turpmāk – PROVIDUS) un biedrība “Sabiedrība par atklātību – Delna” (turpmāk – Delna) sniedz savu atzinumu par Ekonomikas ministrijas (turpmāk – EM) sagatavoto priekšlikumu par sabiedriskās apspriešanas nodrošināšanu Būvniecības likumā.

PROVIDUS un Delna uzskata, ka efektīva sabiedrības līdzdalība var tikt nodrošināta, dodot iespēju sabiedrībai izteikt viedokli teritorijas plānošanas procesā un tieši – detālplānojuma izstrādes procesā.

Teritorijas plānošanas un būvniecības procesā parasti saduras divas pamattiesības – sabiedrības tiesības uz labvēlīgu vidi un atsevišķu indivīdu tiesības netraucēti izmantot savu īpašumu. Tieši valsts pārvalde ir vidutājs, kas pieņem lēmumu, kurā taisnīgi samēro sabiedrības un indivīda intereses. Interešu samērošana ir grūts uzdevums, turklāt tam jānotiek ne tikai teorētiski vai iluzoriski, bet praktiski un efektīvi. Taisnīgu tiesību un interešu samērošanu iestāde var veikt vienpusēji, tomēr visefektīvāk to var darīt, aktīvi iesaistot lēmuma pieņemšanā ieinteresētās personas. Sabiedrības līdzdalība ir būtiska, lai nodrošinātu tiesisko noteiktību un mazinātu risku, ka iestādes lēmums teritorijas plānošanā un būvniecībā tiks pārsūdzēts tiesā. Rīcības leģitimitāti nenosaka tikai iestādes tiesiska rīcība, bet arī tas, kādā veidā tā pieņem lēmumu – sabiedrības uzticību raisoši vai otrādi. Gan tiesiskums, gan leģitimitāte ir pamatā privātpersonas lēmumam, lai pārsūdzētu iestādes lēmumu tiesā.

PROVIDUS un Delna vairākkārt ir norādījušas, ka jau sākotnējā likumprojekta „Būvniecības likums” izstrādes laikā Ekonomikas ministrijā tika panākta vienošanās par normu izstrādi, kas stiprinātu sabiedrības līdzdalību teritorijas plānošanas līmenī (detālplānojumu izstrādes ietvaros), nevis būvniecības procesā, tāpēc no likumprojekta „Būvniecības likums” tika izslēgta būves publiskā apspriešana, bet tika nolemts iestrādāt atbilstošu regulējumu Teritorijas attīstības plānošanas likumā.

Diemžēl virzot atšķirīgos laikos un atšķirīgās Saeimas komisijās Teritorijas attīstības plānošanas likumu un Būvniecības likumu, sākotnējā vienošanās par sabiedrības līdzdalības mehānismu tika pārkāpta, un pieņemtais Teritorijas attīstības plānošanas likums vairs neparedzēja skaidru regulējumu attiecībā uz gadījumiem, kad nepieciešams izstrādāt detālplānojumus.

[1] Spēkā esošais tiesiskais regulējums ir pārāk vispārīgs, tādejādi paverot iespēju detālplānojumus neizstrādāt pat ļoti nozīmīgos gadījumos.

Spēkā esošajā Teritorijas attīstības plānošanas likumā dots vispārīgs regulējums un deleģējums, ko, izstrādājot pakārtotos Ministru kabineta noteikumus, Vides un reģionālās attīstības ministrija piemēroja iespējami šauri, paredzot ļoti maz gadījumus, kad detālplānojums būtu nepieciešams.

Arī, piemēram, 2012.gada 22.martā VSS izsludinātajā MK noteikumu projektā „Noteikumi par pašvaldību teritorijas attīstības plānošanas dokumentiem” (VSS-328) sākotnēji bija noteikti ļoti vispārīgi kritēriji, kas līdzšinējā praksē radīja problēmas, jo detālplānojumi nav tikuši izstrādāti arī ļoti kompleksas teritorijas attīstības gadījumos, pretēji normatīvo aktu regulējumam. Proti, MK noteikumu projektā tika noteikts:

„35. Detālplānojumu izstrādā:

35.1. teritorijas plānojumā vai lokālplānojumā noteiktajām teritorijām;

35.2. pirms jaunas būvniecības uzsākšanas vai zemes vienību sadalīšanas, ja tas rada nepieciešamību pēc kompleksiem risinājumiem;

35.3. ja attīstības priekšlikuma īstenošanai normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā ir piemērota ietekmes uz vidi novērtējuma procedūra;

35.4. objektiem, ar specifisku ietekmi (smaku, troksni, vibrāciju vai cita veida piesārņojumu), kuriem nav piemērota ietekmes uz vidi novērtējuma procedūra, ja tie plānoti blakus dzīvojamai apbūvei”.

Šobrīd saskaņošanas gaitā ir pārstrādāti iepriekš minētie kritēriji un paredzēts precīzāks regulējums:

„1. Pilsētās un ciemos detālplānojumu izstrādā:

1.1. teritorijas plānojumā paredzētajos gadījumos;

1.2. zemes vienībām, kurās paredzēta teritorijas kompleksa apbūve –  plānošanas uzdevumā  noteikts ar tehnoloģiskiem procesiem saistīts ēku, būvju, ielu vai ceļu un inženierkomunikāciju kopums, kuru plānots izbūvēt noteiktā secībā vai īstenot pa kārtām;

1.3. pirms jaunas būvniecības uzsākšanas, izņemot gadījumus:

            1.3.1. ja plānotās apbūves funkcija iederas attiecīgajā apbūves kvartālā un atbilst esošās apbūves parametriem un apbūves noteikumu prasībām un nav nepieciešama satiksmes infrastruktūras pārkārtošana, kas ietekmētu piegulošās teritorijas un publisko piekļuvi tām;

            1.3.2. esošo ražošanas objektu paplašināšanai (tajā pašā zemes vienībā), ja neprojektē aizsargjoslas, kas apgrūtinātu blakus esošos nekustamos īpašumus, kā arī nav nepieciešama satiksmes infrastruktūras pārkārtošana;

            1.3.3. inženiertehnisko un aizsardzības būvju izbūvei, lai aizsargātu esošo apbūvi pret paliem vai plūdiem, kā arī aizturētu un savāktu dažāda veida piesārņojumu;

            1.3.4. tehniskās novērošanas punktu, laivu garāžu (eliņu), laivu, motorizēto ūdens transportlīdzekļu piestātņu, krasta stiprinājumu un molu būvniecībai, peldvietu ierīkošanai un to uzturēšanai nepieciešamās infrastruktūras un labiekārtojuma būvēm.

2. Lauku teritorijā (teritorijā ārpus pilsētām un ciemiem) detālplānojumu izstrādā:

2.1. teritorijas plānojumā paredzētājos gadījumos;

2.2. gadījumos, kad plānotā zemes vienību sadalīšana vai apbūve rada nepieciešamību pēc kompleksiem transporta infrastruktūras vai inženierkomunikāciju izbūves risinājumiem.

3. Ja pašvaldības teritorijā blakus dzīvojamai vai publiskai apbūvei ir ierosināta tādu objektu ar specifisku ietekmi (smaku, troksni, vibrāciju vai cita veida piesārņojumu) būvniecība, kuriem nav piemērota ietekmes uz vidi novērtējuma procedūra, tad pašvaldība iedzīvotāju viedokļa noskaidrošanai organizē publisko apspriešanu atbilstoši pašvaldības nolikumā noteiktajai kārtībai. Pašvaldība, izvērtējot ierosinātā objekta būvniecības ieceri, ņem vērā pašvaldības teritorijas attīstības plānošanas dokumentos noteikto un publiskās apspriešanas rezultātus. Ja pašvaldība atbalsta būvniecības ieceri, tā pieņem lēmumu par detālplānojuma izstrādi, ja tāds ir nepieciešams saskaņā ar šo noteikumu 34. un 35.punktu, vai būvniecības ieceres virzīšanu atbilstoši būvniecību reglamentējošiem normatīvajiem aktiem.”

[2] PROVIDUS un Delna uzskata, ka publisko apspriešanu varētu neparedzēt būvniecības procesā, ja tiktu pieņemts adekvāts tiesiskais regulējums attiecībā uz sabiedrības līdzdalību teritorijas plānošanas un tieši – detālplānošanas procesā, kas nodrošinātu sabiedrības viedokļa noskaidrošanu visos būtiskajos gadījumos.

PROVIDUS un Delna vērš uzmanību uz to, ka iepriekš apskatītie Ministru kabineta noteikumi vēl nav pieņemti, turklāt, noteikumu grozīšanas kārtība ir daudz vienkāršāka par likumu grozīšanas kārtību. Līdzšinējā pieredze attiecībā uz teritorijas plānošanu regulējošajiem MK noteikumiem liecina, ka tie nav pastāvīgi un regulāri tiek grozītas būtiskas detālplānošanu regulējošās normas.

PROVIDUS un Delna uzskata, ka būtu jāpilnveido Teritorijas attīstības plānošanas likums, tajā ietverot precīzāku regulējumu attiecībā uz detālplānošanu. Sabiedrības līdzdalībai jābūt efektīvi organizētai un tai jānotiek atbilstošā kārtībā. Detālplānojums ir vienošanās starp sabiedrību un indivīdiem par interešu saskaņojumu atbilstoši ilgtspējas attīstības principam.[1] Vairums ekspertu ir norādījuši un ārvalstu pieredze liecina, ka par efektīvāko teritorijas plānojuma līmeni privātpersonas (būves pasūtītāja) un sabiedrības interešu līdzsvarošanai uzskatāms detālplānojums. Detālplānojums jāizstrādā visos gadījumos, izņemot tādos, kur šāda vienošanās starp sabiedrību un konkrētiem indivīdiem nav nepieciešama vai nav sapratīgi racionāla. Bez ieinteresēto personu aktīvas un strukturētas līdzatbildības iestādei ir grūti taisnīgi saskaņot tik daudzu personu intereses, kas savstarpēji konkurē.

PROVIDUS un Delna aicina Būvniecības likuma anotācijā norādīt uz to, ka sabiedriskā apspriešana būvniecības procesā netiek paredzēta tikai tāpēc, ka sabiedrības viedoklis tiks uzklausīts detālplānojuma izstrādes procesā. Pārceļot sabiedrības līdzdalību no būvniecības procesa uz teritorijas plānošanas posmu, netiks radīts mehānisms, kas mazinātu sabiedrības līdzdalības iespējas, tieši otrādi – sabiedrības līdzdalība notiks un tā būs jēgpilnāka un vērtīgāka.  

[3] Gadījumā, ja netiek paplašināts to gadījumus skaits, kad nepieciešams izstrādāt detālplānojumus, PROVIDUS un Delna uzskata, ka likumprojektā „Būvniecības likums” ir jāatgriež šobrīd spēkā esošajā Būvniecības likumā paredzētā būves publiskā apspriešana.

Spēkā esošais Teritorijas attīstības plānošanas likums būtiski maina pastāvošo plānošanas sistēmu, paredzot, ka vietējās pašvaldības teritorijas plānojumi vairs nebūs tik detalizēti, kādi tie ir šobrīd. Ņemot vērā minēto, nebūtu pieļaujami tādi gadījumi, kad tiks būvētas sabiedriski nozīmīgas būves ar būtisku ietekmi, taču netiks izstrādāts detālplānojums un būvniecības procesa ietvaros būves publiskā apspriešana vairs nenotiks. Šādā situācijā pastāv risks, ka būvatļaujas tiks apstrīdētas tiesā.

[4] PROVIDUS un Delna norāda, ka ir jāizstrādā mehānismi, kā efektīvi cīnīties pret pašvaldības patvaļu vai bezdarbību gadījumos, ja konstatēta nelikumīga būvniecība.

 PROVIDUS un Delna norāda, ka šobrīd vienīgais būvniecības kontroles mehānisms ir iedzīvotāju iesaiste tiesvedībās ar pašvaldībām un būvatļaujas saņēmējiem. Citu (vai efektīvāku) kontroles mehānismu attiecībā pret pašvaldības rīcību būvniecībā nav. Kā to noteikusi Satversmes tiesa, tur, kur pašvaldībai ir plaša rīcības brīvība, tai pretim ir jāliek iedarbīgs kontroles mehānisms, ar kura palīdzību tiktu uzraudzīts tas, kā pašvaldība šo rīcības brīvību izmanto (ST sprieduma Nr. 2008-38-03 11.punkts). Aktuāls piemērs, kas ilustrē minēto problēmu ir projekta „Pērle” būvniecība Ādažu novadā, Mazā Baltezera krastā un pašā ezerā. Lai gan valsts institūcijas ir konstatējušas normatīvo aktu pārkāpumus (būvi paredzēts iebūvēt ezerā), pašvaldības amatpersonas neatceļ būvatļauju un nav nevienas institūcijas, kas varētu panākt jau izsniegtās būvatļaujas atcelšanu.

Ņemot vērā kontroles neesamību un sabiedrības līdzdalības būtisko lomu nelikumīgas būvniecības uzraudzībā, īpaši būtiski nodrošināt efektīvus informācijas atklātības mehānismus būvniecības procesā, kur kā labu piemēru var izmantot Igaunijas praksi, kas atsevišķos gadījumos paredz, piemēram, ierakstītu vēstuļu sūtīšanu kaimiņiem.

[5] PROVIDUS un Delna norāda, ka sabiedrības līdzdalībai ir jābūt jēgpilnai un efektīvai iepretim pastāvošai kārtībai, kad sabiedrības līdzdalība ir tikai formāls process.

Lai nodrošinātu sabiedrības efektīvu un jēgpilnu līdzdalību, būtiski ir izvēlēties pareizākās sabiedrības līdzdalības formas. Atbilstoši spēkā esošā Būvniecības likuma 12. panta pirmās daļas 3.punktam, publiska apspriešana jānodrošina, ja būvniecība būtiski ietekmē vides stāvokli, iedzīvotāju sadzīves apstākļus vai nekustamā īpašuma vērtību. Šādas apspriešanas galvenais mērķis ir nodrošināt, ka tiek pieņemts vislabākais iespējamais lēmums sabiedrības interesēs un katra cilvēka iebildumi tiek vērtēti un iespēju robežās taisnīgi ņemti vērā.

Diemžēl praksē sabiedrisko apspriešanu organizēšana un to rezultātu analīze, ir tikai normatīvo aktu noteikumu formalitāte un lieks apgrūtinājums. Sabiedriskā apspriešana netiek uztverta kā nozīmīgs informācijas avots par konkrētās teritorijas attīstību un būvniecības vajadzībām un iespējām.

Ņemot vērā pašvaldības formālo attieksmi pret sabiedrības līdzdalību un izteikto viedokli, būvniecībā privātpersonas kā galējo līdzekli savu tiesību un tiesisko interešu aizstāvībā izvēlas būvatļaujas apstrīdēšanu un pārsūdzēšanu.[2] Kaimiņi vēršas tiesā, jo iestāde būvatļaujas izdošanas stadijā nerīko sabiedrisko apspriešanu vai nav informējusi ieinteresētās personas par būvniecības ieceri.[3]

PROVIDUS un Delna norāda, ka atbildīgām amatpersonām ir jāveic pašvaldību izglītošana un jāskaidro sabiedrības līdzdalības īpašā nozīme un būtiskums, īpaši uzverot šādu apspriešanu lietderību un izmantojamo metožu kopumu.

Kā viens no metodēm, kas nav plaši pielietota Latvijā, bet ir izplatīta citās valstis, ir – mediācija. Mediācijas process ir mazāk formāls un tajā nenotiek tikai viedokļu uzklausīšana par labāko risinājumu, bet lietas dalībnieki kopā vienojas par labāko tiesisko risinājumu, kas mazina risku, ka vēlāko iestādes lēmumu kāds pārsūdzēs. PROVIDUS un Delna norāda, ka būtu jāveicina meditācijas procesa izmantošana arī strīdos, kas skar būvniecību, tādejādi atslogojot tiesu darbu un palīdzot iegūt visām pusēm pieņemamu rezultātu.

Apkopojot iepriekš teikto, PROVIDUS un Delna norāda, ka sabiedrības līdzdalībai ir jānotiek teritorijas plānošanas un tieši – detālplānojuma izstrādes procesā, kas tādejādi nodrošinās stabilitāti būvniecības procesā (puses būs izklāstījušas savus viedokļus detālplānojuma izstrādes procesā un būvatļauja tiks izsniegta jau uz kompromisa ceļā panāktā risinājuma).

Papildus vēlamies norādīt, ka Ekonomikas ministrijas iesniegtie priekšlikumi ir diezgan neskaidri un nav saprotams šāda risinājuma pamatojums un lietderība.

[1] Latvijas Republikas Satversmes tiesas 2008. gada 11. novembra lēmums “Par tiesvedības izbeigšanu” lietā nr. 2008-24-03 “Par Rīgas teritorijas plānojuma 2006. – 2018. gadam daļas, kas paredz, ka teritorija starp A. Deglava ielu, Lubānas ielu, izbūvēto A. Deglava ielas turpinājumu līdz Kaives ielai un projektēto Rembates ielu ir jauktas apbūves teritorija, atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 115. pantam”. Latvijas Vēstnesis, 2008. 14. novembris, nr.178. Secinājumu daļas 8.2. punkts.

[2] Skat. Litvins G., Markovskis K., Renner E., Statkus S. Sabiedrības līdzdalība teritorijas plānošanas un būvniecības jautājumos. Rīga: Providus , 2008.- 6. lpp.

[3] Privātpersonas bieži pārsūdz iestādes lēmumu saistībā ar to, ka iestāde nav veikusi sabiedrisko apspriešanu un privātpersonu ieskatā nepareizi samērojusi sabiedrības un privātpersonas intereses. Skat., piem., Latvijas Republikas Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta 2006. gada 22. jūnija spriedumu lietā nr. SKA-255/2006 un 2008. gada 3. jūlija spriedumu lietā nr. SKA – 332; Administratīvās rajona tiesas 2011. gada 10. februāra spriedumu lietā nr. A42656708, 2008. gada 20. maija spriedumu lietā nr. A42457806 un 2010. gada 5. augusta spriedumu lietā nr. A42579407. Pieejams: http://www.tiesas.lv [skatīts 2012. gada 20. septembrī].

Sagatavoja:

Agnese Lešinska, Sabiedriskā politikas centra PROVIDUS

Aiga Grišāne, Sabiedrības par atklātību – Delna

Atzinums sagatavots projekta “Latvijas nevalstisko organizāciju kapacitātes stiprināšana interešu aizstāvības aktivitātēm” ietvaros.

Šis atzinums ir veidots ar Eiropas Savienības Eiropas Sociālā fonda finansiālu atbalstu. Par atzinuma saturu atbild biedrība “Sabiedriskās politikas centrs PROVIDUS”.

92,07% no Projekta finansē Eiropas Savienība ar Eiropas Sociālā fonda starpniecību. Apakšaktivitāti administrē Valsts kanceleja sadarbībā ar Sabiedrības integrācijas fondu.