Foto: A. Jansons © AFI
Satversmes 64. pantā nav nepieciešams papildinājums par starptautisko institūciju likumdošanas tiesībām. Taču plaši un skaidri attiecības ar Eiropas Savienību varētu regulēt īpašā konstitucionālajā likumā.
Latvijas pēdējās desmitgades izaicinājums ir iestāšanās Eiropas Savienībā. Satversme šajā procesā līdz 2003. gada 8. maija grozījumiem bija vareni iepalikusi. Tagad prof. I. Ziemele pamatoti norāda,[1] ka Satversme būs jāpilnveido, jo ES tiesību piemērošanai nepietiks ar dažām rindiņām Satversmes 68. pantā un sarežģītām interpretācijas ķēdītēm.
Piekrītot, ka konstitucionālais regulējums būs jāpapildina, vēlos izteikt atšķirīgu viedokli par veidu, kādā tas veicams.
Mans būtiskākais iebildums attiecas uz Satversmes 64. panta papildināšanu. Pēc prof. I. Ziemeles domām “demokrātiskas valsts juridiskie un politiskie principi prasa pateikt iedzīvotājiem, kas tad patiesībā ir grozīts Satversmē”. Līdz ar to, viņasprāt, Satversmes 64. pantā būtu jāprecizē, ka līgumā noteiktā kārtībā pārnacionālās organizācijas īsteno likumdošanas tiesības.
Lai atrastu pareizo atbildi uz jautājumu, vai 64. pants jāgroza, ir jāielūkojas Satversmes sistēmā. Satversmes 64. pants noteic, ka “likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kartībā un apmēros”. Likumdošanas tiesību izmantošana ir likuma vai tiesību akta ar likuma spēku pieņemšana, grozīšana vai atcelšana. Likumdošanas tiesības nedrīkst deleģēt citādi, kā tieši Satversmē vai arī Satversmē nosakot iespēju parlamentam lemt par deleģēšanu.[2] Tas ir konstitucionāli tiesiskas valsts iekārtas pamatprincips: nevienu likumu nevar izdot, nedz arī grozīt vai atcelt bez tautas vai tās tieši leģitimētas institūcijas piekrišanas. Kā rakstījis prof. K. Dišlers, tādējādi tiek noteikti valsts dzīves pamati un ievesta likumība valdīšanā.[3]
Likumdošanas tiesības var būt gan sākotnējas (balstās uz konstitūcijā ietvertu deleģējumu pašai tautai vai tās tieši leģitimētai institūcijai), gan atvasinātas (piemīt nevis tautas tieši leģitimētai institūcijai, bet balstās uz konstitūcijā ietvertu pilnvarojumu). Sākotnējo likumdošanas tiesību īstenotāji noteikti Satversmes 64. pantā – Saeima un tauta. Savukārt par atvasināto likumdošanas tiesību saturu teorijā ir vairāki viedokļi, bet saskaņā ar atzītāko no tiem valstīs, kur konstitūcija ieņem augstāko vietu normatīvo aktu hierarhijā, likumdošanas tiesības var deleģēt tikai ar konstitūciju.[4]
Satversmē ir paredzēti divi gadījumi, kad tiek deleģētas atvasinātās likumdošanas tiesības institūcijām, kas nav tautas tieši leģitimētas: 81. pantā – Ministru kabinetam, bet 68. pantā – starptautiskai institūcijai saskaņā ar starptautiska līguma noteikumiem.
Ja pieņemtu prof. I. Ziemeles ieteikto papildinājumu, tad Satversmes 64. pantā blakus sākotnēju likumdošanas tiesību subjektiem tiktu paredzēts viens no atvasinātajiem likumdošanas subjektiem – starptautiskās institūcijas. Par šāda priekšlikuma nepareizību liecina arī Satversmes sistēma, proti, Satversmes 64. pants klusē par Ministru kabineta likumdošanas tiesībām. Ministru kabinetam ir atvasinātās likumdošanas tiesības, kuras nav nedz pastāvīgās, nedz to īstenojums ir galīgs, jo tās izmantojamas tikai sevišķos gadījumos un apmērā, kā arī gala vārds vienmēr pieder Saeimai.
Tāpēc pareizāk ir ievērot konsekvenci, ka Satversmes 64. pantā paredz sākotnējo likumdošanas tiesību īstenošanas subjektus, bet atvasināto likumdošanas tiesību – Satversmes 68. un 81. pantā. Visos pantos juridiska persona “Latvijas Republika” ir deleģējusi savu kompetenci tai vai citai institūcijai. Satversmes 64. pantā pilnvarojumam ir noteikts apmērs, bet ne nosacījumi. Satversmes 81. pantā noteikts gan apmērs, gan daļa nosacījumu, bet 68. pantā – nosacījumi, apmēru un veselu rindu citu nosacījumu atstājot starptautiskā līguma ziņā. 68. pantā paredzēto teorijā dēvē par speciālo pilnvarojumu, iepretim vispārējam pilnvarojumam, kāds ietverts Satversmes 81. pantā.
Bez tam jāmin vēl daži iebildumi pret piedāvāto Satversmes 64. panta papildinājumu. Nevar noliegt, ka daudzām pārnacionālām organizācijām pieder zināmas tiesības izdot saistošus priekšrakstus citas valsts teritorijā. Šāda tiesība parasti balstās uz iepriekš dotu ģenerālu izpildpavēli,[5] proti, starptautisku līgumu.[6] Taču šīs tiesības vienmēr nav likumdošanas tiesības. Pieņemot Satversmi, visa valsts varas kompetence tika deleģēta juridiskai personai “Latvijas Republika”, kuras vārdā rīkojas tās institūcijas. Tā kā valsts institūcijas ir dažādas, arī to kompetenci nosaka dažāda ranga tiesību akti. Vienām institūcijām tā ir Satversme, bet zemākām institūcijām – likums, Ministru kabineta noteikumi u.tml. Tātad, deleģējot kādas institūcijas kompetenci, aktam, ar ko tiek deleģēta kompetence, jābūt vienādā spēkā ar to aktu, kas šādu kompetenci ir piešķīris.
Jāpiekrīt prof. I. Ziemelei, ka Satversmes 64. pants pēc būtības tika grozīts ar Pievienošanās līguma akceptēšanu Saeimā. Šis “grozījums pēc būtības” izriet no Satversmes 68. panta un uz tā pamata akceptētā līguma. Satversmes sistēmā 64. un 68. pants ir saistīti – pirmais ir vispārējs princips, bet otrs – izņēmums no tā. Savukārt līgums ir izņēmuma turpinājums, rezultāts. Nav skaidrs, kāpēc vispārējo principu (64. pants) un izņēmumu no tā (68. pantu) ir jāsavieto vienkopus.
Tāpēc vēlreiz jāuzsver, ka Satversmes 64. panta papildinājums nav nepieciešams. Pirmkārt, ar šādu papildinājumu Satversmes 64. pantā tiktu sajaukti dažāda rakstura likumdošanas tiesību īstenotāji, kā arī izjaukta koncepcija, ka subjektus, kas īsteno atvasinātās likumdošanas tiesības, paredz atsevišķos pantos, 64. pantā neko neatrunājot.
Otrkārt, Satversme pēc būtības jau ir grozīta – kā ar 68. panta ietveršanu, tā līguma akceptēšanu. Piedāvātais grozījums ir nevajadzīgs, jo tas jau ietverts Satversmes 68. panta formulējumā, ka tiek deleģēta valsts institūciju kompetence, kurā jau ietilpst likumdošanas tiesības. Atkārtoties nav nepieciešams.
Turklāt arguments par labu 64. panta grozījumam, ka iedzīvotājiem ir jāzina, kas patiesībā Satversmē ir grozīts, ir nenopietns, jo Satversme nav informatīvais biļetens, kas iedzīvotājiem pavēsta un skaidro notikumus.
Treškārt, ietverot šādu papildinājumu pantā par likumdošanas tiesībām, tas būs jāietver arī citos, piemēram, par tiesas spriešanu un izpildu institūcijām. Savukārt tas būtu dīvaini un grautu Satversmes rakstīšanas stilu.
Saprotams, ka būs mēģinājumi un noteikti arī nepieciešamība grozīt Satversmi saistībā ar iekļaušanos ES. Tomēr to būs grūti paveikt. Mēģinot iekļauties Satversmes lakoniskajā stilā, būs jāizlīdzas ar interpretāciju, kas var novest pie dažādiem rezultātiem. Jebšu arī konstitucionālais regulējums tiks pārnests uz parasto likumdošanu, kā tas Latvijai raksturīgs. Tomēr vajadzētu aizdomāties, ko mēs gribam no mūsu “svētās” Satversmes. Manuprāt, to var padarīt vēl lakoniskāku, paredzot sīkāku un krietni plašāku regulējumu citā likumdošanas līmenī. Šādam līmenim jābūt starp parastu likumu un Satversmi, proti, to, ko daudzās valstīs apzīmē par konstitucionāliem likumiem.[7] Tie ir likumi, kas pēc sava ranga izvietojas tūliņ aiz Satversmes, bet ir pārāki par likumiem, tādējādi nodrošinot efektīvāku regulējumu, nebojājot Satversmes skaisto fasādi un trauslo būtību. Neesmu oriģināls, iesakot šo ideju, tomēr vēlreiz atgādināt par šādu iespēju nebūtu lieki, kaut gan tās īstenošana prasa vērienīgāku konstitucionālās likumdošanas reformu. Neskatoties uz to, tiktu panākta Satversmes atslogošana un atsevišķu šobrīd parastu likumu padarīšana par konstitucionāliem. Cilvēktiesību aizstāvji varētu pārpildīt attiecīgu konstitucionālo likumu ar detalizētu cilvēktiesību regulējumu un jo īpaši to ierobežošanas regulējumu, bet attiecības ar ES varētu regulēt plaši un skaidri īpašā konstitucionālajā likumā.
______________
[1] Ziemele I. Vai Satversme jau ir grozīta? // www.politika.lv 20.01.2004.
[2] Sk. arī: Pastars E. Kas ir deleģētā likumdošana // Jurista Vārds, 14.01.2003.
[3] Dišlers K. Demokrātiskas valsts iekārtas pamati. R., A. Gulbis, 1931., 128. lpp.
[4] Par šiem viedokļiem skatīt: Pastars E. Kas ir deleģētā likumdošana // Jurista Vārds, 14.01.2003; 21.01.2003.
[5] Cipeliuss R. Vispārējā mācība par valsti. R., AGB, 1998., 54.lpp
[6] Par kompetences deleģēšanu un suverenitāti skatīt: Satversmists, Nr. 3 Federācija un konfederācija; Satversmists, Nr. 5 Kā sadalīt kompetenci ; Satversmists, Nr. 6 Par kompetenci un suverenitāti // Jurista vārds, 19.11.2002.
[7] Pastars E. Satversme un tiesu varas reforma // Jurista Vārds, 08.04.2003.